摘 要:全球氣候變暖正引發越來越多的極端災害事件。城市洪澇災害逐漸常態化，嚴重威脅著城市居民的生命財產安全，阻礙經濟社會高質量發展。面對極端的洪澇災害現狀，以及未來常態化的洪澇災害預期，亟需正確認識當前洪澇災害治理的制約和短板，從加強風險管理、合理規劃城市基礎設施建設體系、提升公眾對洪澇災害的應對能力等方面推進我國城市洪澇災害治理體系和治理能力現代化。
關鍵詞:城市洪澇災害 治理現代化 風險管理 城市規劃
【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A
自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署以來，各部門各系統進行了重要調整轉型。其中，水利治理領域系統貫徹習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，全面落實“水利工程補短板、水利行業強監管”，穩步推進新時代水利治理體系和治理能力現代化建設。然而，伴隨著全球氣候變暖引發越來越頻繁的極端天氣以及我國快速的城市化進程，近年來我國城市洪澇災害逐漸常態化，嚴重威脅著城市經濟社會發展以及居民的生命財產安全。如2021年的“7·20”鄭州特大暴雨，造成了重大的社會影響和生命財產損失，進一步引發了社會各界對于推進城市洪澇災害治理體系與治理能力現代化建設的思考。
城市洪澇災害治理現狀與問題分析
根據全球災害數據平臺發布的《2020年全球自然災害評估報告》，洪水災害是2020年度影響全球的主要自然災害，與近30年均值相比，2020年洪水災害最為頻繁，比歷史偏多43%。2021年7月，德國、荷蘭等國家，以及我國河南省均遭遇特大洪澇災害，生命財產損失嚴重。面對極端的洪澇災害現狀，以及未來常態化的洪澇災害預期，我國城市洪澇災害治理迫切需要重視以下幾個問題：
一是城市規劃注重短期目標，不利于洪澇災害的治理。隨著我國城市建設大踏步前進，不少管理者為了更快地實現短期目標和效益，特別是為了達到政績目標，城市建設重裝飾、輕設施，城市規劃重新城、輕老城。這種對城市的規劃和建設缺乏長遠系統全局考慮的做法，直接或間接導致老城區防洪排澇基礎設施老化、新城區基礎設施建設滯后等問題，一旦遭遇極端降雨，就容易出現洪澇災害。此外，傳統的城市規劃不僅忽視了生態環境的調節能力，未能有效發揮河流、湖泊、濕地的防洪排澇功能，還在城市建設中破壞了周邊原有的生態體系，這樣一來，即使投入大量人力財力進行防洪澇治理，工作效果仍然不佳。
二是城市洪澇災害治理機制不夠完善。城市洪澇災害治理體系涉及工程建設、行政管理、風險管理、災后重建以及防洪澇設施監管等方方面面。而總體來講，我國城市洪澇災害治理工作僅注重防洪排澇基礎設施建設，缺乏系統全面的規劃，不少政府決策者的災害治理能力還有待提高；另外，面對巨災，缺乏高效的跨部門、跨地區信息共享和交流機制以及完善的風險預警和應急管理機制，難以有效整合氣象、管網、交通等信息做出準確判斷并及時發布預警，災害應急處置水平與基層應急處置能力均有待提升。
三是全社會的防洪減災意識有待加強。城市洪澇災害本身具有季節性、突發性和地域性特征，尤其是一些內陸地區，由于常年未遇特大洪澇災害，公眾對災害的認識不足，加上部分地方政府對防洪宣傳教育的不重視、不到位，人民群眾的防洪減災意識整體偏弱，未能掌握切實可行的防洪減災自救互救措施，部分政府管理人員也缺乏系統的洪澇災害專業知識，面對突發的洪澇災害，應急管理與指揮調度能力成了短板。
正確認識城市洪澇災害治理現代化的戰略地位
實現城市洪澇災害治理現代化是我國治理體系與治理能力現代化的重要內容。目前我國城市洪澇災害治理面臨著嚴峻的現實挑戰：城市洪澇災害治理是我國城鎮化進程中統籌發展和安全面臨的重要難題；城市洪澇災害風險已成為影響人民幸福生活的重要制約因素；城市洪澇災害治理已成為城市治理體系的突出短板，亟需進行洪澇災害治理體系和治理能力現代化建設。
現代化的城市洪澇災害治理要以完善城市洪澇災害治理體系和提升城市洪澇災害治理能力為主軸，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，全面認識推進城市洪澇災害治理對我國城市發展和安全的重要保障作用；要著力健全洪澇災害防控體制機制，加快構建系統完備、科學規范、運行有效的洪澇災害風險評估、應急管理、災后恢復制度體系，建設覆蓋事前、事中、事后全過程的洪澇應急管理體系，并輔之以系統全面的城市規劃、現代信息技術應用、災害保險補償等一系列具體措施，從根本上補齊我國城市洪澇災害治理能力的短板，實現城市洪澇災害治理體系和治理能力現代化。
堅持風險管理觀念，實現城市洪澇災害風險治理體系現代化
從風險管理視角來看，完善城市洪澇災害治理體系，就是要建立城市洪澇監測預警管理體系、高效的應急管理機制、完善的災后補償制度，將城市洪澇災害事前的風險預警、事中的應急調度、事后的重建恢復有機結合起來，提升城市洪澇災害風險防控及應對能力。
加強城市洪澇災害監測預警管理體系建設。“凡事預則立，不預則廢。”傳統的城市治理系統對數據的應用、處理能力往往不足，而由于城市洪澇災害治理往往與城市規劃、環境保護、社會經濟發展等密切相關，且涉及的數據量巨大，將大數據技術應用于城市洪澇災害治理中，實時收集城市各方位信息，并以此為基礎構建和完善洪澇預報預警系統，為城市防洪減災提供決策支持因而具有重要意義。目前，我國城市洪澇監測預警系統在風險管理和監管功能等方面尚不完善，需進一步拓展風險決策和調控的相關功能。同時，洪澇災害發生時，涉災部門存在信息交流和共享不夠暢通以及搶險資源不能有效整合等問題。為此，有必要基于人工智能和5G網絡完善城市洪澇災害預警系統，動態監測共享信息，實時繪制洪澇災害風險區劃圖，同時，綜合法律法規、城鎮規劃、信息技術等各方面條件加強城市洪澇監測預警管理體系建設。
構建高效的城市洪澇災害應急管理體系。我國城市洪澇災害應急管理體系建設仍任重道遠，跨部門、跨區域的信息不對稱問題較為嚴重，因此應將重點落在促進各城市、各部門間的聯動上。一方面，城市洪澇災害具有發生速度快、影響范圍廣的特點，需要氣象、水利、交通等部門的通力合作；另一方面，一個城市的防洪設施健全與否，不僅關系著本城市洪澇災害應急治理成效，而且還會對相鄰城市產生外部性影響。因此，必須強化城市之間的聯動性，實現跨部門跨區域信息共享，構建區域性的應急合作和協同治理體系，制定明確的應急程序，建立覆蓋省、市、縣的多層應急管理協作機制，強化應急管理合作的規范性和制度性。
完善城市洪澇災害事后恢復制度。洪澇災后恢復工作不僅包括災后重建以及災后補償，而且還要關注經濟復蘇與社會穩定，是關系人民幸福安康生活的重要工作。我國災后重建以及補償工作一般由各級政府統籌安排，但近年來隨著城市洪澇災害發生的頻率越來越高，政府部門的工作壓力也不斷增大，亟需建立政府統籌、政府與市場協作、全社會共同參與的長效的災后恢復制度。災后恢復制度要以維護最廣大人民群眾的利益、讓人民群眾滿意為出發點，站在人民群眾的立場實事求是地解決問題。同時，洪澇災害的發生往往伴隨一種或多種次生災害和公共衛生危害。今年，受新冠肺炎疫情影響，洪澇災害事后重建工作難度變大，必須建立動態的災后恢復應急機制，扎實推進復產、復工、復學，根據不同地區的受災情況進行區位劃分，給予受災嚴重區域更多的幫扶，最大限度挽回損失、保障民生，實現社會穩定、經濟復蘇。
合理規劃城市基礎設施建設，實現城市洪澇工程體系現代化
通過合理規劃促進雨水資源再利用。在進行城市規劃與建設時，要把洪澇災害的防治工作放在突出位置，統籌推進城市排水防澇補短板、污水處理提質增效等工作。加強城市建筑、交通、環保等系統與防洪澇設施建設工作的協調性，通過完善城市基礎設施建設，構建一體化的城市防洪澇體系，增強城市應對洪澇災害的能力。例如，在人口密集區域，結合不同的用地情況采用透水鋪裝增強地面透水率，優化建筑立面雨水收集系統，合理布置雨水蓄水池的位置和體量；充分發揮城市生態在凈水、蓄水、排水方面的作用，通過人工濕地和天然河湖進行雨水的集中調蓄，減輕排水管網壓力；通過對雨污水進行合理處理，實現雨水資源的再利用，防范化解水資源短缺危機。
對海綿城市進行持續不斷的改進。海綿城市是指城市像海綿一樣，能夠有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透和自然凈化，在適應環境變化、應對雨水過多引發的自然災害等方面具有良好的“韌性”，是一種可持續的城市發展模式。但在實際推進中，海綿城市建設仍存在不少困難：一是我國城市化發展迅速，多數城市存在新老城區并存的特點，海綿城市建設面臨較高的因地制宜要求；二是海綿城市建設涉及水利、土木、市政園林等多專業多部門，協調難度大；三是海綿城市建設投資結構不盡合理，對排澇系統的投資偏少，導致防洪澇效果達不到預期。針對以上問題，在未來海綿城市建設中，一是要針對新老城區特點進行合理規劃，如新城區在建設過程中要避免形成城市低洼點，降低內澇風險，老城區建筑物密度較大，改造空間有限，要有針對性地對社區的排水基礎設施、路網、綠化帶等進行升級；二是要成立海綿城市建設委員會，解決多部門協調難題；三是要調整投資結構，加大對蓄水、排水設施的投資，尤其是超標準排水設施的投資，提升海綿城市應對極端洪澇災害的能力。
強化社區防災教育，實現公眾應對洪澇災害能力的現代化
強化社區災害教育培訓，提高公眾防洪澇意識。社區災害教育是指以社區為單位普及自然災害防范應對相關知識和技能，強化社區組織及個人的防災救災理念，以提升整個社會的防災救災能力水平。在社區災害教育中，各級部門要積極推進防洪防澇知識的宣傳教育并創新教育培訓形式。一要提高公眾對防洪的認知水平，鼓勵社會群體和人民群眾參與到防洪工程建設中；二要發揮防洪基地教育作用，增強公眾的水患意識；三要加強防洪法規的宣傳，以此對行政單位和防洪設施建設單位形成約束力。值得一提的是，公眾的防洪意識以及應對洪澇災害的自救互救能力要通過長期的宣傳教育才能形成，為此各級各部門要久久為功、持續推進。
善用現代信息技術，提升公眾信息利用水平。隨著信息技術以及移動互聯技術的發展，公眾獲取信息的水平得到了有效提高。在新冠肺炎疫情、河南暴雨等災害事件應對中，移動互聯技術發揮了巨大的作用，既使得公眾能夠實時了解相關信息，又為公眾通過各種互聯網平臺發布災害救助信息、得到及時有效的救助提供了便利。政府部門要進一步健全完善信息發布機制，為公眾提供及時、權威、可靠的信息源，滿足公眾對于洪水水位、交通狀況、風險預警等信息的需求，避免謠言、虛假信息廣泛傳播引起社會恐慌。大型平臺、權威媒介機構等也要積極發揮自身在信息傳播中的作用，構建災害信息傳播應急模式，提升公眾信息利用水平，助力災害信息治理體系現代化建設。
完善災后救助補償體系，減輕公眾的災損。我國傳統的災后救助補償工作主要依靠政府來推進，但近年來極端洪澇災害頻發，政府面臨巨大的經濟壓力，建立政府主導，市場、公眾多主體合作的長效災后救助機制迫在眉睫。同時，洪澇災害具有較大的不確定性，而洪澇災害保險能夠在很大程度上減少公眾因災造成的損失，因此有必要加強宣傳，讓公眾意識到保險的意義及其在風險規避中的作用。為了確保洪災保險等產品的可持續性，需要由政府對該類產品進行統籌管理，并通過降低稅收、財政補貼、推動立法等方式來支持洪災巨災保險業的發展，通過保險和再保險，進一步減輕公眾在洪災巨災中的損失。
結語
目前我國城市洪澇災害治理體系與治理能力建設已取得了顯著進展，但在頻發的城市洪澇巨災面前，如何有效提升城市洪澇災害治理現代化水平仍面臨嚴峻挑戰。今后的城市洪澇災害治理工作要逐步轉被動應對為主動防控，完善事前、事中、事后三位一體的城市洪澇災害防控體系，并將風險預警、應急管理、災后補償等工作有機結合。基于發展和安全視角，要進行科學合理的城市規劃和建設，重點關注防洪澇設施的建設與維護，建設韌性城市；要將大數據和信息技術融入到城市洪澇災害治理中，完善城市洪澇災害風險監測與預警機制以及信息傳遞和共享機制；要強化政府部門災害治理能力建設，加強社區災害教育培訓，提升全社會災害應對能力。
【本文作者為河海大學商學院、長江保護與綠色發展研究院教授，江蘇長江保護與高質量發展研究基地副主任；本文系國家自然科學基金項目“水-能源-糧食-生態紐帶關系下區域高質量發展診斷預警及治理策略研究——以長三角城市群為例”(項目編號: 42071278)、“基于大數據與計算智能的城市雨洪災害風險評估及響應機制研究”（項目編號: 41877526）階段性研究成果】
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責編：羅 婷
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