【摘要】我國基層社會治理是一種政黨引領型的治理模式，該模式通過理念、結構、平臺、功能及機制多個方面的引領，以實現多元主體共治的格局。在黨建引領城市基層治理體系中，還一定程度上存在引領理念缺乏共識、引領結構不平衡、引領平臺重復建設、引領功能脫節、引領機制缺乏制度規范等問題。為此，需要從凝聚共識、平衡結構、厘清定位、夯實功能、機制制度化等方面推動黨建引領城市基層治理體系的完善。

【關鍵詞】黨建 城市基層治理 多元主體 共治 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

城市基層治理主體包括執政黨、政府、社會及市場，其中，執政黨是多元共治體系中的領導者和主導力量。在城市基層治理體系中，突出的黨的領導是保證共治制度優勢得以發揮的基本要求。習近平總書記指出：“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。”黨的十九大更是確立了黨委領導下政府負責及多元主體共同參與的基層社會治理體制。通過黨建引領城市基層治理是必要的，但也存在一定的困境，需要不斷推進其路徑的完善。

我國基層社會治理是一種政黨引領型的治理模式

城市基層治理體系的多元化是中外基層治理的共同特征。這種多元化治理體系中既包括正式的政府治理機制，也包括各種非正式的治理機制。在這種多元體系之下，各類組織均可以憑借著這些多元化的治理機制獲得參與權，進而實現各自的訴求。在治理體系下，因為參與者眾多，主體參與的界限及各自的權責存在交叉甚至是模糊化。國外城市基層治理的理論及實踐帶有更多社會中心主義色彩，政府及政黨的參與度比較有限，在很多時候難以平衡各類社會主體參與的邊界。

在我國，中國共產黨是執政黨，也是社會治理的核心主導者。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢。在這種背景下，城市基層治理應當是共產黨領導下的組織型治理網絡結構。這一結構并不是西方國家城市基層治理的社會中心主義結構，而是一種“一核多元”的結構。在領導組織型治理網絡結構中，所有主體的參與權及活動方式，以及這些主體所扮演的角色均需要通過結構中的領導者協調來實現。

通過黨建引領城市基層社會治理，體現了政黨引領型社會治理模式的特色，執政黨在此扮演領導、核心角色，政府部門是治理的責任者，社會組織和其他組織是治理的參與者。以政黨引領型治理的視角而言，執政黨在城市基層治理中承擔“元治理”的角色，是其他參與者參與城市基層治理的領導核心，其在治理過程中發揮的是領導優勢和組織優勢，將多元主體參與后形成的權責模糊及治理碎片化問題進行整合，進而實現黨領導下的共建、共治及共享治理共同體。

當前黨建引領城市基層治理還存在一定現實困境

引領理念存在共識凝聚困難。以黨建來引領城市基層治理，就是要將黨的社會治理、執政等理念與社會、市場等主體的理念進行融合，進而達成治理的基本共識。然而，當前我國城市基層社會正處于轉型時期，治理結構較為碎片化，社會關系較為陌生化，社會個體基本上是處于匿名化生存狀態，人與人之間的彼此聯系并不緊密。在原子化、陌生化的社會環境中，凝聚治理價值的共識并不健全，執政黨的主流價值與其他主體價值理念之間的張力依然存在，甚至存在一定矛盾和沖突。面對城市基層社會價值理念及社會結構的碎片化，在黨建引領過程中，如何將執政黨的主流價值與其他主體價值理念進行融合，以適應現代社會治理的要求，并能夠發揮共識凝聚的作用是值得重視的問題。

引領結構上存在黨政與社會力量失衡問題。城市基層治理是一種“一核多元”的治理格局。在這個格局當中，黨是領導者和核心力量。發揮黨的領導核心作用，并不是要打造一個計劃時代的執政黨完全主導的治理共同體，黨的核心領導作用不能包辦一切，也不宜直接干預基層自治，而是要發揮其政治和組織優勢，以自上而下的方式來推動城市基層治理多元化格局的形成。在當下黨建引領結構中，黨政力量與社會力量存在一定失衡，社會、市場力量參與城市基層社會治理的參與度和參與積極性不高。

引領平臺方面存在重復建設問題。為了在城市基層社會治理過程中提升黨組織的覆蓋率以及強化黨建工作的深入開展，各地黨組織機構在引領平臺建設方面構建多種線上、線下黨建平臺。這些引領平臺在很大程度上提高了黨組織的覆蓋率，也推進了基層黨建形式的多樣化。但同時因缺少統一規劃和引導，不少平臺存在重復建設問題，各類平臺之間存在機構、人員、組織之間的重疊。此外，隨著信息技術的發展，出現了不少在線黨建平臺，如云黨建、智慧黨建等，這些線上平臺同樣存在功能劃分、程序運行等方面的重合交叉問題，降低了黨建引領城市基層治理的效果。

引領功能方面存在黨建與治理脫節的現象。當前，盡管通過黨建引領城市基層治理，能夠為基層治理提供人財物等資源支持及合法性支撐，但黨建業務與治理業務存在一定脫節現象，兩者的嵌入度有限，弱化了黨建引領的實效。一方面，黨建與治理脫節表現為“兩張皮”現象。黨建引領功能難以與城市基層治理尋求有效的契合點，兩者的對接度不高，加上黨建引領的功能定位不準，推進各個主體之間的協同方式也較為單一，實際上形成了黨建與治理脫節現象，影響了引領作用的發揮。另一方面，兩者的脫節還使黨組織對“兩新”組織難以發揮實質性引領作用，不能很好帶動這些組織參與城市基層治理。

引領機制方面缺乏制度化規范。引領機制的制度化是確保黨建引領城市基層治理機制制度化的基礎，在引領機制制度化的框架下，能夠強化黨建引領城市治理的制度建設，并能夠為黨建引領城市基層治理奠定規范框架。然而，實踐中的引領機制建設還存在一定不足，并沒有納入到常規制度建設體系之中，引領機制缺乏制度規范。正是因為引領機制制度規范化不足，使得制度規范之外的關系比較復雜，進而使得不少合乎規范的社會組織無法發揮其在治理中的作用，而不合乎規范的社會組織因為難以獲得身份認同而失去了參與治理的機會。

黨建引領城市基層治理的優化路徑

明確引領理念，凝聚治理共識。在城市基層治理過程中會涉及到不同主體的多重價值理念，黨建引領就是要將這些多重價值理念的分歧縮減到最小，從而起到明確治理方向及凝聚共識的作用。就方向把控而言，要通過黨建引領來推進城市基層治理的社會主義方向，將社會主義核心價值觀塑造為城市基層治理的主體理念。在黨建引領城市基層治理進程中，各級各類黨組織要以推動社會主義核心價值觀傳播為核心，將其打造成為城市基層治理的應然價值觀。就凝聚治理共識而言，黨建引領的作用就是要將各個治理主體的偏好進行凝聚，形成共識的最大公約數。在黨建引領城市基層治理過程中，要貫徹人民至上的理念，以人民的需求為中心，推動各個主體在交流和溝通中凝聚偏好，構成各個主體均認可的價值共識。

平衡引領結構，推進城市基層治理均衡化。黨建引領城市基層治理并不是讓各級黨組織完全主導，而是在當前社會組織力量薄弱的情況下，以黨建的引領來帶動社會、市場等力量的成長，最終形成多元共治的協同局面。這種協同局面就是黨組織要發揮核心作用，政府部門發揮負責作用，社會組織、市場力量發揮參與作用。要實現此種格局，就需要各級黨組織以黨建為依托，自上而下向社會、市場力量賦權增能，推動其快速成長，培育各級社會組織、市場力量的參與能力。一方面，通過黨建引領來強化賦能作用，為社會、市場力量成長打下基礎。在賦能過程中，為社會、市場力量參與城市基層治理提供規范。另一方面，以黨建引領強化賦能作用，提升城市基層治理的自主性，建立民主參與、監管管理的參與體系，提升社會、市場等力量的治理能力。

強化引領平臺功能，厘清各類平臺定位。一方面，要按照各類平臺功能互補的要求，厘清各自的定位，打造一個功能相互支撐的平臺體系。針對黨建聯席會議、社區委員會等共治類平臺，要明確其各自的職責與功能。針對居委會、業主委員會、物業公司、社會經濟組織等平臺，以黨建引領發揮它們參與城市基層治理的積極性，激發平臺自治功能，提升其自治能力。另一方面，厘清線上、線下平臺的定位及功能區分，形成兩者互補的功能框架，要厘清這兩類平臺的功能及職責范圍，明確各自的優勢，形成優勢互補體系，進而避免兩者之間的功能重合及資源浪費。

夯實引領功能，推進黨建與城市基層治理的深度融合。在引領功能上，黨建功能要與城市基層治理功能融合，使得黨建能夠成為推進城市治理的推動者。首先，要明確“黨建+治理問題”的導向作用，在黨建引領中，要聚焦民眾亟待解決的現實問題，以城市基層治理的特點和規律為依憑，通過黨建引領來實現政府、自治組織的關系重構，塑造公眾利益為先的格局，進而推進多元主體共治功能的發揮。其次，要以“黨建+人民主體性”為利益歸依，在這個過程中，要充分發揮各類黨組織的政治和組織優勢，提升民眾參與的意識和積極性，為每個社會個體的參與提供條件，并使之在城市基層治理體系中找到自身位置，最終使得黨建成為連接民眾和城市基層治理體系的重要載體。最后，要以“黨建+共治體系”為框架，發揮黨組織的核心領導功能，將政府、社會、市場、民眾等力量統合起來，形成治理的協同效應，從而塑造更大層次上的共治共建共享格局。

強化引領機制建設，構建城市基層治理制度化規范。以黨建來引領城市基層治理必須要有暢通的機制，以良好的制度規范來保證多元主體的參與性。這些規范涉及到多個方面，如規則層面，有法律、政策、道德、民約或公約等；觀念層面，有主流意識形態、吸納機制等；具體機制層面，有協商機制、調解機制、購買服務機制等。從城市基層治理體系和治理能力現代化提升的角度看，引領機制建設的制度規范應該從以下幾個方面推進：一是建立黨組織領導、多元主體共同參與的共治規范。要強化規則構建，厘清居委會、業委會、物業公司等不同主體的職責范圍，以相關制度建設為依據調動民眾參與積極性，構建多元主體參與的機制規范。二是構建黨組織領導、基層主體自主參與的自治規范。要在相關法律的基礎上，細化居委會的相關職能，保障其法律地位，構建行使自治權的機制規范。三是建立正式機制和非正式機制相互銜接的框架規范。一方面，要及時總結黨組織引領下多元共治的經驗，并將經驗制度化、規范化，使之成為正式機制；另一方面，在黨建引領下，科學將各種非正式機制納入到城市基層治理體系中。針對正式和非正式機制之間的沖突，要構建兩者能夠良性互動的制度規范，最大限度發揮兩類機制的優勢。

（作者為中國石油大學（華東）馬克思主義學院講師）

【注：本文系山東省社會科學規劃項目“新時代習近平國家利益觀研究”（項目編號：18DKSJ05）的研究成果】

【參考文獻】

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③任克強：《政府主導城市基層治理模式的現代轉向》，《南京社會科學》，2021年第3期。

④程連元：《積極探索黨建引領城市基層治理的新路徑》，《黨建研究》，2021年第2期。

責編/于洪清 美編/陳琳