摘 要:新冠肺炎疫情在全球范圍內暴發擴散，對全球衛生治理帶來重大挑戰。同時由于當前國際秩序主要體現為美國主導的、以自由主義意識形態為基礎的、以服務于西方國家利益的“非中性”規則為支柱的自由國際秩序，在新冠肺炎疫情沖擊之下，全球治理危機重重，且具有愈演愈烈趨勢。作為擁有成功抗疫經驗的代表，中國適時提出構建人類衛生健康共同體倡議，積極履行自身國際責任，從物力、人力、智力等方面給予其他國家廣泛幫助。
關鍵詞:全球治理 國際秩序 人類命運共同體 新冠肺炎疫情 人類衛生健康共同體
【中圖分類號】D820 【文獻標識碼】A
2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情對全球衛生治理帶來重大挑戰。面對疫情，各國并沒有及時采取一致行動，世界衛生組織等國際組織也由于各國在抗疫政策上的分歧而難以充分發揮作用。很多國家，特別是某些西方國家由于受到國際政治競爭和國內黨派斗爭等因素嚴重干擾，進而使疫情在這些國家愈演愈烈。
在一個各國互聯互通愈益緊密的時代，任何一個國家的內部抗疫失敗都有可能引發全球性公共衛生危機。面對這一嚴峻情形，中國適時提出構建人類衛生健康共同體倡議，積極履行自身國際責任，在同各國提供病毒信息、分享抗疫經驗、為其他國家抗疫提供力所能及的人力和物力支持、積極向世衛組織和其他國家提供疫苗等方面作出了表率。
新冠肺炎疫情對國際秩序的沖擊
新冠肺炎疫情的暴發進一步凸顯了西方國家內部以及當前由西方國家所主導的國際秩序的一些內在的、先前被掩蓋的問題。冷戰結束后，隨著美國成為唯一的超級大國，由美國主導的、以自由主義意識形態為基礎的、以服務于西方國家利益的“非中性”規則為支柱的自由國際秩序得以建立起來。這一秩序具有以下三個特點：
第一，美國霸權是自由國際秩序的核心特征。正是由于美國霸權的存在，二戰后以“規則”和“制度”為基礎的國際秩序才得以維持，而沒有回到傳統的均勢格局當中。有學者指出，國際體系中的權力不平衡的現象越突出，主導國就越有能力來建立并維持一種有利于己的國際秩序，并且可以通過對自身權力進行約束來換取同其他國家達成制度性協議。因此，“顯著權力不對稱”（significant power asymmetries）也是自由國際秩序的重要組成部分，它使一種國際秩序可以產生自我約束的效果。此外，美國的自由主義特性也是二戰后的自由國際秩序得以建立和維持的必要條件。冷戰后，美國主導的國際秩序類似于一種等級秩序，而非傳統的均勢秩序。這種秩序是基于上下級關系而建立起來的，各國擁有不同的角色和能力，并且全球體系中的規則和制度也首先為強國提供了特別的角色和責任。
第二，在自由國際秩序中存在著一系列被各國所接受的，同自由主義緊密相連的規則。具體而言，這些規則包括“自由霸權交易”（liberal hegemonic bargain）、擴散性互惠、公共產品供給、尊重國際制度等。它們推動了一種由美國所領導的、所謂“開放民主”的政治秩序的出現，并且使這種秩序內部出現了一個由所謂“自由民主”國家所構成的安全共同體。
第三，自由國際秩序中包含著一系列非中性的具體國際制度。作為現有各類國際制度的主要創立者和主導者，美國等西方國家享受到了各類國際制度帶來的絕大部分紅利，因而也會竭力維護這些制度。同時，它們也會在國際關系中推廣并且促使其他國家接受這樣一種觀念，即這些制度是“中性”和“完全合理”的，是最有利于國際社會的共同利益以及各國自身利益的制度性安排。
學術界始終不乏對于自由國際秩序的批評之聲。約翰·米爾斯海默就指出，所謂自由國際秩序并不像它自詡的那樣增進了世界和平，促進了民主、人權等理念在世界的傳播，相反卻經常破壞它聲稱要保護的那些原則。事實上，自由國際秩序的形成和維持需要滿足兩個條件：一是存在著單極體系，也就是存在著一個實力遠勝于其他國家的霸權國；二是霸權國本身是一個自由主義國家，這樣它才能將自身的意識形態轉變為國際秩序中的主導性理念。但是，隨著中國等非西方國家的崛起，國際體系正在從單極向兩極或多極轉變，而這會動搖自由國際秩序的權力基礎，并最終導致這一秩序的終結。同時，這些崛起的非西方國家也必然會將自身的背景知識、歷史文化傳統、對社會秩序乃至對國際秩序的認知等帶入國際體系當中，從而對已有的自由國際秩序構成理念性沖擊。
以中國為例，盡管中國并不主張輸出“中國模式”，也不要求其他國家效仿自身的發展理念與發展道路，但中國從一個積貧積弱國家快速成長為同美國同一實力量級的國家這一事實，本身就證明了中國所選擇的發展模式具有重大價值，對于廣大發展中國家而言尤為如此。無論從物質實力或理念角度而言，中國的快速發展都對現有國際秩序構成了沖擊。在對國際秩序的理解方面，中國提出構建人類命運共同體、建設新型國際關系等重要理念，倡導國際關系民主化和發展模式多樣化，也同西方國家建立在國家間利益沖突假設之上的現實主義秩序觀，或將自身意識形態、價值觀和發展模式看作“唯一真理”的自由主義秩序觀形成鮮明對比。
由此可見，自由國際秩序的內在矛盾和國際權力結構的變化會導致這一秩序不可避免地走向終結，而新冠肺炎疫情從兩個方面加速了自由國際秩序的衰敗。第一，新冠肺炎疫情的暴發與傳播，進一步觸發了西方國家內部民粹主義，種族仇恨、排外情緒等在一些國家愈演愈烈。在面對突發性全球公共衛生危機時，世界各國本應加強協作，充分尊重世衛組織等權威機構在危機應對中的主導性作用。然而，現實卻是一些西方國家將疫情作為國際政治斗爭和國內黨派傾軋的工具，肆意對他國進行污名化，導致國際抗疫合作難以有效開展。有學者指出，新冠肺炎疫情帶給世界的最大啟示就是“疫情可以同民粹主義結合在一起”。由于民粹主義者對國際合作抱有抵觸情緒并且抵制科學的專家建議，致使他們的國家也成為疫情肆虐最嚴重的國家。[1]新冠肺炎疫情全球大流行不但沒有促進國家間的通力合作，相反卻使國際關系中很多原有矛盾更加尖銳化。
在新冠肺炎疫情暴發之后，國際關系中的三種現象，即對政府間國際組織的無端指責、優先追求狹隘和短期的國家利益而犧牲長遠利益、對于專家知識的抵制，表明現有的全球衛生治理體制是十分脆弱的。在面對新冠肺炎疫情這樣一種非同尋常的挑戰時，國際關系卻仍然保持了常規的運作模式，各國在世界衛生組織中協調一致抗擊疫情的情況并沒有出現。[2]
第二，新冠肺炎疫情進一步暴露了西方國家主導的自由國際秩序內在的不平等性。邁克爾·巴邁特（Michael Barnett）將這種秩序稱為“犧牲性國際秩序”（the sacrificial international order），它建立在新自由主義所信奉的市場機制之上，即由市場來決定哪些人應該得到拯救，哪些人又應該被犧牲。[3]盡管自由國際秩序將平等作為一項重要原則，并聲稱所有人的人權都應當得到保護，但事實上在這種秩序中，人與人之間、國家與國家之間都不是平等的。一些人的生命會比另一些人更加“重要”，同時為了“發展和進步”，一些人則必須做出犧牲。市場取代了公平、正義與和平等等價值，成為自由國際秩序中的核心道德判斷標準。在新冠肺炎疫情中，盡管所有人在面對這一傳染病時都是脆弱的，但是不同人的脆弱性有所不同，也可以獲得不同的醫療資源。這種脆弱性并不是“隨機分配的”，而是由階級、種族和其他方面的不平等所造就的，而這種不平等則來自于市場機制。[4]
在國際社會，發達國家可以依靠自身優勢壟斷疫苗的研發和使用，而那些較為貧困的國家則面臨著無疫苗可用的境地。在發達國家內部，在面對有限的醫療資源時，這些國家也通過人為選擇來決定哪些人可以獲得治療，并放棄對另一些人的治療。由此可見，當前國際秩序中還存在著諸多影響國際社會整體抗疫成效的消極因素，而這就進一步證明了推動這一國際秩序變革，以使其能夠廣泛服務于世界各國特別是廣大發展中國家利益訴求的必要性。
現存國際秩序下全球治理的困局
秩序對于治理有著根本的意義，全球治理也不例外。因為治理概念的本意，就是指治理主體——無論是集中的權力中心，還是分散的權力主體，對于利益、權利及由此引起的矛盾和沖突的管控和協調。換句話說，治理必須是在一定秩序下的治理，秩序始終是治理的基礎。因此，在討論治理問題時，人們所指涉的對象可能并不一致，分歧在于要不要將秩序本身納入治理的范疇，作為治理的內容。具體到全球治理而言，就是要不要將現有的國際秩序也作為治理的對象，納入治理范疇。在這一問題上，以美國為首的西方國家，和以中國為代表的發展中國家之間存在著巨大分歧。由于既存的無論是基于現實主義觀念之上的國際秩序，還是以“自由主義”為包裝的國際秩序，都是以美國為首的西方國家主導并有利于它們的，因此這些國家必然要極力維護和鞏固這種秩序。但是，這樣的國際秩序，如上文所述，本身就有巨大缺陷和不合理性。對于包括中國在內的發展中國家而言，作為國際社會的成員，既然不能置身于全球治理之外，也就不能置身于現有國際秩序之外。
事實上，中國始終都是以全面的、歷史的、辯證的和發展的觀點看待國際秩序問題。歷史上，中國是聯合國的創始成員國之一。即使在冷戰開始世界分裂為東西方陣營的情形下，中國也在積極努力，與包括西方國家在內的世界各國尋求合作，既堅持獨立自主、平等合作的外交方針和對外交往準則，又在參與國際交往與合作過程中，努力推動國際秩序朝著和平民主方向發展。中國始終堅持維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基本準則的國際秩序，堅決反對任何形式的霸權主義和強權政治。冷戰結束后，全球治理被提上議事日程，中國在積極融入國際社會，參與全球事務，為全球治理做出貢獻的同時，堅決維護包括中國自身在內的發展中國家利益訴求和全球治理參與權、話語權，推動構建更加平等公正的全球治理體制機制。
就全球治理的現狀而言，面臨著不少困難和挑戰，突出表現為“治理赤字”“信任赤字”“和平赤字”“發展赤字”。說到底，這些赤字產生的根源，還在于現有全球治理的體制機制，以及作為其基礎而存在的國際秩序的不平等、不民主、不公正和不合理。而這些則是以美國為首的西方國家所極力制造、主導和維護的。可見，圍繞全球治理體制機制及作為其基礎而存在國際秩序，實際上存在著不可避免的矛盾和斗爭。一方面是以美國為首的一些西方國家固守霸權心態、冷戰思維、強權政治和損人利己的“雙重標準”，將自我定義的利益、權利、規則和標準凌駕于世界其他國家之上，在安全上追求虛幻的“絕對安全”，對實力稍有上升的國家進行圍堵、打壓和遏制，在政治上以意識形態和社會制度劃界，肆意破壞和顛覆其他國家，危害國際和平穩定，在經貿領域動輒揮舞保護主義、霸凌主義和長臂管轄大棒，遲滯和阻遏他國發展。
另一方面，與以美國為首西方國家的荒謬政策和做法形成鮮明對照的，是中國提出了為廣大發展中國家所贊同支持的安全觀、合作觀、發展觀和全球治理觀。中國所主張的是“共同、綜合、合作、可持續”的安全觀，“相互尊重、平等合作、互利共贏”的合作觀，“開放、包容、普惠、平衡、共贏”的發展觀，和“共商、共建、共享”的全球治理觀。中國不但提出了這些有著廣泛影響和深遠意義的理念和倡議，還以有效的實際行動積極為國際社會提供公共產品，切實踐行全球治理參與者、建設者和貢獻者的角色。中國提出和推動的“一帶一路”倡議已經并正在結出豐碩成果，亞投行獲得越來越多國家支持和參與，關涉全球治理的一系列地區或多邊機制已經并正在創建出來。與此同時，中國大力推動“新型國際關系”和“人類命運共同體”的構造和實踐，努力為全球治理奠定開放包容、和平穩定的國際秩序基礎。面對疫情這一全人類的威脅，中國勇擔大國責任，向全世界分享抗疫經驗，提供醫療和物質援助，推動抗疫國際合作。
毋庸諱言，圍繞全球治理及作為其基礎而存在國際秩序的爭論和斗爭，不但會繼續下去，而且會愈發激烈。這是關系到全球治理如何進行、國際秩序朝向何方的爭論和斗爭。以中國為代表的發展中國家絕不會退縮，這不僅是因為發展中國家力量在日益增強，世界多極化、國際關系民主化是歷史趨勢，更主要是中國所引領的全球治理方向是正確的光明的，而以美國為首的一些西方國家所采取的政策和行動是錯誤的荒謬的，歷史將最終選擇正確和進步的一方。
中國的應對策略
如上所述，無論基于何種原因，中國的發展都會被一些西方國家視為對現有國際秩序的挑戰。同時，現有國際秩序的內在缺陷，以及由此導致的全球治理局面，已經無法滿足非西方國家的合理訴求。因此，中國也需要從理念和實踐兩個方面入手，推動現有國際秩序向著更加公正合理方向發展，推動全球治理體制機制變革。
首先，在理念上，中國要繼續在國際社會中積極弘揚人類命運共同體理念，倡導各國建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。習近平主席曾經強調，“世界的前途命運必須由各國共同掌握。世界各國一律平等，不能以大壓小、以強凌弱、以富欺貧。……要奉行雙贏、多贏、共贏的新理念，……我們要在國際和區域層面建設全球伙伴關系”。[5]同美國等西方大國強調國際體系中的領導和服從關系不同，人類命運共同體將所有國家視為命運共享、平等共贏的主體，而不是相互爭奪權力的競爭對手。[6]在處理同他國關系時，中國強調要有正確的義利觀，主張在開放中分享機會和利益，在實現自身發展的同時惠及他國人民，增進全球福祉，促進共同繁榮。[7]
針對全球范圍內的新冠肺炎疫情，中國要突出強調構建人類衛生健康共同體的重大意義，并將其作為人類命運共同體的組成部分。在人類衛生健康共同體中，同樣要堅持相互尊重、公平正義、合作共贏原則，摒棄霸權主義、零和思維模式和民粹主義，將本國利益同全人類共同利益結合起來，充分考慮和照顧廣大發展中國家的利益訴求，而不是將全球衛生治理看作是國家間競爭與斗爭的舞臺。事實已經證明，在面對諸如新冠肺炎這種全球大流行疾病的時候，一味地“甩鍋”、煽動國內民眾情緒并抵制國際合作只能給本國人民帶來災難，同時也會使全球疫情形勢更加嚴峻。
其次，要在實踐上繼續為全球治理積極貢獻公共產品，以使全球治理可以惠及世界各國。全球治理，包括全球衛生治理在內，可以看作公共產品在全球范圍內的生產、供給和分配的過程，而片面追求本國利益最大化并規避承擔國際責任、逃避分擔治理成本的行為會使全球治理陷入困境，從而無法有效應對諸如新冠肺炎疫情這樣的全球性危機。在全球衛生治理中，發展中國家由于缺少話語權和規則制定權，也無法通過民主協商為本國公共衛生體系建設帶來實質性發展。[8]發達國家則片面將本國利益置于最優先地位，置衛生治理的公共屬性于不顧。這種情形大大加劇了國際社會在應對新冠肺炎疫情時的難度，使各國難以有效形成應對疫情的合力。
正是認識到這一現實，中國才堅決支持國際社會抗擊疫情的協調與合作，堅持人民至上、生命至上，將保護人民生命安全和身體健康作為核心追求。[9]中國強調要將疫情防控和恢復經濟社會運行與發展二者并重，彌補疫情所暴露出來的全球公共衛生治理中的短板與不足，提高各國應對各類公共衛生危機的能力。同時，中國也從支持世衛組織發揮引領作用、為國際社會積極提供疫苗和各類抗疫物資以及對發展中國家提供專門援助三個方面，為構建人類衛生健康公共體貢獻自身力量。
【本文作者為對外經濟貿易大學國際關系學院院長、惠園特聘教授；本文系中宣部“四個一批暨文化名家”人才科研項目“全球治理與國家治理若干重大問題研究”的階段性成果】
注釋
[1]Joe C. W. Pevehouse, "The COVID-19 Pandemic, International Cooperation, and Populism", International Organization, Vol.74, Supplement, pp.E192-E193.
[2]Tana Johnson, "Ordinary Pattern in an Extraordinary Crisis: How International Relations Makes Sense of the COVID-19 Pandemic", International Organization, Vol.74, Supplement, pp.E149-E150.
[3]Michael Barnett, "COVID-19 and the Sacrificial International Order", International Organization, Vol.74, Supplement, p.E128.
[4]Michael Barnett, "COVID-19 and the Sacrificial International Order" ,p.E130.
[5]習近平：《論堅持推動構建人類命運共同體》，北京：中央文獻出版社，2018年，第254頁。
[6]張宇燕：《習近平新時代中國特色社會主義外交思想研究》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第115頁。
[7]徐進：《理念競爭、秩序構建與權力轉移》，《當代亞太》，2019年第4期，第19頁。
[8]梁惠婷：《習近平關于構建人類衛生健康共同體的重要論述研究》，《齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第12期，第8頁。
[9]楊振家：《人類衛生健康共同體的理論闡釋與世界意義》，《理論建設》，2020年第6期，第55頁。
責編：李 懿
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