【摘要】明朝建立之后，廢除元朝行中書省地方建制，借鑒宋朝的路級行政機(jī)構(gòu)分權(quán)并立的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，將各省的行政機(jī)構(gòu)一分為三，相互制衡。但三司分立也帶來了各自為政，難以協(xié)調(diào)的負(fù)面影響，督撫制度因此而逐漸建立，成為明清時(shí)期地方監(jiān)察制度重要組成部分，其在地方監(jiān)察中的權(quán)威性、獨(dú)立性、監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性、以及對督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密性，對當(dāng)時(shí)地方監(jiān)察和廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

【關(guān)鍵詞】明清 督撫 地方監(jiān)察 權(quán)力制衡 【中圖分類號】D691 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在中國古代地方監(jiān)察制度史上，明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性以及督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密，對保持地方穩(wěn)定、維護(hù)中央集權(quán)制度發(fā)揮了重要作用。

督撫制度的形成和演進(jìn)

明太祖吸取歷朝治亂經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，非常重視監(jiān)察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權(quán)力過大且對中央集權(quán)造成威脅的行中書省，借鑒宋朝的路級行政機(jī)構(gòu)分權(quán)并立的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，將各省的行政機(jī)構(gòu)一分為三。設(shè)承宣布政使司管民政財(cái)政，設(shè)都指揮使司管軍政，設(shè)提刑按察使司管司法和監(jiān)察。三司并存，不相統(tǒng)屬，獨(dú)立行使各自權(quán)力，相互制衡。以加強(qiáng)中央對地方的控制。凡省內(nèi)重大事務(wù)則須由三司共同議定，經(jīng)朝廷批準(zhǔn)后加以執(zhí)行，這與宋代的地方最高政府無單一行政長官，設(shè)置安撫使司（帥司）、轉(zhuǎn)運(yùn)使司（漕司）、提點(diǎn)刑獄使司（憲司）、提舉常平使司（倉司），四司分立、各負(fù)其責(zé)、互監(jiān)互察的機(jī)構(gòu)設(shè)置頗為相近。不同之處在于將宋代地方最高監(jiān)察權(quán)由漕司、倉司、憲司三司分領(lǐng)改為由提刑按察使行使，地方監(jiān)察權(quán)更為集中和獨(dú)立，強(qiáng)化了地方監(jiān)察權(quán)。但省級三司之間互不統(tǒng)屬，遇有重大事務(wù)，各司之間協(xié)調(diào)不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸產(chǎn)生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經(jīng)開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，標(biāo)志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年，巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定制，以行使監(jiān)察職能，故其權(quán)力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫云南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實(shí)劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財(cái)、弛備，皆逮于法”。

正統(tǒng)年間，因涉及跨省的動(dòng)亂時(shí)有出現(xiàn)，而各省巡撫往往“不能振聯(lián)屬之策，興討罪之師。”于是，出現(xiàn)處理軍務(wù)的總督之設(shè)。其后總督權(quán)力逐漸涉及行政事務(wù)，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先后設(shè)置。由于總督帶都察院都御史或副都御史銜，是朝廷監(jiān)察官，“督撫帶風(fēng)憲之銜，不獨(dú)地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬歷中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”。總督與巡撫的關(guān)系上，巡撫受總督節(jié)制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監(jiān)察系統(tǒng)，又掌控地方軍政事務(wù)，“統(tǒng)治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于明代政治產(chǎn)生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，在組織上尚不是省級最高行政長官，這是統(tǒng)治者在政治制度建設(shè)上的精心設(shè)計(jì)，以防范地方權(quán)力的擴(kuò)張。

清初地方監(jiān)察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經(jīng)成為地方最高軍政長官。清朝規(guī)定，總督例兼都察院右都御史銜，總督為正二品官，加右都御史銜升格為從一品；巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品，加右副督御史升格為正二品。總督管轄一省或二至三省的行政，“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務(wù)，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官吏，會(huì)總督以詔廢置。標(biāo)下有參將、游擊等官。其三年大比充監(jiān)臨官，武科充主試官，督、撫同。”無總督省份，則由巡撫代行總督職權(quán)。總督和巡撫由于兼憲銜，屬于中央監(jiān)察系統(tǒng)的一部分，有權(quán)監(jiān)察和考核地方各級官員，“以整飭官方為己任，遇有不肖屬員劣跡昭著，一經(jīng)訪聞，即當(dāng)隨時(shí)參劾”。在明朝地方監(jiān)察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時(shí)期實(shí)行了十四年，順治末年即被廢止。巡按制停罷以后，督撫對地方的監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)。其后雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經(jīng)幾度廢置，但其作用已經(jīng)不及明代顯赫，仁宗嘉靖以后，巡按制度再?zèng)]有設(shè)置。督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設(shè)計(jì)也意味著督撫雖然號稱對地方事務(wù)無所不統(tǒng)，然而實(shí)際并不處理具體事務(wù)，地方具體事務(wù)則由布按二司執(zhí)行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團(tuán)抗衡朝廷的可能性。

督撫制度的特點(diǎn)

一是統(tǒng)治者對督撫監(jiān)察體制的高度重視。明清統(tǒng)治者對督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權(quán)力，雍正朝《大清會(huì)典》規(guī)定，“督撫之設(shè)，統(tǒng)治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也。”乾隆十二年規(guī)定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統(tǒng)上等級森嚴(yán)，上官對屬吏有很大的權(quán)威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時(shí)兼銜憲職。總督以從一品的都察院右督御史的官銜，巡撫以右副督御史的官銜，長駐各省對地方政府進(jìn)行監(jiān)察，這高過歷史上任何一個(gè)時(shí)代地方監(jiān)察官的品秩地位，在地方有極高的權(quán)威。督撫監(jiān)察司道，司道監(jiān)察府州縣，總督、巡撫又互監(jiān)互察，各級地方官吏都受到嚴(yán)密的監(jiān)察。正是統(tǒng)治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監(jiān)察中發(fā)揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務(wù)中隨事監(jiān)督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮(zhèn)地方，總督有“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權(quán)。巡撫是總管一省地方政務(wù)的長官，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官。”其職權(quán)涉及到地方政務(wù)的各個(gè)方面。督撫在對地方政務(wù)的處理中進(jìn)行監(jiān)督，更加有利于提高監(jiān)察地方的效力。

三是督撫權(quán)力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)合一，容易造成地方長官權(quán)力壟斷，與中央集權(quán)產(chǎn)生矛盾，不利于中央和地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是需要著重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權(quán)，但督撫權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中，以下兩點(diǎn)大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務(wù)的處理，最后的決定權(quán)不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權(quán)力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務(wù)是由布按二司按照制度的規(guī)定處理，督撫并不插手。所以其地方事務(wù)的處置權(quán)受到很大限制，防止了督撫權(quán)力的過分集中。

督撫制度的作用

首先，強(qiáng)化地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。漢唐地方最高行政機(jī)構(gòu)是一元的，由獨(dú)任制的行政長官掌控其轄區(qū)內(nèi)所有行政、財(cái)政、司法權(quán)，缺乏分權(quán)制衡機(jī)制，沒有地方常設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)（漢朝刺史、唐朝采訪使均非地方常設(shè)機(jī)構(gòu)，與明朝的巡按御史性質(zhì)接近），地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性不夠。宋代汲取漢唐教訓(xùn)，在地方最高層級的路級分設(shè)安撫使、轉(zhuǎn)運(yùn)使司、提點(diǎn)刑獄使司、提舉常平使司四個(gè)行政機(jī)構(gòu)，分權(quán)并立，相互制衡，無單一的行政長官。其中的轉(zhuǎn)運(yùn)、提刑、提舉常平使還負(fù)有對州縣政府的監(jiān)察職能，每年定期州縣進(jìn)行監(jiān)察巡視。明太祖吸取歷朝治亂經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立了一套規(guī)模空前地方監(jiān)察體制。在中央將隋唐宋元的御史臺(tái)改為都察院，根據(jù)十三個(gè)行省的建制，設(shè)立十三道監(jiān)察御史，共110人，均為正七品，以監(jiān)察十三行省的地方官，監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)模宏大，監(jiān)察官人數(shù)眾多，而唐宋御史臺(tái)官員僅僅二十人左右，對地方官進(jìn)行監(jiān)察的監(jiān)察御史僅僅為八品官，人數(shù)只有十來位，二者完全沒有可比性。在地方監(jiān)察體制方面仿照宋朝制度將地方行政機(jī)構(gòu)劃分為三司，以提刑按察使司為專職的司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)集中權(quán)威性加強(qiáng)。其后由于明初所定的地方三司制難以整合力量應(yīng)對非常情況，為了解決這一問題，督撫制度應(yīng)運(yùn)而生。發(fā)展到清代，總督作為地方官本來是正二品，由于兼銜右都御史，成為從一品，巡撫的從二品提升為正二品。這在中國古代地方監(jiān)察和地方行政建制中地位是最高的，加強(qiáng)了地方監(jiān)察機(jī)制的權(quán)威性。

其次，地方監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。明清督撫作為中央派駐地方的最高監(jiān)察官，位高權(quán)重，在機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制方面，沒有可以與之并行或更高地位的官員，可以對其掣肘或干預(yù)，巡撫雖然在體制上受總督節(jié)制，但并不是總督的屬官，也是獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。甚至受督撫節(jié)制的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)按察使也是獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而這正是監(jiān)察機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的重要因素。

再次，監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性。監(jiān)察制度的良性運(yùn)行必須有完備的法律為保障。明清時(shí)期監(jiān)察立法已經(jīng)從較為簡單的條款發(fā)展為比較完備的監(jiān)察法律體系，使得監(jiān)察活動(dòng)有法可依。督撫作為國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院的兼銜首長，其在地方上行使監(jiān)察權(quán)，必須遵照法律的規(guī)定，不得超越法律之外行使權(quán)力。清代總督盡管權(quán)力很大，但總督并無直轄的辦事機(jī)構(gòu)和佐貳官。其下轄的布政使按察使才是具體行政辦事機(jī)構(gòu)，必須按照國家法律和制度辦事。督撫主要權(quán)力為地方官將每年的政績報(bào)告?zhèn)浒福瑹o法解決的事務(wù)請督撫議決。對地方官進(jìn)行考核是其最主要的職能之一，但考核必須按照國家法令進(jìn)行，考核不公可以申訴，確實(shí)考核錯(cuò)誤還要承擔(dān)相應(yīng)的處罰，而且在考核的過程中有御史全程監(jiān)督，督撫的權(quán)力行使比較注重規(guī)范性。

最后，對督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約。明清督撫在地方上位高權(quán)重，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，為了防范督撫濫用監(jiān)察權(quán)貪贓枉法。明清統(tǒng)治者采取了以下措施對督撫監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約。其一，來自都察院監(jiān)察御史的監(jiān)察。如明朝成化時(shí)，巡按御史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且竭力欺蔽。嘉靖時(shí)的胡宗明巡撫遼東，因?yàn)楸O(jiān)察御史奏劾而被降職。其二，監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其官員之間互相監(jiān)督制約，如康熙時(shí)巡撫張伯行參劾總督噶禮，雍正時(shí)直隸總督李紱參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權(quán)，浙江巡撫李衛(wèi)與兩江總督范時(shí)繹等督撫互參案，即是地方監(jiān)察官的互相監(jiān)督的典型案例。其三，雖然督撫職在監(jiān)察下屬地方官，但是督撫如有違犯紀(jì)綱行為，下屬官員也有權(quán)監(jiān)督，如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被謫為左參政。其四，對地方監(jiān)察官嚴(yán)加考核。考核是對官員重要制約措施和監(jiān)察手段。督撫雖然是地方行政長官，但由于督撫均帶憲衘，因此被納入與左都御史、副都御史同級的官員序列進(jìn)行考核。明清時(shí)期加強(qiáng)對監(jiān)察官員的監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)察系統(tǒng)互監(jiān)互察，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的預(yù)防和懲治腐敗的功能。

總之，明清是我國地方監(jiān)察制度史發(fā)展的重要階段，明清時(shí)期所創(chuàng)立的由皇權(quán)直接控制下的督撫監(jiān)察體制對地方治理、反腐倡廉、理順中央與地方關(guān)系起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出現(xiàn)過較長時(shí)期的吏治清明和社會(huì)穩(wěn)定。但是，作為君主制度下的產(chǎn)物，督撫體制有其固有的局限性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮，與君主意志以及時(shí)局的變化有著密不可分的關(guān)系。特別是道咸以降，由于國家動(dòng)蕩，督撫勢力崛起，形成尾大不掉的局面。督撫監(jiān)察職能嚴(yán)重喪失，官場腐敗蔓延，成為促使清朝最終垮臺(tái)的原因之一。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中國政法大學(xué)科研創(chuàng)新項(xiàng)目“宋代地方治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：10818420）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①（清）張廷玉等：《明史》，北京：中華書局，1974年。

②趙爾巽等：《清史稿》，北京：中華書局，1976—1977年。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。