國有經濟是我國國民經濟的主導力量，是社會主義公有制經濟的重要組成部分，而國有企業是實現國有經濟高質量發展的“領頭雁”、“壓艙石”。改革開放四十年來，國有企業改革始終是我國經濟社會發展的重要主題，黨和國家為了推動國有企業的深化發展，制定了一系列改革創新政策，其中一項至為重要的就是要激發國有企業管理層的積極性，使其能夠充分運用發揮專業知識優勢和實踐經驗智慧，高效開展經營管理活動，提升國有企業的經營效率和競爭活力。

國企職業經理人制度的

實踐挑戰問題

在改革開放之初，我國嘗試在原來的全民所有制企業和集體所有制企業中推行“廠長（經理）負責制”改革，此后不斷嘗試探索引入國有企業職業經理人制度。黨的十八大以來，黨中央和國務院非常重視國有企業改革，并且把職業經理人作為建設中國特色現代國有企業制度的重要內容，通過制定一系列的政策文件，為發展職業經理人制度確立了政策基礎，不斷推動職業經理人制度的具體實施落地并取得了一定的積極效果。

但就近年來的實踐情況來看，國企職業經理人制度在體系構造和實施操作層面依然有許多不盡如人意的地方。比如，職責權限定位不清，對職業經理人的經營管理權限缺乏明確的界定，未能在《公司法》一般規定之上結合國有企業特性就職業經理人的權限作出更為準確的規定，尤其是未能妥善處理與黨的領導、國有企業出資人、國有企業董事會和監事會之間的關系，職業經理人到崗之后有時難以獨立自主地開展經營管理工作；選聘委任存在問題，缺乏科學民主的選聘程序，選聘過程不公開、不透明，暗箱操作、內部控制的現象時有發生；考核激勵不夠完善，職業經理人經營業績考核的標準、程序不夠明確，激勵的“合理性標準”和“正當性程序”缺乏，激勵政策不夠市場化，對優秀人才的吸引力度有限，導致很多優秀職業經理人不愿進入國企工作；法律責任追究機制有待完善，對職業經理人的法律責任追究尚缺乏明確的法律規定，法律責任承擔的標準和形式等問題并沒有得以明確規定，實踐中存在“經營虧損就追責”、“投資失敗就追責”的不當傾向；監督管理需要強化，目前尚未根據國企職業經理人的特殊情況建立有針對性的監督管理機制，這也在一定程度上影響了國有企業職業經理人制度的貫徹落實。

實踐中推行職業經理人制度的國有企業依然面臨很多現實挑戰問題需要處理，比如在企業內部推選的職業經理人和外部聘用的職業經理人之間的關系如何處理、職權如何分配？職業經理人市場化的薪酬體系、激勵政策同國有企業原來行政化的薪酬體系、激勵政策如何平衡？職業經理人的“市場化身份”與國有企業工作人員的“行政化身份”如何協調，國有企業工作人員的政治責任追究和監督管理機制是否可以適用于國企職業經理人？這些問題依然構成當下國企職業經理人制度推行的體制性障礙和深層次挑戰，只有妥當處理了這些問題才能推動職業經理人制度在我國的生根落地，才能有效發揮其制度效能。

我國國企職業經理人制度的改革發展確實面臨諸多挑戰和許多問題，必須對之加以完善，而討論完善路徑可以從多個維度加以展開，其中最為重要的是：推動國企職業經理人制度的市場化改革和法制化完善。

國企職業經理人制度的

市場化改革

“市場化改革”強調充分尊重職業經理人制度的市場經濟邏輯，強化職業經理人的市場化選聘、契約化管理、專業化競爭和權、責、利的統一協調，充分強調國有企業體制下職業經理人的相對獨立性且賦予其較為寬泛的經營管理權限，使得他們能夠在權限范圍之內獨立自主地開展經營管理活動而不受到其他主體任意干預。

國有企業職業經理人的選聘委任必須公開透明，強調在同等條件基礎之上申請人之間的平等競爭，通過合理的競聘機制擇優選擇優秀人才擔任職業經理人，而相應的薪酬激勵必須符合市場化政策，給予職業經理人足夠的激勵去為國有企業整體利益積極主動開展經營管理工作。

同時，強化職業經理人的法律責任約束和市場聲譽評價，當其違反法定權限或約定權限從事了損害國有企業利益的行為時，必須就相應行為所造成的損害承擔法律責任，并承受相應的市場聲譽評估。當然，如果國有企業職業經理人在職權范圍之內勤勉盡責地從事經營管理行為，即便是給企業造成虧損或導致企業投資失敗，不必然要對上述虧損或失敗承擔相應的責任，其市場聲譽也不會因此受到影響。市場經濟的基本精神是要求職業經理人在其權限范圍之內大膽進行決策，而不必為合理的、謹慎的投資決策承擔法律責任。

強化職業經理人制度的市場化改革方向，是為了尊重社會主義市場經濟的基本邏輯，也是深化國有企業改革、增強國有經濟活力的內在要求。

國企職業經理人制度的

法制化完善

國有企業職業經理人制度的法制化完善，對于全面解決處理當下國企職業經理人改革面臨的深層次難題和根本性挑戰具有至關重要的意義。

當然，“法制化”首先強調國企職業經理人制度改革必須“于法有據”、“有法可依”，也就是說必須將國有企業職業經理人制度所涉及的各個方面問題加以規范化、規則化，通過成文立法為國企職業經理人制度的實施提供具體而明確的法律規則。這不僅能為各級國有企業監管機構制定相應的實施辦法提供合法性依據，同時也能給各類國有企業具體實施職業經理人制度提供規范指引。

同時，也要意識到立法機關制定的法律規則往往是抽象的、靜態的，如果欲使法律規范能夠充分地發揮其規范功能，必須要將其具體化、動態化，尤其是通過監管機構的監管執法和人民法院的司法裁判將相關的法律規則加以實質化，使得國企職業經理人的法律規則在國有企業改革語境下變成“活法”，進而能夠有效地處理實踐中發生的疑難問題和面臨的理論爭議。

國企職業經理人制度的法制化是當下最為關鍵的問題。從目前國有企業改革的實踐情況來看，國企職業經理人的改革措施主要規定于黨中央、國務院制定的重要政策文件以及國資委和各地國資監管機構所制定的政策文件當中，尚沒有明確的立法對國企職業經理人制度做出具體規定。對于職業經理人未做出明確規定，對于職業經理人如何進入市場、融入企業，如何對職業經理人進行規范管理，均沒有明確的規定，使得職業經理人制度作為行為指導缺乏法律依據，職業經理人成為了缺乏約束和監督的群體。基本法律規則的缺失不僅使國企職業經理人制度在實踐中經常面臨“合法性難題”，更使理論界和實務界不能就國企職業經理人的體系構造和制度規范形成一致性理解，這就導致各地制定的政策性文件和各類國企的創新實踐不夠一致，常會出現矛盾的改革舉措，影響國企職業經理人制度的實踐效果。

推動國企職業經理人制度的法制化，從根本上確認國企職業經理人制度的合法性并就國企職業經理人的地位、權限、選聘、考核、監督、法律責任等基本問題作出一般性規定，進而有效地引導各地監管機構制定國企職業經理人的具體實施辦法以及各類國企合法有效地實施職業經理人制度，應當成為未來我國國有企業改革法制化進程的重要方面。

國企職業經理人制度法制化的

研究路徑

基于以上考量，需要從法制化的維度對國有企業職業經理人制度改革進行深入研討。

從法制化角度開展研究，首先離不開對國有企業職業經理人本身所涉及的基本法律問題進行探討，尤其是對經理人的法律地位和經理權的法律屬性加以分析并闡釋在國有企業的背景下所呈現的特殊性。此時需要基于公司法的一般原理和國有企業的一般屬性對國企職業經理人涉及的基本法理問題進行探討。其次，國企職業經理人制度的改革完善，不能脫離我國國有企業整體改革歷程。改革開放四十年來國有企業改革的整體歷程是探討職業經理人制度“走不出的背景”，必須在這種歷史語境下分析國企職業經理人改革所涉及的基本法律問題以及既往的改革嘗試，分析它們成功或失敗的原因，并從法律角度探尋相應的問題解決之道和制度完善方向。這一問題此前并沒有得到充分的重視，但這是討論當下國企職業經理人制度改革尤其是法制化完善的一個重要方面。再次，在上述討論基礎上需要對當下國企職業經理人的既有法律規則進行體系性的檢討，分析所存在的基本問題，并就未來國企職業經理人專門立法進行探討，分析專門立法可以發揮的功能、應當堅持的原則以及如何進行具體規范設計。最后，在探討國企職業經理人專門立法的時候，還需要從理論角度檢討國企職業經理人的體系構造和制度優化，例如對國企職業經理人的地位、權限、選聘、激勵、監督、法律責任等問題進行更為詳盡的實踐探討。在抽象的、靜態的立法規范之外，這一層面的探討可以為監管機構和司法機關處理相應的爭議問題提供更為具體的、動態的評價標準，并將各個問題背后所應優先保護的法律價值和法律利益，應當實現的監管目的，具體可行的法律解釋方案以及可能造成的社會效果影響都進行系統的分析，進而為各個實踐問題的處理提供相對較為完善的法律解釋適用方案，為國企職業經理人制度的法制化建構提供理論上的支持。

（作者單位，中國社會科學院法學研究所；本文系中國社會科學院國有經濟研究智庫2020-2021重點課題“國有企業職業經理人法律制度研究”階段性研究成果）