【摘要】歐盟經濟增長乏力加劇了數字化轉型的緊迫性。歐盟數字化轉型具有漸重視、全方位、強特色、重義務、護主權的特征。歐盟的數字化轉型已經取得了一定成效，但也暴露出不少問題，需要克服歐盟內外的一系列挑戰。歐盟的數字化轉型經驗對我國的數字化轉型或許能有所借鑒。

【關鍵詞】歐盟 數字化轉型 數字治理 【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2021年3月9日，歐盟委員會發布題為《2030數字羅盤計劃：數字化十年的歐洲道路》文件，提出未來10年歐盟推動數字化轉型的具體目標與實施路徑，確定了“提升整體人口的數字技能，擴大數字專業化人才規模”“構建安全、高性能和可持續的數字基礎設施”“加速推動企業數字化轉型”“加速公共服務向數字化轉型”四個方面的具體目標，提出了完善歐盟內部數字化治理、推進多國項目、構建數字十年國際伙伴關系等實現路徑，引起了多方關注。

歐盟數字化轉型的背景及歷程

有學者指出，數字化轉型（digital transformation）不同于數字化（digitization），數字化僅僅涉及將模擬信息轉化為數字信息，而數字化轉型涵蓋業務流程的變化及組織結構與戰略模式的變革。數字化轉型源于私營部門的實踐，但隨著數字化轉型的深入，其主體涵蓋企業和政府，涉及經濟和社會活動的諸多領域，具有全局性、變革性的意義。

歐盟經濟增長乏力加劇了數字化轉型的緊迫性。在金融危機、歐債危機的拖累下，歐盟的經濟增長長期陷于停滯狀態。鑒于數字化轉型對經濟發展的全局性作用，歐盟寄希望于數字化轉型順理成章。歐盟認為，數字化轉型的基礎要素——數據正在發生變化，歐盟可以發揮自身優勢，從中覓得追及中國、美國的機會。

與此同時，歐盟還面臨數字領域國際競爭的壓力。隨著新產業革命的快速推進，數字技術及其應用越來越成為世界主要經濟體競相發展的關鍵領域。聯合國貿發會議發布的《2019年數字經濟報告》指出，全球數字經濟的財富及其創造力高度集中在美國和中國，兩國占全球70個最大數字平臺市值的90%，而歐洲在其中的份額僅為4%。歐盟明確意識到其在數字領域國際競爭中處于相對落后的位置。歐洲議會2020年發布的《歐洲數字主權》報告中明確指出，歐盟在人工智能等關鍵技術上的私人投資落后于中美兩國，在數據收集與數據可及性上落后于中國，數字人才儲備上也落后于美國，歐盟在數字領域面臨著依賴外國技術的現狀。這種國際競爭的壓力在疫情下日益凸顯，《2030數字羅盤計劃：數字化十年的歐洲道路》開篇就指出，全球新冠肺炎疫情徹底改變了數字化在人類社會和全球經濟中扮演的角色，加速了數字化轉型的步伐。

歐盟對數字化的關注由來已久。2000年，歐洲理事會提出建設世界最具活力的知識經濟的構想，為此提出了建設互聯網設施等一系列政策。2009年，歐盟便相繼出臺《數字紅利戰略》和《未來物聯網發展戰略》，大力推動歐盟數字化進程。但此后較長一段時間里，受限于歐盟與成員國的權能分工，加之歐盟對產業政策的謹慎態度，歐盟數字化和數字化轉型依賴成員國各自為戰。2009年英國政府發布《數字英國》計劃，是數字化首次以國家頂層設計的形式出現在歐洲。歐盟層面的政策法令分散在各個領域，例如，歐盟于2013年啟動旨在提高成員國數字化公共服務水平的“歐洲統一數字化服務”項目。2014年，容克委員會將創建單一數據市場納入施政優先事項，并于次年推出單一數據市場戰略。2016年，歐盟在整合成員國和地區已經出臺的工業數字化戰略基礎上，正式出臺《歐洲工業數字化戰略》，投入大量資金以支持工業數字化發展。但總體來看，這些政策之間聯動較少，數字化轉型獲得的歐盟關注度也相對有限。

2019年上任的馮德萊恩委員會將數字提升為主要施政重點，全面布局數字化轉型。2020 年，歐盟密集發布了《塑造歐洲的數字未來》《歐洲新工業戰略》《歐洲數據戰略》《人工智能白皮書》等文件，旨在對歐盟數字化進行總體規劃，重新定義并擴大其數字主權，建立基于規則和標準的數字空間框架。2021年3月初，歐盟發布了《2030數字羅盤：歐洲數字十年之路》綱要文件，涵蓋了歐盟到2030年實現數字化轉型的愿景、目標和途徑，為歐盟數字化轉型提供了較為全面的指導。

歐盟數字化轉型的五個特征

第一，漸重視。歐盟對數字化轉型的重視程度逐漸提高。一方面，數字化轉型議題逐漸走進歐盟政治議程舞臺中心。2014年就任的歐盟委員會主席容克把創建單一數字市場作為其10大政治優先事項之一。2019年上任的馮德萊恩委員會更是將數字領域作為本屆委員會的施政重點。投資綠色和數字領域被列入歐盟復蘇基金的使用要求，據統計，歐盟復蘇基金的20%將投資于數字領域。另一方面，歐盟對數字化轉型的資金支持力度持續加大。歐盟層面對數字技術進行戰略資助主要來源于歐洲戰略投資基金（European Fund for Strategic Investments，EFSI）。2018年6月，歐盟委員會發布《投資未來：歐洲2021—2027數字化轉型》的報告，計劃在歐盟第9研發框架即“地平線歐洲”期間，推出總預算為92億歐元的“數字歐洲計劃”，重點資助超級計算、人工智能、網絡安全、提高數字技能和確保數字技術的廣泛應用等五大領域。連接歐洲基金（Connecting Europe Facility，CEF）在2021—2027年期間也將在數字領域投資30億歐元。

第二，全方位。歐盟數字化轉型道路不僅關乎個體企業，也牽涉各產業、勞動力和公共服務全方位轉型。在產業數字化領域，歐盟通過2016年《歐洲工業數字化戰略》增加資金投入以支持工業數字化發展。2020年3月的《歐洲新產業戰略》更是提出通過物聯網、大數據和人工智能三大技術增強歐洲工業的智能化程度，將大型企業、中小企業、創新型初創企業納入支持考量范圍。德國還提出建設工業數據空間（IDS），試圖將分散的工業數據轉換為一個可信的數據網絡空間。在電子政務領域，歐盟借助“歐洲統一數字化服務”整合各國電子政務服務。在勞動力領域，2016年“歐洲新技能議程”著重強調了數字技能，2018年出臺的《數字教育行動計劃》促進數字技術和技能的普及。

第三，強特色。歐盟數字化轉型進程中，歐盟委員會反復強調走出不同于中國、美國的“歐洲道路”。目前，歐洲數字化轉型的特色主要體現在兩個方面。一是數字化轉型的重點，歐盟試圖以自身具有優勢的制造業為抓手，在產業戰略中重點支持傳統制造業的數字化轉型。二是數字化轉型的價值取向。歐盟既不傾向模仿美國將數據空間交予企業自治的放任做法，也不偏好中國政府和科技巨頭對數據空間的大幅介入。歐盟既要追求數據的自由流動與數據市場的完整，又要在數字化轉型進程中堅持所謂“歐洲價值觀”。

第四，重義務。歐盟的數字化轉型從經濟考量優先轉向經濟效益與社會效益并重。2014年容克委員會上任時，力主推動單一數據市場，瞄準的是數字市場對數字經濟的推動作用，進而以數字經濟為抓手推動歐盟經濟發展。但隨著數據市場建設的深入推進，數據隱私泄露、巨頭壟斷等問題日益突出，歐盟加強了數字化轉型的監管，推動隱私保護和公平競爭。例如，歐盟在2016年5月通過了被稱為“史上最嚴”的隱私保護法案《通用數據保護條例》（GDPR）；在2017年發布了《歐盟數字單一市場中的一個公平有效的稅收制度》；2020年末推出的《數字服務法》進一步加強數字平臺在打擊非法內容等方面的責任，《數字市場法》建立了統一、明確的數字規則框架，對“守門人”大型在線企業加強監管。在立法工作持續推進的同時，歐盟對美國互聯網巨頭的反壟斷罰單也屢見不鮮。除此之外，歐盟在數字化轉型中還進一步注意到人工智能等領域潛在的倫理問題。歐委會早在2019年4月就發布以“可信賴人工智能”為核心的人工智能倫理準則，走在世界前列。

第五，護主權。以“數字主權”為引領，歐盟地緣政治色彩日益濃重。數字技術廣泛滲透至個人、企業、政府行為中，對保障社會、企業和行政部門穩定運轉發揮巨大作用。然而，歐盟數字技術在“賦能”的同時，由于依賴中美企業的支持，對歐盟構成了客觀的約束和挑戰。在數據方面，德國、法國領銜發起了Gaia-X項目，旨在建設性能強大、具備競爭力、安全且值得信賴、基于歐洲價值觀的數字基礎設施，提升歐洲自身的云服務和數據能力，降低對美國科技巨頭的“數據依賴”。在半導體方面，2020年12月歐洲17國簽署了“歐洲電子芯片和半導體產業聯盟計劃”，目標是建立先進的歐洲芯片設計和生產能力，提高歐洲在全球半導體市場的地位，并減少對亞洲和美國進口的依賴。

歐盟數字化轉型的進展、問題與挑戰

歐盟的數字化轉型已經取得了部分成效。第一，推動歐盟經濟發展與社會轉型。在產業數字化方面，歐盟工業數字化記分牌數據顯示，采用數字技術的企業數量持續增加，并且企業投資數字技術大多取得了積極效果。在電子政務方面，歐盟《2020數字經濟與社會指數（DESI）結果》顯示，歐盟平均以在線方式提交行政審批表格率較2014年增加了10%。歐盟《電子政務基準報告》也指出歐盟各成員國整體電子政務績效均有所提高。第二，歐盟為數字治理作出了有益的貢獻，在規制領域的探索可謂卓有成效。第三，歐盟數字化轉型為國際合作創造了空間。歐盟憑借龐大的數字消費市場，發揮“布魯塞爾效應”，致力于參與和主導數字領域的標準制定，其標準化的數字化轉型也有利于與外部經濟體開展有序合作。目前，歐盟已經與中國建立了數字伙伴關系，設立了歐盟和非盟數字經濟工作小組，還提議成立一個全新的歐盟—美國貿易和技術委員會促進歐美標準的統一。2021年，歐盟正式啟動歐盟數字化發展中心，目標為擴大對伙伴國家數字化轉型的投資。

然而，歐盟數字化轉型也暴露出不少問題。其一，歐盟治理體系與數字化雄心不匹配。橫向看，隨著一體化深入發展，歐盟各成員國經濟發展異質性增強，南北差距、東西差距顯著，不同成員國數字化轉型利益訴求分歧突出。縱向看，受限于當前一體化現實下歐盟與成員國的權能分工，歐盟層面的數字產業政策主要起指導性作用，政策的實施有賴成員國中央與地方政府的投入與監管。不同成員國內部錯綜復雜的政治勢力、發展現狀、具體訴求，導致歐盟數字化轉型政策的執行難免打折扣。其二，數字化轉型帶來新的數字鴻溝。隨著數字化轉型的深入，數字鴻溝不僅出現在不同年齡段和教育背景的公民之間，也存在于數字化發展水平不同的歐盟成員國之間，存在于已經進行數字化轉型和未參與數字化轉型的企業之間。彌補這些數字鴻溝，避免差距擴大帶來的一系列政治經濟后果，任重道遠。

歐盟的數字化轉型需要克服歐盟內外的一系列挑戰。首先，歐盟單一數據市場的建設還不完善。硬件方面，歐盟關鍵數字設備生產水平和數字基礎設施建設相對滯后。例如2021年歐盟5G網絡覆蓋率僅為14%，可持續半導體產量僅占全球20%。軟件方面，歐盟數字領域呈現“多速歐洲”的局面，歐盟各成員國之間存在數據標準等方面的差異，數據的通用性成為數字歐洲發展的主要困難之一。其次，歐盟仍需改善數字領域投入不足的問題。一方面，當前歐盟數字化轉型的投資不足以實現其雄心壯志。在多份戰略文件中，歐委會都提出調動民間投資彌補空缺，但鑒于歐盟風險資本市場相對不發達，效果尚未可知。另一方面，歐盟的投資較中美等數字化轉型競爭者也相去甚遠。歐洲議會測算，與競爭經濟體相比，歐盟僅在人工智能領域的投資，每年就存在超過100億歐元的差距。再次，歐盟數字化轉型暫時缺乏必要的人力資本。歐委會2019年估算，42%的歐盟公民缺乏基本的數字技能，37%的勞動力缺乏必要的數字技能，信息通訊技術專家也供不應求。隨著信息技術的快速發展和數字化轉型的深入，這種人力資源稀缺還將繼續困擾歐盟的數字化轉型。最后，歐盟還需在創新與監管之間取得平衡。自實施以來，GDPR過于嚴格的抱怨時有耳聞。據統計，GDPR實施一年來，監管機構接收處理的行政案件達到27萬件，不僅使監管部門承受重負，也讓數字企業的發展面臨重重困難，尤其是中小企業未能得到有效豁免，抬高了數據合規成本。信息技術仍在持續發展，數字化轉型遠未結束，當前歐盟制度框架不斷強化數據義務，令人擔憂。

歐盟數字化轉型經驗對中國的啟示

我國政府高度重視數字化轉型對經濟、社會和國家治理的重大意義。“十四五”規劃第五篇第十五章至第十八章涵蓋“加快數字化發展，建設數字中國”“打造數字經濟新優勢”“加快數字社會建設步伐”“提高數字政府建設水平”“營造良好數字生態”等數字化轉型的議題。過去一段時間，我國在數字化發展上取得了舉世矚目的成就，引發美歐數字化轉型戰略的持續關注。與此同時，我國數字化轉型也面臨不少挑戰，數字化轉型絕非一日之功，數字領域的國際競爭還將更加激烈。

堅定發展核心技術，捍衛我國數字主權。數字化轉型牽動社會生活的方方面面，不僅牽涉我國經濟發展質量和效益，也關系我國政府運轉和社會穩定。在數字化轉型的關鍵技術和核心領域，我國必須堅定發展相關技術，避免對外國技術、人才和資本的過度依賴，捍衛我國的“數字主權”。

推動數字化轉型全方位發展。得益于黨和政府的高度重視和大力推動，我國數字化轉型在政府和市場中穩步推進。《2020聯合國電子政務調查報告》顯示，我國的電子政務發展指數取得歷史新高，列全球45位。未來，我國還需繼續推動政府數字化轉型，使之與生產和生活的數字化轉型相匹配。受技術、資金、人才等多方面的限制，數字化轉型存在產業間、地區間不平衡的問題。從產業角度看，2018年國際貨幣基金組織等機構的研究顯示，中國整體數字化水平在全球排名中上，一些地區和部門數字化程度已經很高，特別是在電子商務與金融科技等領域已經達到領先水平。當前中國服務業數字化程度最高，第一、二產業的數字化進程稍顯滯后。如何以點帶面實現數字化轉型，是我國必須加緊考慮的問題。從地區角度看，我國數字化轉型地區差異明顯，《中國數字經濟發展與就業白皮書（2019年）》顯示，我國數字經濟發展呈現東強西弱，突出集聚于長三角、珠三角的形勢。如何發揮地方特色，統籌規劃與先行先試并行，因地制宜推動數字化轉型，避免歐盟面臨的數字化轉型失衡問題同樣值得深思。

關注數字化轉型的公平競爭與標準建設問題。與長于規制的“規范性力量”歐盟相比，我國的數字化轉型相對粗放，倚賴高層政策推動和主要企業探索。隨著我國數字化轉型的深入發展，企業對公平競爭、人民對隱私保護的需求也將更加突出，國際領域的技術標準、倫理標準議題也將對我國數字化轉型造成外部壓力。因此，我國應當在保障市場活力的基礎上，不斷推進數字化轉型的法規配套和標準建設工作，除《個人信息保護法（草案）》提請二審并公開發布征求意見稿外，數字領域反壟斷、倫理標準建設也應提上日程，規范數字市場，爭奪數字治理國際話語權，避免在標準領域受制于美歐。

深入參與數字化轉型國際合作。數字化轉型是世界經濟的大勢所趨，開拓全球市場、學習國際先進技術將對數字化轉型起到有力的推動作用。我國應當深入參與數字化轉型全球合作，發展雙邊和多邊的數字合作關系，深化中歐數字伙伴關系，推進“數字絲綢之路”建設。同時，也應積極參與全球數字治理，在聯合國、二十國集團等多邊框架中推動數字領域的全球合作。

（作者為復旦大學一帶一路與全球治理研究院副院長，世界經濟研究所教授，歐盟讓·莫內講席教授，歐洲問題研究中心主任）

【注：本文系國家社科重大專項項目（項目編號：20VGQ012）的階段性成果】

【參考文獻】

①Kretschmer, T., & Khashabi, P. (2020). Digital transformation and organization design: An integrated approach. California Management Review, 62(4), 86-104.

②孫彥紅：《歐盟開啟“數字羅盤計劃”》，半月談網，2021年5月13日。

③孫彥紅：《新產業革命與歐盟新產業戰略》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。

④朱貴昌：《歐盟數字化發展面臨諸多挑戰》，《人民論壇》，2020年第19期。

⑤聯合國經濟和社會事務部：《2020聯合國電子政務調查報告》，2020年7月。

⑥中國信通院：《中國數字經濟發展與就業白皮書（2019年）》，2019年4月。

責編/銀冰瑤 美編/宋揚

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