【摘要】“屬地管理”現(xiàn)實中的“異化”趨勢需引起警惕，因其正演變?yōu)樯霞墕挝凰﹀伇茇?zé)的工具，加劇基層政府陷入“責(zé)大、權(quán)小”的失衡困局。究其根源，一方面與權(quán)責(zé)體系不完善、監(jiān)管缺位、管理方式與手段落后有關(guān)，更與部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當作為的熱情有關(guān)，而復(fù)雜和不確定的外部環(huán)境加劇了這種趨勢。破解“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局，需要兼顧“減負”與“賦權(quán)”，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的激情與活力，提升治理能力與效能。

【關(guān)鍵詞】“屬地管理” 基層治理 權(quán)責(zé)匹配 避責(zé)

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“屬地管理”本意為在特定地域內(nèi)明確管理主體，明晰主體單位責(zé)任，調(diào)動主體單位及從業(yè)人員的工作積極性，提升轄區(qū)內(nèi)綜合治理效能。然而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了“好經(jīng)念歪”的情況，意在守土有責(zé)的“屬地管理”有演變成為上級職能部門甩鍋避責(zé)工具的趨勢，比如借“屬地管理”之名將任務(wù)和責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，處于行政末梢的基層政府陷入責(zé)任屬地、權(quán)力不屬地的治理困局。今年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出要加強和完善基層治理。破解基層治理的權(quán)責(zé)失衡困局，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的“屬地管理”，對推進基層治理現(xiàn)代化，打通政策落實和國家治理“最后一公里”具有重要的意義。

“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的困局及其危害

“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的困局直接表現(xiàn)為基層治理中權(quán)力和責(zé)任的不對等，上級職能部門將大量工作，特別是風(fēng)險性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通過簽訂責(zé)任狀與任務(wù)書、開會發(fā)文、督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等多種方式轉(zhuǎn)嫁給基層政府，面對巨大的問責(zé)壓力與工作壓力，基層政府既缺乏相應(yīng)權(quán)力，也無力調(diào)配資源，陷入“責(zé)任大、權(quán)力小、資源少”的結(jié)構(gòu)性困境。“屬地管理、分級負責(zé)”逐漸演變?yōu)?ldquo;責(zé)任屬地”。長此以往，權(quán)責(zé)失衡的困局將不可避免地誘發(fā)避責(zé)行為，助長形式主義和官僚主義作風(fēng)，更嚴重地，甚至可能挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和擔(dān)當作為的勇氣，嚴重損害基層治理的有效性。

“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局將誘發(fā)避責(zé)行為產(chǎn)生。避責(zé)行為，是指具有個體“能動性”的黨政干部，為維護自身安全和利益，利用自己在“屬地管理”的管理主體網(wǎng)絡(luò)中的特殊位置，故意逃避本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任。“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡容易導(dǎo)致上級單位避責(zé)和下級單位“反向避責(zé)”的避責(zé)策略循環(huán)，避責(zé)策略不斷迭代，將會阻礙決策的有效推動，影響政策的貫徹落實，削弱政策執(zhí)行力。當上級單位感受到“權(quán)力”大于“責(zé)任”時，往往會借“守土有責(zé)”之名，采取自上而下的避責(zé)策略，利用其在管理主體網(wǎng)絡(luò)中的“位置優(yōu)勢”，將本應(yīng)由自身承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級單位；然而，現(xiàn)實中下級單位不見得都會遵循垂直管理邏輯，認真高質(zhì)量地落實上級指示，甚至很有可能會采取“反向避責(zé)”策略，即鑒于責(zé)任大于權(quán)力，缺乏承擔(dān)責(zé)任、完成任務(wù)所需的權(quán)力和資源，為消弭問責(zé)風(fēng)險，下級單位往往會通過請示報告等方式將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給上級單位，同時也將責(zé)任和風(fēng)險一并向上轉(zhuǎn)移。

此外，“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局將助長基層政府的形式主義和官僚主義作風(fēng)，而這種形式主義和官僚主義作風(fēng)的本質(zhì)也是一種避責(zé)策略。大量工作以“屬地管理”之名轉(zhuǎn)嫁給基層政府，加重了基層政府的工作負擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”，生動描述了基層政府所面臨的工作壓力。由于缺乏任務(wù)完成所需的權(quán)力與資源，面對問責(zé)壓力，基層政府往往不得不采取形式主義和官僚主義的“應(yīng)對策略”，比如，以開會落實精神，以文件代替實際行動，緩解被動處境；做表面文章，用文牘材料等方式片面追求形式到位，忽視工作成效與結(jié)果；濫用痕跡手段，凡事都要拍照留痕，營造任務(wù)完成假象；或者面對難以完成的工作任務(wù)將其納入繁瑣的行政流程中，用走程序等方式推諉拖延等，以此種種“應(yīng)對策略”化解權(quán)責(zé)失衡困局，避免上級的檢查追責(zé)。

“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局往往也會破壞基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當作為的熱情，挫傷工作積極性。領(lǐng)導(dǎo)者對基層干部的行為具有重要的影響，當領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出務(wù)實肯干、勇于擔(dān)責(zé)的態(tài)度，能夠有效調(diào)動基層干部的工作積極性與主動性，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情。當領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出對責(zé)任與任務(wù)的推諉扯皮之態(tài)，會營造出不想干事、不敢干事、不能干事的消極組織氛圍，基層干部的思想負擔(dān)加重、干事熱情受挫。對于基層干部來說，不再關(guān)注工作本身，而是關(guān)注如何避免擔(dān)責(zé)，成為“替罪羊”，抱著干多干少都一樣，干得越多，責(zé)任和風(fēng)險越大的想法，“自掃門前雪”成為基層干部的理性選擇。同時，由于權(quán)力和資源掌握在上級手中，想干事的基層干部受到客觀條件限制，處于無法“說了算”的尷尬境地，只能以數(shù)據(jù)材料等敷衍過關(guān)，忽視工作實績，這種施展平臺的缺乏嚴重束縛了基層干部實干才能的發(fā)揮。

“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局更會嚴重損害基層治理的效能。現(xiàn)實中一些地方的“屬地管理”實踐所暴露出來的問題，某種程度上已成為影響基層有效治理的“絆腳石”。“權(quán)責(zé)失衡”困局導(dǎo)致的避責(zé)行為、形式主義和官僚主義作風(fēng)等，既影響了治理過程中的有效溝通和管控，損害中央權(quán)威，也削弱了政策執(zhí)行力，影響了政策執(zhí)行和落實效果。同時，基層工作與群眾密切聯(lián)系在一起，基層工作的好壞，基層干部的工作作風(fēng)和干事熱情，直接影響到人民群眾的感受度，及對政府政策的滿意度。干事熱情的缺乏，動輒走流程、請示匯報的推諉扯皮必然給人民群眾帶來糟糕的體驗和獲得感，進而導(dǎo)致群眾的不滿，并損害政府權(quán)威。

“屬地管理”為何落入權(quán)責(zé)失衡困局

“屬地管理”的實質(zhì)是上下級政府間的權(quán)力和責(zé)任分配機制，初衷是有助于特定管理主體能充分掌握治理對象信息，并有助于明確上下級組織和管理主體間的責(zé)任劃分界限。“屬地管理”本身并不必然導(dǎo)致基層治理中的權(quán)責(zé)失衡困局，實踐中的“異化”現(xiàn)象，究其根源，既有制度設(shè)計和組織管理層面的因素，也有個體因素（比如，部分基層干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為的魄力和能力），更與外部環(huán)境密切相關(guān)。

權(quán)責(zé)關(guān)系不夠順暢是“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的主要原因。從行政管理體制來看，權(quán)責(zé)失衡的深層次原因是“條條”與“塊塊”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系未能理順，對于哪些責(zé)任屬于職能部門，哪些責(zé)任屬于基層，哪些責(zé)任可以下移，哪些責(zé)任不可以下移，誰承擔(dān)主體責(zé)任，誰承擔(dān)配合責(zé)任，責(zé)任的下移要伴隨哪些權(quán)力與資源等問題缺乏明確的劃分與界定。“屬地管理、分級負責(zé)”和“誰主管、誰負責(zé)”等未能真正得到落實，比如，“分級負責(zé)”了無蹤影，“誰主管、誰負責(zé)”更是很少提及。上級單位與下級單位之間的職責(zé)不清晰、邊界不明確，對不同層級政府管理范圍的描述，存在內(nèi)容遺漏和指代模糊等問題，甚至存在“挑著管”現(xiàn)象，針對不同的管理事項劃定不同的管轄范圍，導(dǎo)致“該管的不愿管”“想管的管不了”等現(xiàn)實困惑。

實踐中的監(jiān)管缺位將進一步誘導(dǎo)權(quán)責(zé)失衡的發(fā)生，甚至強化。由于缺乏對責(zé)任傳導(dǎo)機制的有效監(jiān)管，投機與懶政的思想在組織中蔓延，各種任務(wù)與問題都能通過層層指示、會議等順暢傳導(dǎo)至基層，相應(yīng)的權(quán)力和資源卻依然留在上級部門，基層政府成為“任務(wù)兜底”和“責(zé)任兜底”。同時，日常監(jiān)管的缺位也加劇了權(quán)責(zé)失衡的困局。對于某些苗頭性問題，上級單位未能及時發(fā)現(xiàn)與處理，導(dǎo)致問題蔓延和堆積，超出下級單位的權(quán)力范圍。同時，基層政府在此過程中往往保持“沉默”或“掩耳盜鈴”，會加劇權(quán)責(zé)失衡的困局。比如，面對上級單位的環(huán)保督察，下級單位往往被相信其能夠在短時間內(nèi)調(diào)動所有資源清理屬地范圍內(nèi)的污染企業(yè)，然而實際上也許不太可能，但這種長期以來的“默認”，進一步助推了“屬地管理”中的權(quán)責(zé)不對稱。

此外傳統(tǒng)的管理方法與手段往往也是導(dǎo)致“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的重要原因之一。實踐中，傳統(tǒng)管理方式和手段依然存在，有的單位習(xí)慣借助“位高一級”優(yōu)勢，將任務(wù)不斷轉(zhuǎn)嫁給下一級，并層層加碼，對基層政府施行強制控制，自己則化身“監(jiān)督者”。當面臨追責(zé)時，便將“屬地管理”作為“擋箭牌”，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層政府。基層政府成為“兜底政府”，面臨“無人辦事、無權(quán)辦事、無錢辦事”的現(xiàn)實困境，難以進行有效管理。這種依賴指標的層層分解、督查督辦、考核評價等方式，推進任務(wù)和落實政策的管理方式和手段，進一步強化了權(quán)責(zé)失衡困局，難以適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。

從個體因素來看，一些干部出現(xiàn)“異化”的擔(dān)當觀、責(zé)任觀，在日常工作中缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為的魄力和能力是“屬地管理”中權(quán)責(zé)失衡的直接原因之一。面對日益復(fù)雜的工作環(huán)境與任務(wù)，一些干部的公共服務(wù)動機不足，工作能力欠缺，出現(xiàn)“異化”的擔(dān)當觀、責(zé)任觀。抱著“不做不錯”“多做多錯”的想法，不擔(dān)當、不作為，將干事創(chuàng)業(yè)與擔(dān)當作為當作風(fēng)險，面對工作任務(wù)，只想扮演“文件中轉(zhuǎn)站”，將任務(wù)轉(zhuǎn)移給基層政府。而部分基層干部在實際工作中同樣抱著“干多干少都一樣”“干好干壞都一樣”的干事哲學(xué)，用形式主義、痕跡管理等消極應(yīng)對。面對決策事項時，甚至采取“反向避責(zé)”的應(yīng)對策略，無論問題的嚴重程度、事項的重要性，都打著請示匯報的旗號將責(zé)任“甩鍋”給上級領(lǐng)導(dǎo)，讓上級領(lǐng)導(dǎo)替自己作決策。這種面對決策，顧慮重重、瞻前顧后、不敢拍板、不敢擔(dān)責(zé)的行為，不利于劃分上下級職責(zé)權(quán)限和營造擔(dān)當作為的工作氛圍，長此以往，必然導(dǎo)致實干能力弱化、工作落入平庸。

同時，外部環(huán)境的變化，特別是伴隨著“烏卡”時代和風(fēng)險社會的到來，也進一步加重了“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局。基層治理中的不確定性提升，不斷涌現(xiàn)出新問題與新挑戰(zhàn)。面對新形勢，各級政府必將面臨大量突發(fā)性和臨時性的任務(wù)，由于缺乏應(yīng)對各類風(fēng)險和挑戰(zhàn)的能力與魄力，無論問題的嚴重程度、事項的重要性，上級政府借“屬地管理”之名向下級政府轉(zhuǎn)移責(zé)任，卻忽視相應(yīng)的權(quán)力和資源，必將導(dǎo)致基層政府的權(quán)責(zé)失衡。基層政府在應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)的過程中，無論是人力還是物力都相對較弱，缺少應(yīng)對能力，極易出現(xiàn)風(fēng)險的蔓延，而當遇到需要拍板決策的事項，也選擇層層上報請示，反向避責(zé)，以保障自己的安全。

如何破解“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局

破解基層政府“責(zé)大、權(quán)小”的失衡困局，需要從權(quán)力與責(zé)任的雙重視角采取舉措。一方面，要為基層“減負”，規(guī)范化“屬地管理”，防止上級政府將責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁給基層，減輕基層負擔(dān)；另一方面，為基層“賦權(quán)”，從基層權(quán)力小、資源少的視角，推動治理重心下移，強化對基層的賦權(quán)，加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)。同時，關(guān)注干部的自主性和能動性，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當作為的工作熱情和活力。

首先，理順權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系與邊界，依據(jù)權(quán)責(zé)利一致的原則，科學(xué)合理地界定“屬地管理”的適用范圍，規(guī)范化“屬地管理”。依據(jù)“三定”原則和要求，制定“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單。權(quán)責(zé)清單，是構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的縱向政府間關(guān)系的施工圖。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步明確提出要“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度”。對合理的“屬地管理”事項，明確其主體責(zé)任和配合責(zé)任，讓“屬地管理”和“分級負責(zé)”實現(xiàn)有效銜接，基層政府與上級職能部門間能夠各司其職，形成配合合力。對不合理的“屬地管理”事項，特別是沒有政策依據(jù)的責(zé)任狀、一票否決事項等，進行清理。同時，編制“屬地管理”的負面清單，對不能層層轉(zhuǎn)嫁給基層政府的責(zé)任進行明確規(guī)定，避免“層層轉(zhuǎn)移”，基層政府成為“責(zé)任兜底”。通過明晰的權(quán)責(zé)清單制度，真正回答好“屬地管理”“屬”至哪一級，“管”好哪些事，“理”清哪些責(zé)等關(guān)鍵問題，實現(xiàn)上下級政府間的權(quán)責(zé)均衡。

當然“屬地管理”權(quán)責(zé)清單的貫徹落實需要相應(yīng)的配套機制。第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單的動態(tài)管理機制。“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單建立之后并非一勞永逸，而是需要根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整，建立基層政府的申訴渠道，對于隨時間發(fā)展不合理的“屬地管理”事項進行及時的清理，對于新涌現(xiàn)的遺漏事項，進行及時研判、補充，對于主體責(zé)任與配合責(zé)任進行及時調(diào)整。第二，構(gòu)建交辦事項的準入制度。“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單不能實現(xiàn)對所有事項的全面覆蓋，對于清單外的交辦事項，需要建立準入制度，經(jīng)審核批準之后，才能轉(zhuǎn)移至基層政府，同時需要根據(jù)事項內(nèi)容，提供必要的相應(yīng)支持。第三，構(gòu)建監(jiān)督與責(zé)任追究機制。嚴格落實“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單，上下級單位部署工作、下放文件等凡事涉及基層部門的工作任務(wù)都必須嚴格遵循“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單，避免上級職能部門規(guī)避責(zé)任，以“屬地管理”之名向基層轉(zhuǎn)移責(zé)任，對未按清單履行“屬地管理”職責(zé)的行為進行問責(zé)。責(zé)任追究同樣依據(jù)權(quán)責(zé)清單，按“分級負責(zé)”的原則，厘清主體責(zé)任與配合責(zé)任，避免基層政府承擔(dān)“無限責(zé)任”。

需要清晰認識的是，“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單無法實現(xiàn)對所有事項的全面覆蓋，其落實保障制度也無法完全保障權(quán)責(zé)清單的落地實施。管理實踐往往被認為是科學(xué)與藝術(shù)的結(jié)合。“屬地管理”既需要在制度上構(gòu)建清晰的權(quán)責(zé)清單、相應(yīng)的配套機制，也需要充分認識到因地制宜、應(yīng)時而動的重要性。一方面，結(jié)合各地的實際情況，不搞“一刀切”，確保“屬地管理”權(quán)責(zé)清單與基層實際相吻合。另一方面，面對風(fēng)險社會中不斷涌現(xiàn)的突然性和臨時性的任務(wù)，要有特事特辦、敢沖敢闖的魄力，助力有效治理的實現(xiàn)。

其次，推動治理重心下移，為基層“賦權(quán)”，讓基層政府成為“權(quán)責(zé)均衡”的政府，為其有權(quán)力、有能力干事奠定基礎(chǔ)。為基層“賦權(quán)”既包括制度性“賦權(quán)”，也包括柔性“賦權(quán)”。制度性賦權(quán)是指將一定的參與權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等直接賦予基層政府，要增強基層政權(quán)的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力，比如，對涉及本區(qū)域的重大決策、重大項目，強化基層政府的參與權(quán)和建議權(quán)；對與人民群眾密切相關(guān)的、交由基層政府管理更加方便有效的事項，賦予基層政府審批權(quán)；在綜合行政執(zhí)法改革中，通過多種法定方式，依法賦予基層政府綜合行政執(zhí)法主體地位和執(zhí)法權(quán)限。柔性“賦權(quán)”是指通過暢通基層政府與上級部門之間的溝通渠道，增強其協(xié)調(diào)配合能力，實現(xiàn)基層治理中的權(quán)責(zé)均衡。在具體實踐中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)”等基層治理創(chuàng)新有效增強了基層政府的權(quán)責(zé)一致。例如，面對基層治理中需要多個部門協(xié)同配合的事項，街鄉(xiāng)等擁有“吹哨權(quán)”，能夠迅速集結(jié)相關(guān)部門解決基層面臨的實際問題（“報到”）。同時，每一次“吹哨”都將構(gòu)建一個“發(fā)現(xiàn)問題—吹哨報到—事件處理—結(jié)果反饋—考核評價”的閉環(huán)，基層不僅擁有“吹哨權(quán)”，還能對上級職能部門進行考核評價，甚至對職能部門派出機構(gòu)人員具有人事任免的建議權(quán)。

最后，進一步激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當作為的激情和活力。政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于人，在實踐中，部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為的魄力和能力，面對決策事項，顧慮重重、推諉避責(zé)，用實功虛做的形式主義和官僚主義作風(fēng)消極應(yīng)對，嚴重損害了基層治理的有效性。因此，要營造有利于干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當作為的良好氛圍，構(gòu)建容錯糾錯機制，消解干部避責(zé)動機，全方位強化對干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵，充分提升廣大干部的公共服務(wù)動機水平，增強其關(guān)心人民利益、謀求人民福祉的積極性和主動性。面對復(fù)雜的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，以擔(dān)當作為的精氣神主動擔(dān)責(zé)，才能從根源上解決“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)、副院長，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員，上海市行政管理學(xué)會副會長；上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生張瑩對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔(dān)當作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻】

①《“屬地管理”不是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁》，《人民日報》，2020年5月19日。

②劉幫成、張宗賀：《“為官不為”行為的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)研究：基于扎根理論的探索》，《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第3期。

責(zé)編/于洪清 美編/王夢雅

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