摘 要:新發展階段，河長制必須擔負起推動水流域生態環境高質量發展的重大使命，在促進人水和諧共生中重塑現代治水格局。強化河長制，加強水流域基層治理體系和治理能力現代化建設，基層河長辦的機構設置、職責功能和行為方式必然要發生變革，以適應基層治理體系和治理能力現代化的需要。要以河長制為制度化平臺，運用法治思維優化河長辦的行政組織、職責功能、統籌協調和人員編制體系結構，尋找加強河長制治理體系和治理能力現代化建設的體制創新、制度創新和政策創新空間，拓展和創新“水利民生”的治理空間，實現高效能治水。
關鍵詞:河長制 水流域治理 基層治理 高效能治理
【中圖分類號】TV213.4 【文獻標識碼】A
深刻理解水流域基層治理體系在國家治理現代化中的重要性
2021年4月28日，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。基層治理本質上是民生治理。民生為上，治水為要。習近平總書記指出：“在我們五千多年中華文明史中，一些地方幾度繁華、幾度衰落。歷史上很多興和衰都是連著發生的。要想國泰民安、歲稔年豐，必須善于治水。”善治國者先治水。流域是生產生活生態和基層治理的重要場域，是建設人與自然和諧共生的現代化的重要支點。水流域治理，最終目的是為了實現人與自然和諧共處，讓治水成果全民共享，實現“水利民生”的美好狀態。
“十四五”期間，流域性區域是推動我國高質量發展的重要空間載體，必然要求構建高效能治理體系。流域空間的自然、經濟、政治和社會、文化等多元屬性決定了流域治理的公共政治屬性：破解流域系統空間內不同主體之間“依存—沖突—秩序”關系的制度構建問題，通過制度化規則實現流域善治。流域治理體系本質上是不同層級政府之間、同層級不同部門間、不同轄區間的權責劃分與職能配置體制機制、組織機構設置、利益關系協調制度等。流域治理體系依靠一組共同的制度規則，這些制度規則的核心功能就是激勵和制約相關主體在共同理解的基礎上合作治水。正是共同的治理規則，把流域空間里的相關主體組織在了一個有秩序的治理體系之中。新中國成立以來，中國共產黨領導人民群眾重建國家流域治理體系和治理能力。一方面，將國家權力的觸角在縱向上從上而下滲透到基層社會，在各級設置涉水行政管理機構和職能配置，基本形成上下對口縱向分級的水治理體系；另一方面，在橫向上按照專業化勞動分工原則，將復雜性、綜合性治水職能分別配置給水利、生態環境、林業、農業、城建、市政等部門，形成了所謂“九龍治水”體制結構。
“層次性”是理解和把握中國特色流域治理體系的一個重要概念。從主體層級上看，依托一定的自然空間和行政空間，流域治理體系大致包括中央調控下的跨省域流域治理、省級調控下的省域內流域治理和市級主導下的市域內流域治理三種。第一，跨省域流域治理（例如長江流域和黃河流域等）必然存在中央政府、中央政府職能部門、流域內地方政府、流域內地方政府職能部門等不同層級，這就需要對中央（國家）、流域、地方層級的權責配置和機構設置、行政流程進行統籌考慮與制度設計。第二，省域內流域治理包括省級政府、省級政府職能部門（特別是省河長辦、省水利廳和省生態環境廳等）、流域內市縣政府、流域內市縣政府職能部門等不同層級，這就需要對省級政府、流域管理機構、市縣層級的權責配置和機構設置、行政流程進行統籌考慮與制度設計。第三，市域內流域包括市級政府、市級政府職能部門（特別是市河長辦、市水利局和市生態環境局等）、流域內縣區政府、流域內縣區政府職能部門、流域內鄉鎮政府及其職能部門等不同層級。這就需要按照主體行政層級進行權責配置與制度設計。推進流域治理體系現代化的首要任務，就是解決這些不同層級主體間的權責優化配置與機構設置、行政流程、協同治理與效能監督問責等問題。
當前，流域水治理矛盾發生深刻變化，水治理戰略、思路和模式亟待調整轉變，推進水流域治理體系現代化關系到生態文明建設和人與自然和諧共生的現代化建設的成敗。當前加強水流域基層治理體系現代化建設面臨的最大問題，就是平衡水流域空間整體性治理與水權利益主體差異化訴求、水資源專業化治理之間的張力與矛盾。加強水流域基層治理體系現代化建設，要從流域空間“縱切面”和“橫切面”解決不同部門、不同層級對涉水職責分工和事權劃分的關系問題，破除“九龍治水”和治理制度缺位問題。為此，有必要轉換思維視角，從相關主體是一種流域立體空間存在、流域立體空間關系是人類治理實踐的對象、流域治理的立體空間秩序是依法治理規則的核心價值角度界定水流域治理的多元主體間關系，關注流域“點”“線”“面”不同層次的治理問題，立足水流域的空間性和層次性結構，以河長制為制度化平臺探索“中國特色水流域基層治理體系現代化”的基本邏輯與推進路徑。
當前影響河長制高效能治理的四個關鍵問題
流域治理主體間關系以水為紐帶在流域立體空間維度上生成，形成了相互嵌套、立體反復的社會關系、經濟關系和政治行政關系，迫切需要通過制度體系構建實現利益關系的協調與平衡。全面推行和強化河長制，是解決我國復雜的河流水治理問題的重大制度創新，更是新時代推進流域治理體系和治理能力現代化的重要舉措。全面建立河長制，就是力圖在流域立體空間內通過構建制度框架保障按行政主體層級配置水流域治理事權和權責、機構設置和職能、行政執法協調和治理效能監督問責的合法性與合理性。河長制的構建邏輯就是以特定的流域空間為治理對象，依托黨政領導體制，從縱向和橫向兩個維度對水流域治理權確權定責、用權規范、督權規制和評權問效，促進水流域立體空間內各層級政府以及同層級不同部門、不同區域間協同治水。
2016年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關部門和單位按照職責分工，協同推進各項工作。”河長制包括兩大體系：一是以黨政領導負責制為核心的責任體系，二是以河長制辦公室（簡稱“河長辦”）為中心的協調體系。2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》規定“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作”。截至2018年6月底，全國31個省（自治區、直轄市）已自上而下全面建立省、市、縣區、鄉鎮四級河長制組織體系、制度體系、責任體系。
從某種意義上看，河湖治理效能的高低，直接反映河湖長治理體系和治理能力現代化水平，也是評判河湖治理制度優劣的重要標準。河湖治理的運轉，河長辦機構作用的發揮，都要通過河長制體系的高效能運轉才能得以實現。然而，為何目前基層河長辦還存在治理能力不足和治理效能不高問題？其中一個原因是我國現行河長制運作體制與相關制度設計在處理全流域系統治理的立體空間關系問題時呈現出權責配置、機構設置、職能配置、編制資源和財力保障的制度供給嚴重不足，流域空間系統治理體系供給不足的“雙滯后”局面。目前，河長辦存在法律地位低、權責配置低、編制配置低、財力保障低等“四低”問題，從而影響了河長制的高效能治理。基層河長制的機構設置、職能配置和編制配置同加強基層治理體系和治理能力現代化的要求還存在不完全適應的地方。
機構設置問題：“非常設機構”使得河長辦履職遭遇名不正、言不順、力不行困境
設置一個機構，是否必要？列入什么級別為宜？編制如何？職責分工及其與上下左右內外各單位的關系怎樣？假如對這些問題考慮欠周，設置不當，就會直接影響行政效率。河長制立足于不打破現行管理體制，不改變部門（單位）職責分工，不替代部門（單位）“三定”職責。名義上，河長辦的主要職能之一是統籌協調其單位成員，但在實踐中通常出現協調難或無法協調的問題。河長辦作為一個臨時機構的地位和權威還不足以保障其履職盡責，薄弱環節是基層河長辦人員短缺和經費不足。在一些地方，基層河長辦作為非常設機構掛靠在綜合服務中心或者水利站等部門，日常工作由原有職能部門成員、成員單位和專管員負責完成，這不利于把常規治理與非常規治理有機融合。從某種意義上說，全面推行河長制，并沒有給基層水治理體系帶來“系統性、整體性、重構性的變革”，與此有一定關系。
在2018年春啟動新一輪機構改革后，一些地方縣區一級的農業農村部門和水利部門整合，整合后的機構名稱不一，有些地方叫農林水利局，有些地方叫農業農村局（加掛水利局牌子），需要向上對接多個市級相關部門，分散了水利行政職能的資源和精力。河長辦作為議事協調機構，應承擔流域治理的組織、協調、分辦與督辦作用。河長制實際運行過程中還存在部門之間權責不明、職責定位不清、涉水職能的交叉重疊問題，不同層級河長辦的統籌協調能力呈現逐層遞減、工作職責和壓力逐層遞增問題。以至各部門間不僅難以形成有效協作，反而出現職責相互推諉問題。部門間權責關系不明使河長辦承擔了成員單位的職能，超過了其自身履職能力，導致其協調聯動各個部門的作用難以體現，反而成為流域治理的具體執行部門，被動接收職能部門“下派”的任務。
編制配置問題：“人員混編混職”問題導致河長辦難以滿足專業化治理要求
隨著河長制全面建立，基層承接了較多治理職責，但編制并沒有隨職責下放而下放，如何破解這種脫節問題？編制必須跟著職能配置和事權劃分走，上級向下級下放了多少管理權限，也要相應下放多少人事編制，與職能事權配置相匹配，保證“事得其人”。目前，基層河長制在運行過程中存在編制資源緊張、工作人員不夠“專”問題。這個問題主要體現在基層河長制辦公室缺乏正式編制，工作人員主要從各相關部門（單位）臨時抽調、借用、借調或掛職構成。機構編配缺位使得河長辦的工作運行缺乏穩定性和專業化人力資源的支撐。
目前，一些基層河長辦人員混編混職現象較為突出。河長辦人員專業性不夠，目前基本由相關部門短期（一至兩年）抽調掛職組成。同時鎮街沒有水利專人專崗，基層人員往往需要身兼數職，無法將主要精力投入基層水治理事務之中。基層河長制在運行過程中存在人員不夠“精”問題，特別體現在河長辦人員短期性和臨時性較為突出，基層河長辦工作人員緊張，借調人員往往要兼顧兩頭，工作任務繁重，工作效率和質量“大打折扣”。河道專管員屬于政府購買服務，部分人員既無專業技能也無工作積極性，難以滿足基層治水專業化需要。由于工資薪酬相對較低，許多河道專管員僅將其視為一份過渡性工作，導致河道專管員變動相對頻繁。水流域治理本身屬于一場“系統戰”“持久戰”，由于人員變動頻繁，加上工資薪酬較低，許多新入職的河道專管員需要花費一定時間熟悉工作，而許多已經熟悉河長制工作的河道專管員卻未能久留，由此可能導致工作連續性較差的狀況。
縱向關系問題：“上下不對口”嚴重削弱了基層水利行政機構的通貫性治理效能
一些縣區，農村農業局、水利局和河長辦三個機構疊床架屋，沒有明確河長制的組織機構依托，也難以理順多個涉水機構在河長制運行過程中的權責關系，這就削弱了河長制的通貫性治理能力。所為通貫性治理，就是行政資源和信息有效地從組織系統的最高級到達最基層，并對全系統發生作用。目前鄉鎮和街道一級雖然設置河長辦，但并沒有設置相應的水利職能機構，難以實現水利行政管理職能的專人專崗。基層河長辦組成部門繁多，涉及鄉鎮/街道主要職能部門，河長辦根據工作清單將責任分解到各個職能部門。而在涉水問題實際處置環節，職能部門強調涉水工作的復雜性和困難性并以專業性為由，將過去部分由職能部門直接處置的問題先反饋給河長辦，由河長辦再聯合相關部門去現場配合執法檢查和相關突出問題的清理整治等工作，導致各職能部門“涉水就找河長辦”，無形中增加行政協調難度。
基層資源配套的缺乏與基層繁重的事務壓力使得基層河長辦工作人員不堪重負，也導致部門間職責定位不明，權責不匹配問題更加突出，河長制有“名”無“實”，最終影響到水治理效能。另外，涉水機構的內在復雜性以及相互之間的“領域”爭斗加劇了水治理體系的碎片化，使得水治理的統一性難度加大。面對水流域治理的種種問題，如果沒有能夠及時確立與加強基層治理體系和治理能力現代化相適應的水流域治理制度體系，便會使基層水流域治理能力持續弱化。因此，亟待通過河長制立法，理順基層河長辦以及各成員單位間的職能界定，匹配權責關系，明晰各部門間的職責定位，從而各司其職，承擔相應職能，推動部門聯動。
橫向關系問題：“九龍治水”格局割裂了水流域治理的系統性、整體性和協同性
目前，我國水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。水治理的分工十分復雜，由于涉及的流域治理要素眾多、部門眾多，在具體的政策制定和執行過程中，往往是由某個部門牽頭、其他部門參與的方式開展工作。如在水量管理上以水利部門為主，在水質管理上以環保部門為主，在飲用水管理上，以市政建設、水利部門為主，在水生生物資源管理上，以農業、林業部門為主。按照《意見》，各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題。
由于流域管理與行政區域管理在具體實踐中協調不夠，特別是流域管理機構在履行其維持河湖健康的職責方面已經顯得力不從心，河長制及河長辦就應運而生。河長辦各成員單位是全面推行河湖長制、協調解決水流域治理問題的職責部門。相關部門因行政管轄權問題，其職責只限定于所屬的行政區域。污水處理劃歸為市政園林部門，河流劃歸為水利部門，工業企業廢水排放劃歸生態環境部門，表面上分工明確，但遇到交叉時，各部門仍然會出現互相推諉的問題。基層河長辦掛靠部門尚未明確統一、河長辦主任分管部門千差萬別，這就加劇了縱向上下級河長辦之間、橫向不同涉水部門之間以及不同地區河長辦之間協調配合的難度。水治理“信息孤島”問題還較為突出。各部門的數據矛盾和糾紛現象難以避免，治理和評價的結果也缺乏統一的標準，加劇了部門間的扯皮和摩擦。彼此缺乏暢通的信息交流渠道和信息共享機制，導致治理成本高昂但管理效率低下，相互封閉和重復建設也造成了極大的浪費。
把河長制優勢更好轉化為水流域高效能治理
河長制制度化平臺是推進水流域治理體系和治理能力現代化的重要支撐。以河長制為制度化平臺提升水治理效能，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，對于完善河湖治理體系、構建生態文明制度體系和建設美麗中國具有重大意義。“十四五”規劃綱要明確把“國家治理效能得到新提升”列為“十四五”時期我國經濟社會發展主要目標之一，同時提出“完善河湖管理保護機制，強化河長制、湖長制”。如何提升河長制治理效能？以全面強化河長制提升水治理效能，推動水治理體制機制改革不斷向縱深挺進，關鍵在于堅持問題導向，針對水流域治理中面臨的突出問題對癥部署改革舉措，開出治本良方，充分發揮河長制在水流域治理中的引擎功能。
以流域化黨建強化河長制執行力，為基層河長名正、言順、力行高效能治理提供政治保障
水流域治理體系是在黨領導下實行水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等的制度體系、體制機制和法律法規安排。河長制是以黨政領導負責制為核心的責任制度及制度執行體系，并通過這一制度設計串聯起不同涉水職能部門的行政資源和治理能力，形成協調配合的全流域系統治理格局，匯聚起解決水危機問題的強大合力。推行河長制，目的是通過強化黨建引領和黨政聯動，解決治水責任歸屬問題；以河長制為平臺，以黨政領導負責制為核心，加強統籌協調和部門聯動，解決涉水職能分散和職責交叉等問題，形成治水合力，全面提升治水效能。在治理活動中，治理主體貫徹執行制度，取得相應治理效果、達到既定治理目標，展現治理效能。制度和政策落地見效是制度和政策執行力的生命所在。中國共產黨構建了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內的嚴密組織體系，形成上下貫通、執行有力的嚴密組織體系是強化黨的各項政策和制度執行力的關鍵。
基層黨組織是強化政策和制度執行力的“最后一公里”。黨的各項路線方針政策都要通過基層黨組織落地生根。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出“把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固”。流域黨支部是落實黨的治水方針、政策和各項治水任務的戰斗堡壘。推動高質量發展，建設造福人民的幸福河，都需要更好發揮“流域黨建+河長制”的一體化功能和作用，真正把河長制的制度優勢更好轉化為流域治理效能，推動制度化治理與高效能治理一體化。
把全面從嚴治黨落實到流域基層，就要發揮流域黨組織制度建黨、制度治黨的執行終端作用，打通水流域系統治理“最后一公里”。以流域為治理單元，推進流域化黨建，以河長制為制度化平臺加強流域治理的黨建庫、人才庫、信息庫和數據庫建設，構建“黨建+河長制”治理機制，形成基層黨建與基層治水一體化聯動格局，充分發揮流域基層黨組織在水流域治理中的戰斗堡壘作用，是加強水流域基層治理體系和治理能力現代化建設的強基固本工程。
以法治化思維強化河長制執行力，為基層河長名正、言順、力行高效能治理提供法治保障
加強水流域基層治理體系和治理能力現代化建設，既要抓住關鍵領域深化改革，也要針對主要部署抓好落實。一方面，須以法治思維加快河長制治理的制度創新、增加制度供給，解決水流域治理體制機制不夠健全、法律法規不夠嚴密、法治和相關政策不夠精準等問題；另一方面，須強化制度執行力、確保制度落地，細化落實全面強化河長制的目標任務和政策舉措，釋放治理效能。
機構職能體系是流域治理體系的重要組成部分，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出“基本形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障的政府機構職能體系”。“法定職權必須為，法無授權不可為”。機構法定、職責法定和編制法定是全面依法行政、建設法治政府、推進國家治理體系和治理能力現代化的本質要求。法治體系是強化河長制治理體系和治理能力現代化的骨干工程。基層水治理是一項復雜的系統工程，只有在法治軌道上推進基層水治理體系和治理能力現代化，才能確保各項工作有序開展。為河長制立法、以良法保障善治是推進水流域治理體系和治理能力現代化的重要支撐。要以河長制為制度化平臺，以法治思維強化基層水流域治理制度供給、理順縱向和橫向府際權責關系，強化以河長制為平臺的權責實、法治嚴、效能高的多部門協同治理法治體系，為河長制名正、言順、力行高效能治理提供法治保障，推動河長制真正從“有名”轉向“有實”“有效”。要以法治思維把河長制制度優勢轉化為基層水治理效能，將河長制治理的新成果以法治形式加以確立和鞏固，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。
水流域基層治理體系和治理能力現代化的一個重要標志就是河長制治理體系的制度化、合理化、法治化。法治化的基本內涵包括科學立法、高效執法、公正司法、全民守法、全面普法，以良法保障善治。河長制治理體系的合理化、法治化的基本要求是：目標明確，實現各級河長職責、機構和編制的法定化。強化水流域基層治理制度體系集成整合，以河長制為制度化平臺，以加強水流域基層治理體系和治理能力現代化為導向，把法治政府建設貫穿各級河長履職的全過程和各方面，強化水流域治理的政府職責體系建設，構建職責明確、依法行政、高效運轉的水流域治理體系，推進河長制更加趨于制度化、合理化、法治化。
以機構規范化強化河長制執行力，為基層河長名正、言順、力行高效能治理提供組織保障
加強水流域基層治理體系現代化建設，不僅需要解決好水治理體系橫向層面不同涉水部門之間、不同管轄區域之間的“優化協同高效”問題，而且還需要解決好水治理體系縱向層面不同層級政府的事權和職能配置問題，構建更加有效的水流域治理一體化機制，形成縱橫協同的通貫性治理格局。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確提出“堅持優化政府組織結構與促進政府職能轉變、理順部門職責關系統籌結合，使機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同”。河長辦是河長指揮整個水流域治理的樞紐，它聯系上下、前后、左右、內外，事關全局。隨著河長制全面建立和全面強化以及相關改革進入“深水區”，河長辦的職能范圍不斷擴大，必須站在推進國家治理體系與治理能力現代化的高度，加強河長辦機關事務管理的制度化、標準化、法治化。
以強化河長制執行力引領和推動河長制高效能治理，要在“長”上明確權責，強化全流域系統治理、通貫治理；要在“制”字上強化保障，實現從“制”理向“治”理提升，把制度優勢轉化為治理效能。通過河長制立法，進一步理順市、縣、鄉三級河長制縱向治理的權責關系；進一步理順基層治理體系中河長辦以及各成員單位間的職責關系，明晰各部門間的職責定位，從而促進各司其職，協同聯動；進一步提升河長辦設置規格，加強其在基層治理體系中的政治地位，保障河長辦實體化、常態化、制度化運轉，強化河長辦的組織、協調、分辦、督辦職責。以賦權、擴能、增效、提質為重點，深化水流域治理“放管服”改革，進一步強化基層治水職能。特別是要推進編制資源向基層河長辦傾斜，鼓勵、支持從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制，讓基層河長辦有權、有責、有人、有事、有實。實施基層治水興水人才振興計劃，出臺加強城鄉基層河長及河道專管員隊伍建設的政策體系、工作體系、制度體系，健全基層治水人才信息庫和需求目錄，健全基層河長及河道專管員人才儲備機制，健全基層河長及河道專管員崗位薪酬制度并完善動態調整機制，培養和造就一支真正“懂水、愛水、興水”的基層河長及河道專管員隊伍，以高素質治水人才支撐和推進高效能治水，服務高質量發展。
【本文作者為廈門大學公共事務學院副院長、教授，廈門河長制研究院副院長；本文系研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重大項目“強化制度執行力研究”（20ZDA108）階段性成果，本文在調研和寫作過程中得到廈門市河長制研究院重點課題《以河長制為制度化平臺的流域協同治理法治體系研究》的資助和支持】
參考文獻
[1]《“中華民族的世紀創舉”——記習近平總書記在河南專題調研南水北調并召開座談會》，《人民日報》，2021年5月16日。
[2]夏書章：《把行政學的研究提上日程是時候了》，《人民日報》，1982年1月29日。
責編：蔡圣楠
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