【摘要】人才是城市的創新之基、活力之源，其流動聚集的方位脈絡，與城市高質量發展間關系密切。立足“十四五”規劃的開局之年，我國城市人才流動總體呈現跨域多核加速集聚、青年群體化身主力、行業跨界拓土納新三大趨勢。在人口結構局部失衡、經濟模式提質變頻、制度體系優化轉型的新局勢下，應立足原有“人才新政”基礎，結合城市本土環境與資源優勢，挖掘人才競爭新動能，以推進區域人才一體化、增強人才政策有效性、提升人才生活適宜性，于變局中創新局，統籌中促增益，從而驅動人才引擎高質量運轉，使城市創新發展源泉充分涌流。
【關鍵詞】城市 人才流動 人口 地方政府 高質量發展 【中圖分類號】C912.81 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會提出，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推進國家治理體系和治理能力現代化”。城市是我國經濟社會發展的重要增長極，具備較完善的基礎設施支撐體系與強大的內需潛力，是構建國內大循環的前沿區域。人才是我國經濟社會發展的第一資源，是人力資源中能力、素質較高的勞動者，在推進城市治理更新、驅動區域產業創新、激活新發展格局、推動高質量發展中具引擎作用。
城市人才流動聚集的方位脈絡，對打造高質量發展的新發展格局具有重要影響。自2010年《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》提出以來，“人才強國”正式成為我國國家戰略目標之一。伴隨2016年《中共中央關于深化人才發展體制機制改革的意見》的出臺，不少地方自主性引才聚才政策不斷創新，其中多數強調要著力吸納45歲以下、學歷在本科或專科以上的高、專、精、缺人才，旨在以“人才新政”提升優質人才聚集力、增強城市競爭力。“人才新政”在引才聚能過程中作用顯著，但也存在如“重單次補貼，輕薪酬預期”的結構失衡問題，“重學歷輕應用、重理輕文”的行為主體角色錯位問題，制度規范滯后、政策效用單一等競爭性、壁壘性問題。2019年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，為城市人才流動提供新的政策指引，強調構建合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局，破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，既要以中心城市和城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展格局，拓寬人才城市間流動空間；也要為基層人才、技術技能人才拓展社會性流動空間。在“十四五”時期，需注重在大局視野下深化推進城市人才工作良序開展。
立足百年未有之大變局，系統把握我國城市人才流動的新趨勢新動向、新局勢新動能、新階段新路徑，有助于明晰我國城市發展與人才流動的基本關系與重點走向，推進創新驅動發展戰略，面向“城才”政策短板弱項，為實現城市經濟社會高質量發展注入新興變革動力。
城市人才流動的新動向和新特征：聚合中開全域
2021年是“十四五”規劃的開局之年，我國城市經濟社會發展也同步進入新階段。面向新起點，城市人才流動趨勢承上啟下，總體呈現“跨域多核加速集聚、青年群體化身主角、行業跨界拓土納新”的格局特征，在聚合中實現人才流動方向的“邊際擴展”。
第一，因勢利導，跨域多核加速集聚。人口流動情況是人才流動的宏觀鏡像，集中反映了人才跨域流動的一般性規律——跨域多中心流動成為新趨勢。2021年5月，我國第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）主要數據發布。數據顯示，我國人口總量為141178萬人，其中，東部地區人口接近總人口數量的四分之一，為39.93%；中部地區與西部地區各占比25.83%、27.12%，東北地區人口占比不足一成（見圖1）。與2010年相比，東部地區人口所占比重上升2.15個百分點，人口向經濟發達區域、城市群進一步集聚。
根據2010年、2019年《中國城市建設統計年鑒》中的城區人口數據清單，以我國的現行城市規模標準進行區分統計，可觀察到，與《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》始發年份相比，2019年我國城區人口數量體現由中小城市向大城市及以上規模城市“加速集中靠攏”趨勢。城區人口超過100萬的大城市數量同比增長23個，屬同期增幅最高（見表1）。其中，除一線城市外，成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長沙、武漢、佛山、蘇州等新一線城市成為我國流動人口“大面積落地”的多所新巢，人口增量與增幅較為龐大（見表2）。
人才流動在人口流動的一般性規律下，同步呈現兩大現實態勢：
一是加速向重點都市圈與城市群靠攏匯流。2017年-2020年人才跨域求職數據顯示，60%以上人才流向五大城市群（見圖2）。其中，長三角、珠三角、成渝地區人才凈流入占比分別為 6.4%、3.8%、0.1%，兩大“三角”地區成為人才流入的集中區域。京津冀、長江中游地區人才整體“凈流出”，占比分別0.7%、1.2%。
2019年《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》顯示，推進現代化都市圈建設將有助于提高基礎設施一體化程度，推動行政體制機制與生產要素自由流動相適應。在發展建設的新階段，都市圈將不斷提升資源匯聚力，為居民生活提供更多的選擇、機遇與保障，因而成為人才流動中的“熱門選項”。
二是逐層向一線城市與二線城市集聚扎根。2017年-2020年，人才持續流入一線城市與二線城市，凈流入占比分別為3.5%、3.4%；三線城市、四線城市人才凈流出比重上升，分別達1.0%、5.8%（見圖3）。
這一趨勢與我國人口近10年的人口流動方向相吻合，集中表現為中小城市向中心城市聚攏。一、二線城市通常位處國家經濟社會發展的勁風口，城市公共資源配置較為完善廣泛，發展空間與發展潛能預期較高，因此也成為眾多人才選擇駐留、扎根成長的“孵化所”。
第二，擇優而動，青年群體化身主力。新生代有創意、有知識、有能力的優質專業化人力資本——青年人才是驅動創新發展戰略、促進城市經濟高質量發展的主力軍。為推動青年人才群體這一重要資源在城市“引得入、留得住、用得好”，近年來各大城市也將其作為“人才新政”主要政策的適用對象之一，旨在凝聚“后浪”活力。其中，高校畢業生群體成為城市吸納青年人才的重要著力點。自2017年武漢市啟動“百萬大學生留漢創業就業工程”開始，以利好的落戶條件、有力的就業創業支持、規范的住房生活補貼等多樣化的人才優惠福利政策為依托，吸引大學畢業生落戶成為各大城市人才政策新“潮流”。如成都市為青年人才打造的“蓉漂”品牌產品矩陣，實現了單線貫穿落戶、住房、醫療、培訓、人才發展等內容的“一條龍服務”到立體化的政策、金融、安居、服務“全生命周期保障”的轉向。2021年，通過建強“招才、引才、育才、敬才、留才、禮才”六大功能平臺產品，成都市將人才政策“做大蛋糕”，以踐行新發展理念的公園城市示范區、“天府之國”、移民城市等城市名片深化天地廣闊、舒適宜居、開放包容等城市特質，吸引人才進駐。蘇州市在2020年7月發布人才新政4.0版《關于加快人才國際化引領產業高端化發展若干政策措施》，從人才政策體系、人才發展模式、創新創業生態三個層面優化人才整體發展環境。同年10月面向青年人才發布了《姑蘇人才“青春無憂”計劃》從“落戶無憂”“樂居無憂”“研習無憂”“就業無憂”創業無憂”“生活無憂”六大板塊，從細節精準對接青年人才各層面的發展需求，為其營造“歸屬感”。
經濟發展環境與社會生活工作環境是影響青年人才城市流動的兩大顯著因素。在北京、廣州、上海等一線城市外，成都、蘇州等新一線城市在政策提升中同頻成為“最佳引才城市”，反映青年人才在城市流動中對經濟有潛力、保障有體系、環境有特色的宜居城市偏好。
第三，全盤激活，行業跨界拓土納新?！秶抑虚L期人才發展規劃綱要（2010-2020）》中強調，要在裝備制造、信息、生物技術、新材料、航空航天、海洋、金融財會、生態環境保護、新能源、農業科技、宣傳思想文化等經濟社會發展重點領域，建成一批人才高地。長久以來，“突出培養造就創新型科技人才”理念推動城市人才內涵聚焦于高精尖科教方位、城市人才吸納重心落于傳統經濟產業研發領域。在新科技革命與后疫情時代語境下，城市人才在行業流動層面將趨向“守正創新”，拓展流動邊域，呈現兩大趨勢：
一是城市“新經濟”領域“虹吸”高端人才。在以互聯網、大數據、云計算、人工智能、第五代移動通信技術為代表的新技術環境下，城市經濟社會正在變革中不斷探索發展之道。“新經濟”是立足新技術環境，在創新經濟、科技經濟、知識經濟、服務經濟、數字經濟、平臺經濟等多領域的綜合體現。這一背景下，城市產業從相互區隔的狀態日趨轉向融合，人才從高精尖產業向新文娛、新傳媒、新醫療、人工智能、電子硬件等多樣化新經濟領域全業態鋪開，人才活躍度較高（見表3）。
一個城市新經濟領域產業體系的發展水平與其對人才吸引度、影響力密切相關，也不同程度促進了人才的跨業界、跨城際流動。當前，除北上廣深四大龍頭城市外，杭州、武漢、合肥、西安、成都等“新經濟領域”發達城市，依托新技術、以面向消費者需求的新產品、新業態、新商業模式強化了城市競爭力，吸引著一批新的人才矩陣落地扎根（見表4）。
二是城市“基石性”崗位“磁吸”青年英才。當城市能級的不斷提升，社會治理事務的多元性、復雜性將不斷深化，全方位、多領域引入社區社會工作人才，成為城市社會發展的重要方向。隨人社部等七部門《關于引導和鼓勵高校畢業生到城鄉社區就業創業的通知》《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等政策文件的接續發布，以及社區治理創新事業的不斷勃興，引導和鼓勵高校畢業生在城鄉社區就業創業的行業平臺將愈發廣闊。例如，2021年6月，中共浙江省委已率先提出將實施萬名高校畢業生到街道（鄉鎮）、社區（村）工作項目。在疫情防控常態化背景與各省市積極政策引導下，社區服務與社區治理的相關工作或將成為城市年輕人才留城選擇的另一新風向。
城市人才競爭的新局勢和新動能：均衡中謀創新
城市人才流動的新趨勢從深處折射城市人才競爭將面臨的新變局。面對人口老齡化、少子化帶來的人口結構局部失衡、經濟模式提質變頻邁向“新常態”、人才制度體系整體優化轉型的發展現狀，如何破解城市人才政策不平衡不充分的問題，發掘城“才”競爭的現實邏輯與內在動能，實現高質量發展？在原有“人才新政”基礎上，各大城市開始考慮如何結合本土環境與資源優勢，在均衡變局中開辟創新之路。
第一，人口結構局部失衡，城市發展亟需人才激活。在城市發展過程中，人才發揮了重要的支撐性作用，是城市永續發展的基礎與保障。但在經濟整體轉型的宏觀背景下，我國人口結構局部失衡，出現了一系列問題：
國家統計局“七普”數據顯示，全國人口中，0-14歲人口為25338萬人，占比17.95%，60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。與2010年第六次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重上升1.35個百分點，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點。根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區進入老齡化。“七普”數據顯示我國65歲及以上人口達到13.50%,意味著我國老齡化程度已較為嚴峻，伴隨勞動力人口的持續下降，經濟社會養老負擔不斷加重。
同時，不婚族的增加也為人口結構帶來壓力。根據民政部頒布的《2019年民政事業發展統計公報》所得數據，2019年我國依法辦理結婚登記927.3萬對，比上年下降8.5%；依法辦理離婚手續470.1萬對，比上年增長5.4%。與2015年相比，我國結婚率不斷降低，離婚率接續攀升，不婚族數量總體呈現增長態勢，或將進一步導致我國生育水平不斷降低，進而對我國人口結構帶來威脅。（見圖5）
人口結構面臨的一系列問題加劇了城市人才供需矛盾，年輕勞動力供給不足會持續影響城市的經濟發展，增加勞動力成本，減緩經濟增長步伐。因此城市需要優化開發人才引進政策，為城市發展注入新鮮活力，提高自身競爭力，緩解人才不足的問題，為提升城市發展能級強基固本。
第二，經濟模式提質變頻，資源爭奪驅動核心發展。隨著我國產業結構由資源密集型、勞動密集型為主向技術密集型、知識密集型產業為主轉變，企業更加注重人才特別是高端創新型人才的培養與選拔，中國城市人才戰略也迫切需要從要素驅動轉換到人才支撐的創新驅動。同時，伴隨著我國城鎮化進程加快，一些較為發達的地區如北上廣深等城市涌入大量人口，人口數量激增，對于經濟、社會、生態環境帶來影響，出現了交通擁堵、住房問題、醫療問題、環境惡化等一系列問題，“城市病”愈加嚴重。例如，“七普”數據顯示當前北京常住人口為2189.3萬人，但依據《北京城市總體規劃（2004-2020年）》，到2020年，北京總人口規模規劃預計控制在1800 萬左右，這表明北京當前人口數量已經遠遠超過預期，對當地資源承載能力形成巨大挑戰。面臨持續的“城市病”和人口壓力，一些特大城市開始著力管控人口存量，調整人口空間布局、優化人口結構。北京市在2017年頒布的《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》中提到要通過疏解非首都功能，實現人隨功能走、人隨產業走。隨后，京津冀三省聯合制定了《關于加強京津冀產業轉移承接重點平臺建設的意見》，引導三地產業有序轉移與精準承接。北京市通過將產業轉移到周邊城市，帶動人口外流，促進周邊城市承接人才外溢，可有效減小人口壓力。這一做法也引起其他城市效仿，通過多樣化政策吸引人才，留住人才，開啟“搶人大戰”。最后，在經濟新常態時代，各級政府的工作側重點將從追求“增長”向實現“高質量增長”轉變。人才集聚是激發創新，推動城市經濟高質量增長的活力源泉。為實現高質量增長目標，最大化集聚優質人力資本，各級政府也更重視如何強化本地“人才新政”的吸引力與競爭力。
第三，制度體系優化轉型，有為政府與有效市場共建。立足“人才強國”這一國家發展戰略背景，2016年，全國推進人才管理體制機制改革實踐，各省市政府出臺相關政策措施，為城市招攬人才、吸引人才搭建平臺。自2017年以來，一二線城市紛紛開始啟動人才引進政策，展開人才爭奪戰，經過幾年的政策演進，地方政府的人才招攬政策出現了轉變。
一是從注重政策的“量”轉向注重政策的“質”。近幾年，地方政府的人才政策從最初的不斷加碼，以量取勝到現在的以質為優，從“錦上添花”轉向“雪中送炭”，越來越多的地方政府摒棄同質化的政策內容，突出自身發展需要，基于城市自身的發展規劃和功能定位制定人才發展計劃，確定人才數量與結構，從而進一步制定明確高效的人才引進政策，推動人才吸納與本地區的產業發展戰略精準對接，提高人才使用率，降低人才錯配帶來的資源浪費。
二是從注重需求側轉向注重供給側。城市人才政策的需求側指的是針對就業需求方的人才招攬政策，供給側指的是針對就業供給方的企業扶持政策。之前政府政策主要集中在針對應屆畢業生和高校人才的住房優惠、戶籍保障、現金資助等方面，目前更多城市開始重視企業的作用，賦權于企，使企業在人才引入、培養和管理的過程中擔當重要角色，充分發揮市場在資源配置中的作用，激活市場機制，打破以往人才流動的制度障礙，完善市場人才流動秩序，激發人才引入的活力。
城市人才發展的新思路和新路徑：統籌中促增益
“發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。”人才資源作為國家建設與發展的強大引擎，如何在新變局中最大程度發揮人才資源優勢，推進城市發展，將是我國進入新時代新階段的重要命題。這既要著眼于區域人才一體化格局的整體統籌，也要強調以扶持供給側企業以提高政策內在有效性，更需以精細化治理與服務提高外部環境適宜性，在人才流動與聚集中實現協同增益。
首先，區域合作，協同發展，推進區域人才一體化。“十四五”期間強調推進高質量發展，推進區域高質量發展是其階段性目標與舉措。人才作為推進區域高質量發展的重要因素，在城市化進程中相對偏好于核心大城市等強吸引力地區，極易在區域內部產生“馬太效應”，阻礙區域高質量發展。因此，整合區域人才資源，推進區域人才一體化，實現人才要素在區域間的自然流動與高效集聚，對于區域高質量發展具有重要意義。
第一，頂層設計相互銜接。統一協調的統籌機構與相互銜接的頂層設計，是加快區域人才一體化建設進程的堅實基礎與制度保障。各地政府及相關職能部門可建立統一、多層次的人才資源管理機構，突出該機構在人才資源全局中的統籌引導、政策研究等功能，并以日常聯系、聯席會議等合作機制保障該機構正常運行。此外，各地可梳理其在人才資源方面的需求、優勢與功能沖突內容等，制定區域性人才發展規劃，協調形成合理利益分配格局，建立健全區域性人才引入、培育、評價與戶口通遷、居住證互認等機制，為打通區域內部人才通道提供制度保障。
第二，區域資源共用共享。推動信息、資金等資源要素在區域間的自由流動可加速區域人才一體化的形成。為促進要素自由流動，應搭建標準統一、運行規范、多元協同的人才大數據平臺。既要建立統一開放的人才信息庫，精準對接人才供需，也要建立統一人才市場，促進人才服務機構間溝通合作，從而突破人才流動行政壁壘；也要將資金要素考慮在內，成立區域人才項目合作基金，加速推進人才優勢轉化為社會經濟效益。同時，區域產業一體化的發展對于實現區域人才一體化具有重要影響。因此，要統籌調整區域產業布局，推動區域產業轉型升級，并結合各產業發展定位、優勢與短板，編制產業人才目錄，實行人才引育措施，使人才相對均衡地分布于區域各地、各產業。
其次，賦權于企，增能于企，增強城才政策有效性。若僅從需求側入手，只能在短期內提高人才引進政策的有效性，政策效果從長期來看呈下降趨勢。因此，將人才政策轉向供給側企業扶持,是新時代引才聚才的有效之道。通過賦權與增能于企業，充分釋放企業人才“虹吸效應”，讓市場在人力資源配置中發揮決定性作用。
第一，賦權于企，從“被動者”到“主動者”。對于政府而言，政府首先需要進一步轉變職能，明確自身在城才“引育用留”鏈條中主要扮演的是統籌者角色，在城才政策制定及運作中要突出企業主體功能作用，將引才、育才、激才、評才的主動權賦予企業。此外，政府應通過稅收優惠、成本補貼、人才引進專項獎勵等方式大力引進、扶持優秀企業，并為其引進人才提供政策支持，進一步發揮其在人才資源引進中的功能性作用，延伸聚才觸角。對于企業而言，企業應按需引才，建立健全人力智力服務購買機制，建立層次內容豐富、可持續性強的人才培養與激勵體系，并讓企業掌握評價人才的自主權，建立指標合理、公平公正的人才評價體系。
第二，增能于企，從“弱能力”到“強能力”。企業若僅掌握人力資源配置的主動權，而無合理配置人力資源的能力，同樣無法有效“引育用留”城市人才。而提高企業城才“虹吸”能力的關鍵舉措，就在于強化優勢協同導向，匯聚政府、高校、企業等多方主體合力，建立健全聯動聯建機制形成政府統籌、專家指導、企業培育、人才示范協同格局。政府可基于人才政策實際運作情況，結合企業合理訴求，不斷出臺更具實效性的人才政策，并通過建立人才交流合作機制、搭建人才資源信息共享平臺等方式為企業引才拓寬渠道；高?？膳c企業開展聯合項目，既以高校專家資源為企業提供智力支持，又通過向企業推薦“后備軍”等“滴灌式”人才培養方式，為企業提供人才支持。另外，人才培訓機構、獵頭中介機構等主體在人力資源上的優勢不可小覷，鼓勵企業根據需求進行專業咨詢。
最后，精細治理，落點服務，提升城才生活適宜性。和諧宜居的生態環境對人才流入具有正向影響，其優化離不開精細治理這一重要治理范式。通過在城市建設與發展中的各環節、各領域進行精細化、精準化治理，為人才群體提供全方位、多樣化服務，提高城才生活適宜度，回應其對良好宜居環境的需求與期待，從而引得來人才，更留得住、用得好人才。
第一，強化自然適宜性，實現環境引“才”。生態環境是影響人才是否愿意進入并長期在此生產生活的重要因素。政府應將新發展理念作為城市總體建設規劃的重要理念與主要原則，將生態宜居、綠色發展作為城市建設的重要目標，并在生態環境優化過程中充分考慮人才的合理需求。政府既要不斷完善城市景觀整體設計，也要以需求為導向，以技術為抓手，補足城市交通、排水防澇、空氣凈化等基礎設施短板，建設新型基礎設施，營造豐富場景，持續提高人才群體居住幸福感。
第二，強化社會適宜性，實現制度聚“才”。戶籍制度是限制人才流動的一大門檻，其與人才所需的醫療、教育等公共服務資源具有密切聯系。因此，優化戶籍制度設計勢必對“引育用留”人才起強激勵作用。結合經濟轉型發展需求、就業崗位匹配程度、公共服務提供能力等綜合條件，合理設置并不斷調整準入條件，如健全積分落戶指標體系、實行戶籍準入年限同城化累計互認等，也成為時代發展所趨。另外，良好的住房保障也是減少人才流動阻力的重要因素。由于人才落戶政策與住房政策之間往往互相作用，因此需要注重人才落戶政策與房地產市場調控的互補程度。與此同時，建立滿足不同人才群體需求的多層次住房政策體系，并為不同層次的人才提供相應的購房優惠與租房補貼，從而多管齊下破解“住房難”之于人才的掣肘難題。
第三，強化服務適宜性，實現服務留“才”。持續性吸引人才資源的關鍵，在于城市為人才提供公共服務的充足程度與優質程度。一是通過改善人事檔案管理服務、人才測評服務、獵頭中介服務等人力資源服務，為暢通人才流動渠道提供有力支撐；二是完善教育、醫療、社保等基本公共服務制度，使其與常住人口掛鉤，擴大基礎教育普惠范圍與高質量醫療服務覆蓋范圍，為人才群體子女提供優先入學福利，提供惠及家庭親屬的優診優療服務。三是營造社區服務、生態、文化等場景，通過打造社區生活圈、醫療救治圈、文體圈等，為人才群體提供便捷高效的多元化社區服務，進一步滿足人才群體的多樣化迫切需求，又為人才群體充分創造經濟社會價值創造有利條件。
（作者為華中師范大學政治與國際關系學院教授、博導）
【注：本文系2019年度中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項目“重大突發公共衛生事件社會治理研究”（20SGYP001）階段性成果】
【參考文獻】
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⑤陳淑云、王翔翔：《“搶人大戰”是否對沖了房地產調控政策——基于人才落戶政策的證據》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2020年第2期。
責編/李一丹 美編/楊玲玲
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