【摘要】隨著我國城鎮化步伐的加快，青年人群逐漸向大城市聚集，他們在為城市注入活力和創造力的同時，也承受著高房價帶來的住房壓力和擠出效應。在“房住不炒、住有所居”的住房政策指引下，我國實施租購并舉的住房保障制度。作為面向青年新市民過渡期的住房保障政策，保障性租賃房為減輕青年群體住房壓力，激發青年群體創新活力，促進空間上合理優化配置青年人力資源，為促進我國儲備人才紅利提供了政策保障，為我國未來一段時間的高質量發展提供了人才活力釋放的制度保障，也為產業升級與技術創新注入了重要制度創新源動力。

【關鍵詞】保障性租賃房 新市民 青年群體 【中圖分類號】F299.23 【文獻標識碼】A

伴隨著我國城鎮化的進程，截至2020年，我國共有3.76億流動人口，其中北、上、廣、深、杭等大城市成為大學生等青年群體和進城務工人員大量流入就業的地區。然而，大學生等青年群體和進城務工人員相對有限的購買力和大城市高企的房價加劇了住房矛盾。2021年7月，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），這是我國面向青年新市民過渡期住房需求的制度創新，為進一步促進新市民在城鎮化進程中發揮更重要的作用，推動新型城鎮化，優化人力資本的空間配置，激活我國工業現代化及創新發展的中堅力量奠定了基礎性的制度保障。

青年新市民的住房問題

大城市房價高企，青年新市民短期內缺乏購房能力。近年來，大城市的房價上漲過快，房價上漲幅度遠遠超出了人們收入上漲的幅度。我們用房價收入比（家庭住房總價與居民家庭可支配收入的比值）來衡量住房壓力的大小。一般而言，在經濟發展較為穩定的發達國家，房價收入比的合理水平在3—6倍之間。發展中國家由于經濟發展快速，住房市場供需兩旺，房價收入比相對較高，6—9倍之間均可視為合理水平。2020年，我國部分城市的房價收入比超過了20，遠超合理水平的2—3倍，尤其是北上廣深等特大城市房價收入比已遠超合理水平。為了保障中低收入群體的住房需求，絕大多數城市為城鎮低收入家庭提供了公租房、共有產權房等保障性住房，但這些政策基本面向的是本市城鎮戶籍的低收入人群，對剛流入城市的青年新市民群體的覆蓋度和針對性相對不足。青年新市民由于新進入勞動力市場，自身財富積累有限，購房難度較大，且由于戶籍和收入等原因限制沒有資格申請城市提供的其他保障性住房。大城市中住房的困難人群主要集中在新市民和青年人群體。迫于市場和保障政策雙方覆蓋缺失的事實，大量青年新市民只能通過租房滿足其住房需求。根據第七次全國人口普查數據，中國房屋市場租賃人口規模達2.2億，其中83.6%的租房者為90后。可見，購買力不足以支撐購房的青年群體，只能通過房屋租賃市場滿足其住房需求。

住房租賃市場發展不完善，青年新市民居住品質得不到保障。長期以來，我國住房發展重購輕租，租房市場發展不完善，對承租人的利益保障不足。一方面，承租人的租賃權益沒有有效保障，表現為出租者隨意上漲租金，中介克扣欺騙費用、臨時解除租賃關系等，青年群體長期面臨不穩定的租房環境；另一方面，由于出租房屋的位置偏遠、室內外環境及配套不完善，且承租后的維修護理等服務沒有保障，部分出租房甚至存在違規室內建筑、地下建筑改造等問題，承租人的居住舒適度較低。根據《北京青年人才住房現狀調查》的數據，近60%的青年人認為租房對其心理產生過負面影響，其中居住在非正規房源中的青年對于租房的不滿意程度最大。住房租賃市場中存在的一系列侵權問題已經影響了青年新市民的居住品質。青年群體作為住房租賃市場的主力軍，亟需更多的租賃保障房以滿足其過渡階段的住房需求。

“有恒產者有恒心”，住房壓力削弱了青年人才在大城市的集聚效應。“有恒產者有恒心”，青年群體對于自有住房具有強烈偏好。自有住房能夠保障居住穩定性和舒適性，同時，住房也有資產增值及產權繼承功能。住房逐漸演化成代表社會認同、身份地位、成功標識的符號，多重屬性致使青年傾向購買住房。然而，隨著人才在大城市的集聚，大城市的房價不斷上漲，在大城市擁有自有住房對于青年群體愈加困難，這也反過來影響了人力資源在城市之間的配置。一方面，大城市的就業機會多，薪資水平高，對高素質的青年群體有較強的吸引力。高素質人力資本在空間上的集聚和規模擴張，是造成大城市房價上漲的核心因素之一。另一方面，由于青年群體的財富積累不足，且大城市的購房壓力過大，房價已經成為青年群體選擇在某個城市落戶就業的重要影響因素之一。高企的房價對青年人才在大城市的長期發展造成一定的負面影響，青年群體在大城市的住房成本和薪資、發展之間作出權衡，房價反過來也影響了人力資本在城市空間上進行再次配置。人力資本流動和房地產市場的發展相互影響，而人力資本是一個城市長期發展和創新升級的重要原動力。近年來，我國的“人口紅利”逐漸消失，面臨著從“人口紅利”向“人才紅利”轉型的關鍵過渡期，青年作為最重要的人力資本，將成為轉型發展的重要驅動力。各城市為了儲備發展潛力，全國從一線、準一線到二三線城市掀起了“人才爭奪戰”，青年群體成為各個城市爭相搶奪的重要資源。而住房條件和較低的房價收入比優勢成為城市吸引人才的主要因素之一。大城市高昂的生活和居住成本制約著青年人才的就業意愿。

保障性租賃房政策是針對青年新市民的住房保障制度創新

1998年之前，我國城鎮住房制度處于福利分配階段，新進城人員通過單位解決居住需求，住房問題并不突出。1998年之后，開始住房資源市場化配置，隨著快速城鎮化進程中大量新人員涌入城市，房價高企，低收入的新市民的住房問題日益凸顯。從2005年開始，各級政府陸續出臺多項政策以保障城市中低收入群體的住房需求。起初，政策的關注點主要集中于農民工住房困難問題。隨著城市房價的不斷上漲，除了農民工，其他新進入城市群體，如剛工作的大學生群體、創新創業群體等，面臨的住房壓力也愈加突出。2010年，住建部等七部門發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），文件指出中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出，為城市中等偏下收入住房困難家庭提供公共租賃住房供應，有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。并鼓勵在產業園區和開發區等地區建設公共租賃住房，以保障園區及周邊地區外來就業人員的居住需求。此外，文件鼓勵各地方政府因地制宜，從發放補貼、實行“安家貸”、降低公租房申請門檻、實施人才住房政策等方面，積極探索解決新市民住房問題。2015年，中共中央政治局會議特別提出以“新市民”為出發點推進住房制度改革，“新市民”這一概念是指從其它地方流動而來，并穩定居住在城市之中的人口，這其中就包括外來就業人員、新就業大學生等群體。同年的中央經濟工作會議中再度強調以滿足新市民住房需求為主要出發點，建立購租并舉的住房制度，把公租房擴大到非戶籍人口。2020年中央經濟工作會議中將“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”作為重要議題進行討論。2021年7月，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，多措并舉促進保障性租賃住房發展，是保障性租賃住房的基礎制度和支持政策。

針對青年新市民的住房保障制度創新。目前，我國已經建立起了購租并舉，以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，以解決城市中低收入群體的住房問題。其中，公租房有低收入和住房困難兩條標準線，主要面向的對象是城鎮低收入困難家庭。公租房政策補助一般有貨幣補貼和住房實物補貼兩種形式，各地區根據實際情況制定相關規定。保障性租賃住房面向的對象與公租房面向的對象不同，主要用來解決新市民青年群體的住房困難問題，是彌補我國以往針對青年新市民群體保障住房體系不完善的制度創新。因此，保障性租賃住房是對公租房政策的補充和發展。如新畢業的大學生剛在大城市工作，很多不符合公租房的低收入標準，但卻是保障性租賃住房政策可以覆蓋的群體。保障性租賃住房主要會在一些人口凈流入大的城市實施，采取多種方式挖掘存量土地和房產，力圖職住平衡，多渠道增加保障性租賃住房的供給，是針對青年新市民群體住房困難的制度創新。

保障青年新市民群體過渡階段的住房需求。保障性租賃住房要求70平方米以下、小戶型、低租金，對于青年新市民群體來說，保障性租賃住房主要用于滿足過渡階段的住房需求，如用來解決青年群體剛畢業的1—5年個人財富積累不足的過渡階段的住房困難問題。另外，保障性租賃住房進一步完善了土地供應政策，建議利用城區、靠近產業園區或交通便利區域的集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地和城市住宅用地，多種渠道提高保障性租賃住房用地供給，并促進閑置和低效利用的非居住存量房屋轉化為保障性租賃住房，多渠道、多維度增加保障性租賃住房的供給，可以很好地解決青年群體起步階段的職住平衡問題，為其更好地投入生產活動、激發創新活力提供保障。

保障性租賃房政策利于釋放青年新市民群體的活力

有利于推進以人為核心的新型城鎮化進程。進入21世紀以來，我國城鄉結構發生了逆轉，城市成為承載人類的主要空間載體。1978—2020年間，中國城鎮常住人口從1.7億人增加到9.02億人，城鎮化率從17.9%提升到63.8%。我國還處于城鎮化快速發展的階段，城鎮化仍將是未來一段時間支撐我國經濟發展的重要動力。隨著我國城鎮化的推進，我國流動人口的規模不斷增加。第七次全國人口普查結果顯示，2020年全國流動人口為3.76億人。這說明我國仍然有3億多人沒有真正在城市落地生根。城鎮化的核心是人的城鎮化，新進入城市的務工人員、大學生等新市民在城市住有所居，是城鎮化的基本目標。

《意見》作為我國面向城市中新進入的青年群體設計的住房保障政策，通過明確加快發展保障性租賃住房的支持政策，多措并舉推動小戶型、低租金的保障性租賃住房建設，既考慮到青年人的居住需求，又兼顧其經濟承受能力，盡最大努力幫助青年新市民群體緩解住房困難，多渠道提供保障性租賃住房房源，為青年群體減少通勤成本，促進職住平衡，保障其安居樂業。讓廣大流動人口在為城市發展創造價值的同時，共享城市發展成果，進而促進整個社會經濟協調穩定發展，實現“十四五”時期新型城鎮化更高質量的發展。

有利于優化青年勞動力資源的空間配置。人力資本在大城市的聚集具有正向的溢出效應，人力資源儲備為知識創造和技術研發奠定了基礎，是促進城市產業升級和創新發展的核心動力。已有大量研究表明人口匯集與產業結構升級之間存在顯著的相關性。城市發展需要積累人力資本，制造業的升級也需要高技能人才，而中國的城鎮化進程積聚了大量的勞動力，產業和人才的集中對于知識溢出和技能擴散具有重要意義。中國城市勞動力市場上存在集聚經濟的好處，新市民也能受益于城市勞動力市場集聚經濟。與此同時，新市民也面臨著集聚帶來的高房價等負面影響。一線二線城市的房價高企，租房成本比較高，住房困難成為影響新市民群體就業空間選擇的主要因素之一，這將不利于我國大城市作為人才蓄水池的更新換代。為一線二線城市的青年群體提供保障性租賃住房，可以匹配大城市創新資源和青年群體人力資源，為城市增加人力資本積累和知識技術儲備，為支撐我國高質量發展奠定基礎。

近百年大國興衰史表明，創新始終是推動國家民族向前發展的關鍵力量。立足當下，我國進入高質量發展階段，迫切要求由資源要素驅動向科技創新驅動轉化。放眼國際，新一輪科技和產業革命蓄勢待發，我國力圖先行把握引領全球發展的主動權，青年群體將成為扛起創新發展的主力軍。對于剛進入大城市的青年群體來說，保障性租賃住房可以讓青年群體免受住房困難所累，給初入社會的創業者緩沖時間，避免讓住房問題成為影響人力資源在地區間優化配置的決定性因素。保障性租賃住房為優化人力資源的空間配置，發揮人力資源優勢創造基礎保障。

有利于提升青年群體的社會獲得感和城市融入感。新市民和青年人規模大，活力和創造力強，是社會的有生力量。目前，大城市青年新市民的購房能力很大程度上取決于原生家庭的經濟支持，住房資源代際依賴不斷增強，這種社會趨勢一定程度上削弱了青年群體的積極性和主動性，青年群體住房獲取的代際分層，會影響青年對社會整體的公平認知。保障性租賃住房為尚處于人生起步階段的青年群體提供過渡性住房，一方面會減輕青年群體過渡期的住房壓力，為其更好地投入社會生產和創造過程中提供保障，提升其城市融入感和穩定性。另一方面，保障性租賃住房在自有住房、租房之外，為青年群體開辟了另外一條滿足其住房需求的渠道，這也會從社會整體層面減輕人們對于持有自有住房的緊迫感，有利于降低社會對于自有住房的焦慮感，進而提高青年對社會公平的認知度，提高青年新市民的獲得感。同時，居住舒適性和穩定性的改善，會讓青年群體有更加長遠的職業規劃，有利于釋放青年群體的活力和創造力，賦予城市新動力，也為我國產業結構的升級和高質量發展奠定了一定的基礎。

有利于優化租賃住房市場供需結構。從房地產業本身的發展規律來說，由于房地產市場的區域性、壟斷性和市場信息的不對稱，房地產市場很難達到供求平衡的狀態。雖然價格等市場機制會產生調整房地產供求之間非均衡態的作用，但隨著諸多市場因素的發展變化，原有的均衡狀態將不斷被打破，房地產市場供求之間的不平衡性將長期存在。住房作為房地產市場最大比例的一部分，供需總量的失衡矛盾最為明顯。具體到住房租賃市場，我國已經從總量短缺轉為結構性不足。根據第七次全國人口普查數據，2020年，我國平均每個家庭戶的人口為2.62人，比2010年減少0.48人。隨著我國家庭人口規模的持續縮小，對位于就業密集區或交通便捷地區、適合青年新市民的小戶型房源需求不斷增加。此外，我國大城市現有的共有產權房和公租房一般位于郊區或者較為偏遠的地區，長時間的通勤成本也不利于申請者的職住平衡。加快發展保障性租賃住房，在城市中心城區、產業園區、交通便捷的地區和其他就業密集區提供小戶型、低租金的保障性租賃住房，不僅有利于優化住房保障系統，而且有利于優化住房租賃市場供給，促進住房租賃市場更加完善發展。此外，職住的相對均衡化，不但有利于避免早晚“鐘擺式”交通流，而且也有利于形成青年群體集聚創新氛圍。

有利于穩定預期，平抑房價走勢，促進房地產市場穩健發展。青年新市民的首套住房剛需是房地產市場需求的重要組成部分。為青年新市民提供保障性租賃住房，能夠緩解青年新市民對擁有自有住房的焦慮，有助于青年新市民根據自身購買力，合理釋放購房需求，為房地產市場平穩健康的發展提供支撐。同時，保障性租賃住房由于其交通便捷、職住平衡和租金較低等特征，相比青年新市民急于購買的首套自有住房更加具有舒適度，因此可能會逐漸改變人們對于過早擁有自有住房的執念，這也會平滑住房市場預期，平抑房價走勢，為其健康平穩發展奠定一定基礎，而且也有利于構建房地產市場與國民經濟之間的和諧局面。另外，《意見》引導多渠道、多主體供給保障性租賃住房，未來隨著大量保障性租賃住房進入市場，其對房地產市場的供需結構的進一步改變，會不斷穩定房地產市場預期，穩固“房主不炒”定位，促進房地產市場平穩健康發展，促進經濟轉型升級和高質量發展。

（作者為北京大學經濟學院教授、博導；北京大學經濟學院博士研究生謝婷婷對本文亦有貢獻）

責編/周小梨 美編/楊玲玲

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