摘 要:完善基層水治理體系，是夯實國家整體水安全、水生態和水文明底座的基礎之策。然而，目前存在基層水政綜合執法改革下的組織運行困境、階段性任務完成后的治水長效機制缺位、過度依賴體制內治水力量而新制度創設疲軟、技術賦能基層政策執行存在局限等短板。未來，應從組織結構、行政機制、制度創設和技術賦能等方面共同發力，推動基層水環境治理的規范化、長效化、大眾化和智能化。
關鍵詞:基層水環境 治理體系 水治理
【中圖分類號】X52 【文獻標識碼】A
中國是一個治水大國，治水即治國的古訓，昭示著我國正視治水這一關涉國計民生的治理活動。當前，鄉鎮街道承擔了水環境治理執行的具體任務，但由于經濟社會轉型與生態發展需要交織交替，環境治理績效的緩慢性和長期性兼具，基層治理現實的復雜性與政策統一性存在矛盾等原因，基層水環境治理面臨重重阻礙。新發展階段對水治理提出了新要求，必須將水治理提升至國家安全、健康中國以及可持續發展戰略的高度。
新發展階段對水治理提出新要求
水治理與國家安全
總體國家安全觀是新發展階段保障國家安全的基本方略。水資源作為重要的基礎資源和生態環境要素，是資源安全、生態安全的重要基礎。《中華人民共和國國家安全法》第三十條規定，“國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展。”治水事關人類生存、社會進步，歷來是治國安邦、保障國家安全的大事。
水治理與健康中國建設
人民健康是開創新發展局面的現實根基，是促進人的全面發展的必然要求，是國家富強、民族振興的重要標志?！?ldquo;健康中國2030”規劃綱要》提出，“加強城鄉環境衛生綜合整治”，具體包括“實施農村生活污水治理工程，大力推廣清潔能源”，“實施農村飲水安全鞏固提升工程，推動城鎮供水設施向農村延伸”，“到2030年，努力把我國農村建設成人居環境干凈整潔、適合居民生活養老的美麗家園，實現人與自然和諧發展”，“深入開展大氣、水、土壤等污染防治”，“推進飲用水水源地安全達標建設，強化地下水管理和保護，推進地下水超采區治理與污染綜合防治，通過治水切實解決影響廣大人民群眾健康的突出水環境問題”。治水關系到人民健康水平和人的綜合發展，是健康中國建設的基礎工程和重要支柱。
水治理與可持續發展戰略
進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，要面向未來實現可持續發展。其標志就是在經濟社會的發展過程中，達到資源可持續利用和生態環境的不斷改善。治水是國家可持續發展戰略的重要內容。“十四五”規劃《綱要》指出，深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。落實到水治理層面，就是要將水治理推向長效機制建設，延伸到公眾參與、技術嵌入等制度外領域，以系統觀、大局觀來看待治水活動。
目前基層水環境治理體系存在的問題
水環境治理是水治理的重要組成部分，基層是水環境治理體系的最后一道防線和沖鋒在前的排頭兵。切實完善基層水環境治理體系，是完成新發展階段的水治理任務，夯實整體國家水安全、水生態和水文明底座的基礎之策。截至2018年6月底，全國31個省、自治區、直轄市已全面建立河長制，目前河長制的組織體系、制度體系、責任體系已逐步形成，水環境治理的攻堅戰也取得了階段性的勝利。但從近期對基層的調研中發現，目前基層水環境治理在組織體系、機制體系、制度體系以及技術體系還存在一些問題，亟待重視并予以解決。
組織體系：基層水政綜合執法改革下的組織運行困境
組織體系是基層水環境治理的運行框架。作為組織體系變革的新探索，基層水政綜合執法改革深刻影響了基層與外界環境的權力交換關系和組織互動格局，有利于推動執法重心下沉，充分發揮鎮街屬地管理優勢，增強基層執法能力。然而，基層“接不住、接不到、接不穩”等問題也接踵而來。
一是組織資源束縛下基層“接不住”。水務行政執法職權事項下放至各街道，統一開展綜合行政執法工作，但受到鎮街機構數量、行政級別和收入待遇等因素的限制，沒有遵循“人隨事調”“費隨事轉”的原則，人員、編制、經費與執法權責往往沒有同步下移，導致基層空有權威性資源但缺乏配置性資源，基層綜合執法出現空擋、模糊以及疲軟等現象，有的地方甚至因為缺少足夠“持證（行政執法資格證）上崗”的執法人員而出現“不敢執法”的現象。此外，部分水行業主管部門會甩開執法重任，遇到問題以一句“我們已經沒有執法權了”為由不履行監管責任，將問題和矛盾推給基層綜合執法部門，在缺乏行業部門專業指導下，基層水政執法困難重重。
二是組織層級局限下基層“接不到”。由于水政綜合執法改革的試點都是在市縣級以下進行，下改上不改，因而在改革試點過程中常會遇到上級無法精準找到下級，責任派發沒人接手的情況。
三是權責邊界未清下基層“接不穩”。在水政綜合執法下，一個執法機構集中了幾個政府職能部門的執法權。由于各部門都有各自的執法條例，綜合執法機構對于“眾多”條例擁有了選擇權。例如在某市N區河長辦調研時發現，面對臨河建筑拆遷問題，基層綜合執法機構在執法過程中，水務和城管的條例“哪個好用用哪個”，只考慮執法效果不考慮程序正義，影響了行政執法嚴肅性，不利于法制統一，有違執法權力下放的初衷。
機制體系：階段性任務完成后的治水長效機制缺位
在全面河長制推行初期，采用運動式治理機制開展整肅運動具有一定合理性。由于水環境治理歷史遺留問題多、相關制度機制不健全、監督落實不到位等原因，河長制在基層的政策執行出現“最后一公里”難以打通的現象，一些地方的河長履職積極性不高、專業水平弱、效率低。為了打好河湖管理攻堅戰，部分地區以強化監管為切入點，采用高度集權的運作方式，把資源大量投入環境治理中，以促進調整河長履職的行為、糾正河長的錯誤行為作為河湖監管的重點，切實解決河湖監管松、治理資源不足、責任履行不到位等問題。在這個階段，運動式治理機制以其高位驅動的特點有利于壓實基層河長的治水責任與意識。然而階段性任務完成之后，面對疫情防控、經濟發展等新一輪的政治任務，新的治水機制尚未補充，治水機制“空窗期”下出現新的問題。
一是機構上河長辦虛化。首先，河長辦統籌協調機制不健全，權責不匹配。雖然中央和地方都明確了河長辦的存在，但是對河長辦的地位及職責界定尚未明確，河長辦的成立既無法律法規的授權，也未定人員、定編制、定機構，臨時性的色彩比較濃厚。在實踐中河長辦統籌協調作用發揮不夠明顯，容易出現代替職能部門推動工作落實的現象。鎮（街）基層河長辦問題更為突出，多數只是在城管科簡單掛牌，相當于城管部門的內設科室，在人員、經費等方面缺乏基本保障，在日常運作層面存在“小馬拉大車”問題。其次，河長辦合法性權威不足，過于依賴一把手權威。一方面，河長辦作為協調性綜合機構，常常遭到部門“專業主義”的挑戰。另一方面，在黨政領導負責制下，河長辦需要依靠一把手權威才能強有力推動河長制工作。在河長制建立初期，臨時性機構設置和一把手權威領導在治水初期顯示出靈活和有力的優勢，但其“運動式治理”特性難以維持長久，不適應未來治水長效機制的發展趨勢。
二是人員上基層河長松懈。在疫情防控成為重要政治任務的當下，作為擔任當地黨政主管的基層河長，其工作重心逐漸轉移到疫情防控中，對于河湖治理略有松懈。
三是社會上民間治水淺層參與。局部地方存在“政府熱、民眾冷”的現象。盡管各級黨委政府高度重視河長制工作，營造濃厚的愛水、護水、管水氛圍。但部分當地人面對與自己有利害關系的河流，仍認為事不關己，參與熱情不高。此外，在公眾參與廣泛的城市，盡管有較濃厚的社會治水氛圍，但公眾參與仍停留在以舉報和巡河為主的淺層和末端參與。各方精英治水力量如專業治水公司技術人員、民間治水代表等散落各地，缺乏良好的統籌協調。
制度體系：過度依賴體制內治水力量，新制度創設疲軟
河長制整合和吸納的更多是體制資源，通過建立縱向的“省—市—區（縣）—街（鎮）—村”五級河長體系，依托“第一把手”權威資源將上級黨政組織的觸角向基層延伸。然而，體制內資源是有限的，隨著2020年水污染防治攻堅戰的收官，制度性動力稍顯疲軟之態，水污染防治動力來源不足。
一方面，基層治水過度依賴體制內力量。我國流域公共管理模式最顯著的特征就是政府作為治理主體，集流域水污染防治的規則制定者、政策執行者和監督檢查者于一身。然而，水環境治理非一日之功，長效治水無法一直依靠“長官意志”。
另一方面，體制外資源重視不足，缺乏民間專業治水力量。水環境治理是一項具有長期性和系統性的工程，這需要水利工程、水污染防治、宣傳、教育、管理等多方面的人才共同參與，更需要將這些人才凝聚為一個整體，才能真正發揮其作用。民間河長作為河長制的有力補充，不但可以緩解信息過濾和政府失靈問題，還可以帶動更多的社會資本和公眾參與其中。當前多數地區僅將民間河長定位于宣講、巡河、問題上報等一般性事務處理層面，尚未形成系統化的招募選聘、培訓考核、能力提升與服務保障機制，也未能培育出以民間河長為紐帶的專業化團隊。這不僅使得民間河長缺乏參與決策的權能，也未能發揮其在社會組織、企業與公眾之間的橋梁作用。
技術體系：技術賦能基層政策執行的局限
在現代基層公共治理任務日益繁重的當下，政府自身的資源和精力難免捉襟見肘。體制外的數據資源和數據技術賦能基層治理，已成為現實之需和未來之勢。但是由于政府數字化轉型的整體性與協同性的內在要求與傳統科層體制及運行機制產生結構性張力，數據技術與基層治理現狀和治理能力存在不相匹配等障礙。
一是基層運用技術平臺上報問題存在極大自由裁量空間。技術本身只是一種手段，其協同互動機制還需要人來動員和維系。一方面，鎮街和村居河長往往抱團共謀，為了減少鎮街河長的工作負擔，村居河長有時會忽視實際治理問題。另一方面，村居河長往往由村長和村支書擔任，與村民打交道頗多，與村里的利益剪不斷理還亂。在熟人社會的情境下，部分基層河長對村里水污染問題坐視不管，水污染問題無法經過數據系統上報到處理單位，技術平臺成為擺設。
二是基層技術使用和問題識別能力有限。基層河長作為鎮街和村居一把手，往往年紀較大，技術學習成本高。隨著專業性較強的技術工作從市級向基層滲透，出現了負責人員素質與工作要求不匹配的問題。與此同時，河長辦關于如何開展協作、如何正確定位與規范上傳圖片、相應問題應流轉至何部門等跨部門協同的培訓相對不足，導致基層上報出現較多“指鹿為馬”的現象，加劇了情境的復雜性。這不僅增加了流轉的成本，造成了一定的資源浪費，也消磨了相關部門處理問題的耐心與積極性，不利于效率的提升與問題的解決。
如何進一步完善基層水環境治理體系
從我國水環境整體治理體系來看，基層水環境治理擔負著重大責任。同時，也存在一些痼疾，需要引起充分的重視。未來應從組織結構、行政機制、制度創設和技術賦能等方面，進一步完善基層水環境治理體系。
應對基層水政綜合執法改革困境
一是提高基層資源整合量和利用率，破解基層組織資源束縛。一方面堅持資源整合和治理重心下沉同步。推進改革時必須堅持權責改革與編制劃轉同步、執法隊伍設立與人員移交同步、事權下移和專項經費下放同步，防止部門放責不放權、給事不給人、交差不交錢，努力解決基層水政執法力量分散和基層“接不住”等問題。另一方面整合現有基層資源，提高資源轉化效能。在人員管理方面，應加強水政綜合執法人員的法律知識培訓和實踐訓練，完善持證上崗制度，提高執法人員的法律素養和執法能力。此外，應抓緊建立扁平化執法體系，加速執法隊伍由散到綜、執法力量由分到合，形成執法資源整合合力。
二是加強水政綜合執法機關和主管部門之間的溝通，建立規范的公務合作制度。為了解決基層“接不到”問題，應建立起專業而規范的公務合作制度。主要包括：河長會議制度、信息共享制度、工作督查制度、行政聯合執法制度等，加強協調配合，及時解決問題。在現行水政法律中，上述制度只有碎片化的規定。例如在甘肅石羊河流域，各級水政執法機構和分管流域管理局之間缺乏有效的溝通，相關協調機制和管控措施難以符合全域治理標準。因此，建立部門間運行規范、行之有效的公務合作制度，加強層級間的溝通合作，是建章立制、完善綜合執法的一項重要任務。
三是摸清水政執法權力底數，建立水政執法權力基準庫。由于我國水政法律體系相對復雜，法律法規層級跨度大，特別是在部門主導立法的情況下，不同部門法之間交叉、沖突多，這往往導致基層“接不穩”。應做好三方面工作：第一，摸清水政執法權力事項底數。通過厘清水政執法權力清單和責任清單，認真梳理沿河涉水違建、污水偷排亂排和假造排污許可證等執法權力事項。第二，建立水政執法權力基準庫。這要求水政執法權力清單編制規范化和行政執法權力事項編碼規則化，將基層涉水機構的執法權力名稱、編碼和法定依據與上級相統一，改變執法權力和執法依據標準不一的現狀。第三，對執法權行使進行數據分析和監督檢查。要對行政執法權力行使和執法事項解決問題次數、涉及隊伍和協調部門進行留痕計算，并對數據間的內在聯系等方面進行定性和定量分析，掌握水政執法事項的運行規律，為研究調整執法依據和執法權力事項整合歸并提供數據支持。
構建基層水環境治理的長效機制
在2020年階段性目標完成之后，如何尋找新的治水力量增長點，鞏固水環境治理成效，避免復黑復臭，是值得深入思考的問題。
一是健全基層河長辦的運行保障機制，做實配強河長辦。首先，將鎮（街）河長辦從城管部門分離出來獨立辦公，實現河長辦實體化運作，充分發揮河長辦在河涌水環境治理中的指導、協調、督促、考核等統籌作用。其次，應以立法的形式，加強各級河長辦、流域管理機構的編制、經費、資產等所需資源與權責的統籌與整合，改變目前從各職能部門抽調人員的做法，保證河長辦人員隊伍穩定性。
二是將治水與其他基層中心工作相結合。主要矛盾會隨著時勢而變化，但水環境脆弱，治水一旦放松就容易反彈，因此基層可以選擇中間路線，將治水與當下的主要矛盾結合起來，推動治水、治產、治城的有機融合，實現事半功倍的效果。例如在廣州市大源村，水環境治理與掃黑除惡專項行動同步開展，通過聯動其他領域，共同發力、相互促進，達到良性互動的效果。
三是激發與統籌民間治水力量。首先，治水先治人心，政府應形成輿論導向，在突發水污染事件中及時引導社會輿論，對河流整治效果和對人的發展影響進行科普性宣傳，喚醒民間治水意識，營造水文化氛圍，讓更多的人認識到治水與每一個人都息息相關。其次，由政府治水職能部門牽頭統籌，吸納專業治水公司技術人員、民間治水代表等市場和社會力量一同開展線下宣傳工作，負責政策宣講、水污染防治法制教育以及培訓工作。
挖掘制度外資源，為民間河長立規賦能
一是為民間河長立規，以制度化力量保障民間隊伍發展。立規是賦予民間河長相應的權力和責任，確立民間河長合法性地位的前提。但是，目前各地對“民間河長”的職責權限定位不一，如深圳市將之定位為一種志愿服務項目，潮州市將之定義為一種公益崗位。民間河長地位不高、合法性不足導致“民間河長”話語權不足，其意見不能及時通達相關部門和決策層，使“民間河長”常處于“說了也白說”的狀態，成為治水的“配角”。因此，要以制度化的力量保障民間河長隊伍的發展，強化亮明身份、透明監督的職責，進而發揮示范作用帶動居民治水護水的熱情。
二是為民間河長賦能，建立全流程管理機制提升民間河長履職能力。為進一步發揮民間河長的榜樣示范作用，更好引導社會資本與公眾有序參與水環境治理，應當建立民間河長全流程管理機制，疏通民間河長與官方河長的溝通渠道，規范民間河長招募選聘流程，健全民間河長履職培訓與考核制度，落實民間河長團隊建設經費，設立民間河長險，支持有條件的地區設立民間河長基金，充分保障民間河長的參與權、評議權與監督權，大力提升民間河長的履職能力。
推動技術與組織結構、制度體系匯交，實現技術賦能基層治理
技術只能在基層組織和制度體系先定存在并積極作用的基礎上，才能發揮具有價值意義的賦能作用，離開了結構和制度為數據奠定的行動架構，技術不僅難以積極作為，還會導致治理混亂與治理功能的失靈。因此，一方面，應推動技術與組織機構匯交，在層級監督權力基礎上嵌入數據技術，壓縮基層的隨意裁量空間。另一方面，應推動技術與制度體系匯交。技術需要其他具有價值判斷能力和能動性的手段來提供動力和價值支撐，來激發基層工作者的內在動力，這種價值能動的手段指向了制度。例如，通過培訓制度確保河長進行系統性的治水技術學習，提升河長對數據技術使用的熟練性和意識性，保障人“駕馭”技術。
結語
水環境治理是國家自然生態環境治理的重要內容，關涉人民美好生活需要和國家總體生態安全。通過完善基層水環境治理組織體系、機制體系、制度體系和技術體系，可以構筑起嚴密的污染防控網絡，助推實現親水宜居的治理目標。然而，水環境治理只是水治理中的一環，水治理的各要素、各層面、各領域存在著相互關系和內在聯系，構成一個有機整體。未來，要從系統工程和全局角度對水治理進行綜合改革，將水環境治理與水資源保護、河湖水域岸線管理、水污染防治和水生態修復相結合，從而打破長期頑疾束縛，獲得持久長效的生態效益。
【本文作者為華南師范大學政治與公共管理學院教授；本文系國家社科基金重點項目“基于數據賦能的基層社會治理現代化研究”(項目編號：20AZD088）階段性成果；華南師范大學政治與公共管理學院學生王露寒對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：程靜靜
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