【摘要】目前，中國將保障性租賃房政策作為住房保障制度的重點和突破口具有深遠的現實意義。中國保障性租賃房政策的出臺主要源于中低收入者買不起和租不起房，主要針對新市民、青年人等中低收入群體的住房困難問題。中國保障性租賃房政策不僅能彌補中國住房保障制度之不足，解決中低收入者住房困難問題，而且有利于減少房貸風險、貧富差距，保持社會經濟穩定。但也要意識到，該政策對經濟增長有一定抑制作用，對住房市場價格沖擊具有不確定性。
【關鍵詞】保障性租賃房政策 住房保障 住房困難 【中圖分類號】F299.23 【文獻標識碼】A
黨的十九大報告提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎性制度和支持政策。以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。2021年6月29日，國家發展改革委印發《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》及《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點項目申報要求》明確將保障性租賃住房納入基礎設施REITs項目。2021年7月2日，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確保障性租賃住房基礎制度和支持政策，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。目前，中國將保障性租賃房政策作為住房保障制度的重點和突破口具有深遠的現實意義。中國已實現第一個百年奮斗目標，全面建成小康社會，消除絕對貧困，最低收入者的住房問題基本解決，而中低收入者住房問題尚未解決，特別是新市民等中低收入者的住房問題尚未解決。在國內國際雙循環新發展格局中，以中低收入者為主的這一龐大群體具有舉足輕重的作用。因此，中國保障性租賃房政策對中國住房保障、經濟可持續和高質量發展、金融安全、社會穩定以及實現“兩個一百年”奮斗目標具有重要的現實意義。
中國住房保障體系及其演變
居住權是每個公民的基本人權和基本權利，保障居民特別是中低收入居民的居住權是世界各國政府的責任和目標。無論是發展中國家還是發達國家，住房可支付（housing affordability）問題是全球面臨的共同問題。因此，消除住房貧困是2015—2030年聯合國可持續發展目標之一。新中國成立以來，住房制度經歷住房實物分配制度、住房制度市場化改革和住房保障制度建設三個階段。1978年以前的住房實物分配制度是計劃經濟條件下的住房完全福利化階段，1998年的住房制度商品化、市場化和貨幣化改革主要發揮市場配置住房機制，但住房保障有所弱化，2007年以來進入大力發展保障性住房階段。中國住房保障制度建設思路由“居者有其屋”向“住有所居”轉變，由“經濟適用房”為核心的出售型住房保障制度向“公共租賃住房”為核心的出租型住房保障制度轉變。目前，中國出售型保障住房包括經濟適用房、限價房和共有產權房，出租型保障住房包括廉租房和公共租賃住房。中國住房保障主體由政府主導向政府和社會結合轉變，中國住房保障模式也由“補磚頭”向“補磚頭”和“補人頭”并行轉變。因此，黨的十九大報告提出了“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。
經濟適用房是中國最早的出售型住房保障房。1994年12月15日建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部發布的《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，標志經濟適用住房制度正式確立。1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。但后來因經濟適用房準入條件和開發標準不嚴，導致經濟適用房既不經濟也不適用，尋租行為盛行。為此，2006年國務院轉發建設部、發改委等部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》，提出土地供應應在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以招標方式確定開發建設單位，提出限價商品住房概念。但是，限價房土地出讓采用招拍掛方式，且產權明晰，不是嚴格意義上的保障性住房。隨著經濟適用房停建以及限價房建設規模的限制，為滿足不符合申請公共租賃住房但又買不起商品住房的中低收入居民的住房需求，2014年4月22日住建部在《關于做好2014年住房保障工作的通知》中確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石為共有產權住房試點城市。共有產權住房不僅能增強中低收入者支付能力，而且產權清晰，能較好解決中低收入者住房問題。
廉租住房是中國最早的出租型保障房。1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）提出，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；高收入家庭購買、租賃市場價商品住房。1999年4月19日住建部出臺《城鎮廉租住房管理辦法》，明確廉租住房的目的、定義、來源、定價、開發建設、申請審批等細節。2003年12月31日住建部、財政部等部委在《城鎮廉租住房管理辦法》基礎上修訂《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，對保障對象、準入條件、房源、資金和審核等方面提出更加規范的要求。2007年以來，中國很多城市房價上漲過快，導致中低收入者以及新市民無力買房和租房，但現有住房保障體系尚未出臺中低收入者的租賃保障制度。2010年6月12日住建部等七部委發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，確定包含中等收入群體的公共租賃住房在中國住房保障制度地位。2011年9月28日國務院辦公廳發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，公共租賃住房進入快速發展階段。2013年12月2日住建部、財政部和發改委聯合發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，規定從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房，統一輪候配租、房源統一按公共租賃住房分配和管理。
中國保障性租賃房政策的意義
彌補住房租賃市場政策的不足，完善住房保障制度，建立住房長效機制。中國出售型住房保障制度比較健全，但出租型住房保障制度不健全，特別是面向新市民和青年人的中低收入者住房保障制度不健全。目前，出租型住房保障制度較好解決了中國城市最低收入和貧困家庭的住房問題，但對中低收入者特別是新市民和青年人的住房問題尚未完全解決。因此，中國保障性租賃房政策彌補現有住房租賃政策之不足，擴大住房保障體系保障范圍，實現住房保障全覆蓋，完善住房保障制度，為實現“住有所居”，建立住房長效機制，具有重要意義。
有利于解決中低收入者住房困難問題。隨著城市化快速發展，高房價和高租金導致中低收入者買不起房和租不起房。中國保障性租賃房政策的出臺也正是緣于中低收入者買不起房和租不起房。住房可支付指數（HAI，housing affordability index）是國際普遍接受的測度家庭收入能否負擔住房支出指數，包括房價可支付指數和房租可支付指數，分別以房價收入比和房租收入比表示。圖1顯示，2010—2019年中國35個大中城市中低收入者房價收入比先下降后上升，由2010年的11.77降至2015年的10.24，后升至2018年的13.60；房租收入比總體呈下降趨勢，由2010年的0.34降至2017年的0.29，2018年房租收入比又升至0.33。根據世界銀行的經驗數據，房價收入比介于3—6倍之間具有可支付性（Hamer，1993）。美國住房城市發展部（HUD，1998）采用的30%居民收入指標，房租收入比小于0.3具有可支付性。因此，中國35個大中城市的房價收入比和租金收入比較高，特別是房價收入比很高，中低收入者很難買得起和租得起房。鑒于作為中低收入者的新市民、青年人主要集中于大中城市，中國保障性租賃房政策有利于解決大中城市新市民、青年人等中低收入者住房問題。
圖1 2010－2019年中國 35 個大中城市房價收入比和房租收入比
有利于解決作為流動人口和新市民的住房支付困難。目前，在中低收入者中，流動人口規模和占比較高，受戶籍制度和限購政策影響，流動人口特別是剛就業的大學畢業生和外地務工人員等新市民住房問題尤為突出。圖2顯示，2009—2019年中國流動人口呈先增后減趨勢，流動人口由2009年的2.11億人增至2014年的2.53億人又減至2019年的2.36億人，流動人口占總人口比重由2009年的15.81%增至2014年的18.50%又減至2019年的16.86%。因此，中國保障性租賃房政策的出臺有利于解決中等收入人口特別是流動人口的住房困難問題，有利于提高城市化率和農村剩余勞動力轉移，避免出現“劉易斯拐點”和“中等收入陷阱”。
圖2 2009－2019年中國流動人口占比變動
有利于提高中國住房保障水平。表1顯示，對全部287個城市而言，2009—2017年經濟適用房用地面積、廉租房和保障住房用地占住宅用地面積比重先增后減，經濟適用房用地面積占住宅用地面積比重由2009年的13%增至2015年的19%，又減至2017年的15%，平均為16%，廉租房用地占住宅用地面積比重由2009年的4%增至2012年的8%，又減至2017年的4%，平均為5%，保障住房（公共租賃住房）用地占住宅用地面積比重由2009年的16%增至2012年的24%，又減至2017年的17%，平均為19%。這表明，40%（16%+5%+19%）的新增住宅用地為保障住房用地，占比較高，其中保障住房用地面積大于經濟適用房用地面積，經濟適用房用地面積大于廉租房用地面積。二線城市保障住房用地面積占住宅用地面積比重最高，平均為27%，其次是一線城市為22%，再次是四線和五線為18%，最低是三線城市為15%。可見，發達地區住房保障程度高于欠發達地區。實際上，這與發達地區中低收入者住房困難程度高于欠發達地區相吻合。
表1 2009－2017年中國 287 個城市保障住房用地面積占住宅用地面積比重
中國保障性租賃房政策的影響
中國保障性租賃房政策對住房市場的影響。保障性租賃房政策對住房市場的影響取決于保障性租賃房用地規模以及非保障性住房需求和供給彈性。一方面，受國土面積和土地規劃影響，可利用土地有限，土地供給總量基本上是固定不變的。因此，從供給角度看，若保障性租賃房用地占比較大，則非保障性住房（商品房）用地占比較小，在非保障性住房需求不變或增加條件下，市場房價將上漲。若保障性租賃房用地占比較大，且保障性租賃房需求也較大，則市場房價取決于非保障性住房需求的價格彈性，若非保障性住房需求缺乏價格彈性，則市場房價將上漲，若非保障性住房需求富有價格彈性，則市場房價將下降。另一方面，在土地供給總量不變條件下，若保障性租賃房用地占比較小，則非保障性住房用地占比較大，在非保障性住房需求不變條件下，市場房價將下降。若非保障性租賃房用地需求較大，則市場房價取決于非保障性住房供給和需求的價格彈性，若非保障性住房需求價格彈性大于供給價格彈性，則市場房價將下降，若非保障性住房需求價格彈性小于供給價格彈性，則市場房價將上漲。表1顯示，2009—2017年中國保障住房用地占比總體上呈上升趨勢，由2009年的16%增至2017年的17%。圖3顯示，中國住房價格總體上也呈上漲趨勢，由2009年的4459元/平方米增至2019年的9287元/平方米，與中國保障住房用地占比變動趨勢相同。這表明在保障住房用地占比增加條件下，非保障性住房用地占比下降，但非保障性住房需求價格彈性小于供給彈性，導致住房價格上漲。
圖3 2009－2019年中國保障住房用地占比與住房價格變動趨勢
中國保障性租賃房政策對經濟增長的影響。保障性租賃房政策主要解決新市民、青年人等中低收入者住房困難問題，因此，保障性租賃房政策有利于流動人口安居樂業。眾所周知，人口流動有利于促進經濟增長。此外，中低收入者生產效率通常低于高收入者，從而中低收入者對經濟增長的貢獻小于高收入者。因此，保障性租賃房政策不利于高質量經濟增長。圖4顯示，2009—2019年中國保障住房用地占比與GDP增長率變動趨勢基本成反比，這表明，盡管保障租賃房政策能夠改善民生，解決中低收入者住房困難問題，但可能在一定程度上抑制經濟增長。
圖4 2009－2019年中國保障住房用地占比與 GDP 增長率變動趨勢
中國保障性租賃房政策對貧富差距的影響。保障性租賃房政策有利于解決中低收入者住房困難問題，改善中低收入者民生。一方面，保障性租賃房政策有利于減少中低收入者住房支出，增加消費性支出。表1顯示，2009—2019年中國保障住房用地占比總體上呈上升趨勢。同時，國家統計局的數據顯示，中國城鎮居民人均消費支出也呈增長趨勢，由2009年的12265元增至2019年的28063元，與保障住房用地增長趨勢相同。這表明，保障性租賃房政策有利于擴大居民消費，改善民生。另一方面，在保障住房用地占比很大條件下，能夠解決大部分中低收入者住房問題，在非保障住房需求價格彈性大于供給彈性條件下，保障性租賃房政策可降低商品房價，從而縮小貧富差距，實現共同富裕。表1顯示，2009—2017年中國保障住房用地占比呈增長趨勢。同時，國家統計局數據顯示，2009—2019年中國居民收入的基尼系數呈下降趨勢，由2009年的0.49降至2019年的0.468，與中國保障住房用地占比變動趨勢相反。這表明，保障性租賃房政策有利于降低居民收入基尼系數，減少貧富差距，實現共同富裕。
中國保障性租賃房政策對房貸風險的影響。與商品住房相比，保障住房價格和租金低于市場價格和租金。特別是租賃型保障住房，沒有房貸和債務杠桿，從而沒有債務風險。因此，保障性租賃房政策可以減少中低收入者住房支出，增加中低收入者住房可支付能力，解決中低收入者住房困難問題。此外，中低收入者經濟比較脆弱，債務違約率通常高于高收入者。因此，保障性租賃房政策有利于降低債務杠桿率和房貸風險，有利于銀行安全和金融穩定。圖5顯示，保障住房用地占比與房貸不良貸款率變動趨勢成反比，表明保障性租賃房政策有利于降低房貸不良貸款率，減少房貸風險，有利于銀行安全。
圖5 2009－2017年中國保障住房用地占比與房貸不良貸款率變動趨勢
中國保障性租賃房政策對社會經濟穩定的影響。眾所周知，住房為人們提供安居樂業的住所，是社會經濟穩定發展的基石。保障性租賃房政策不僅有利于改善中低收入者的民生狀態，使其安居樂業、減少犯罪，而且有利于社會經濟穩定。圖6顯示，保障住房用地占比與物權糾紛結案率變動趨勢成反比，表明保障性租賃房政策有利于降低物權糾紛結案率，減少社會經濟摩擦，有利于社會經濟穩定。
圖6 2009－2019年中國保障住房用地占比與物權糾紛結案率變動趨勢
綜上，面向中低收入者特別是新市民和青年人的保障性租賃房政策補齊中國住房保障制度最后一塊短板，實現了住房保障全覆蓋，有利于保障居民的居住權，實現“住有所居”，建立住房長效機制。保障性租賃房政策能夠有效解決占人口比重最大的中低收入者特別是新市民和青年人的居住問題，有利于緩解貧富差距，降低房貸風險、保持社會經濟穩定，但也可能限制人口流動，不利于經濟增長，對不同地區房價的影響也不盡相同。因此，在實施保障性租賃房政策過程中，各地政府應明確主體責任，準確處理好民生與經濟增長之間關系，合理規劃和調整保障性租賃房用地和非保障性租賃房用地結構，科學制定住房調控政策，防止住房市場大起大落，實現“因城施策”、精準施策。
（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院城市與房地產研究中心主任）
【注：本文系自然科學基金面上項目“房價波動與房貸違約風險”（項目編號：71373276）研究成果】
【參考文獻】
①Bertaud , Alain ed., 15th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2019, Data for 3rd Quarter 2018, MIT Press, 2018.
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⑤況偉大：《中國城市住房可支付指數研究》，北京：中國社會科學出版社，2020年。
責編/周小梨 美編/楊玲玲
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