【摘要】自“十一五”規劃首次明確城市群是“推進城鎮化的主體空間形態”以來，伴隨全球化、信息技術和經濟一體化的共同作用，我國傳統的區域經濟空間結構特征，逐步向核心—節點—網絡式的一體化均衡格局演進，具備網絡化特征的城市群進一步上升成為促進區域協調和推動大中小城市和小城鎮協調發展的重要驅動力。區域經濟系統構成方式升級、區域經濟增長模式轉型、交通基礎設施建設強度提升和區域協同治理系統的深度耦合，是中國城市群戰略轉型的內在深層邏輯。未來，要實現城市群戰略的新路徑與新模式的持續發展，必須消除區域不平衡、人口逆向流動與人口老齡化、三大基本制度改革滯后和政府職能轉變機制缺乏彈性等四大關鍵問題。

【關鍵詞】城市群 區域空間結構 新型城鎮化

【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

中國城市群戰略制定與演進分析

城市群（Urban agglomeration）是指一定地域范圍內，基于交通、人口、產業、貿易等聯系機制、以中心城市為核心向周圍輻射形成的具有網絡空間特征的城市集合體。城市群是城市化進程進入高級階段后，城市之間的空間作用增強、聯系機制緊密形成的重要組織基礎和區域空間形態。

“十一五”以來，“城市群作為城鎮化主體”的戰略地位在多個重要文件中被提及。2006年，“十一五”規劃首次提出城市群戰略：“將城市群作為推進城鎮化的主體形態”；2007年10月，黨的十七大報告提出“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”；2011年3月，“十二五”規劃提出“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”；2012年11月，黨的十八大報告指出“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”；2016年3月，“十三五”規劃提出“堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障”；2017年10月，黨的十九大報告指出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”；2021年3月，“十四五”規劃提出“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”。

隨著城鎮化水平的不斷提升，我國城市群的發展戰略及其對城鎮化空間格局演變的影響作用日益顯著。當前，我國城市群的發展重心已從京津冀、長三角、珠三角三大城市群為主的區域集中發展模式，向“十四五”規劃綱要中提出的19個主要城市群協調發展模式轉變。

“十三五”規劃之前，僅有珠三角、長三角和京津冀三大城市群被列入國家戰略規劃：例如，2008年，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》被列為國家戰略規劃；2010年，國務院審批通過《長江三角洲地區區域規劃》，提出將長江三角洲城市群打造為“具有較強國際競爭力的世界級城市群” ；2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》將京津冀城市群定位為“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。“十三五”規劃實施期間，除《京津冀協同發展規劃綱要》外，我國相繼確立了《長江經濟帶發展戰略》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》三個國家戰略，至此，四個國家戰略將京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、長江中游城市群和成渝城市群等五個國家級城市群囊括其中。之后，在政策支持與核心城市的強力帶動下，我國城市群數量不斷增加，以“兩橫三縱”為空間戰略的城鎮化戰略格局不斷演變。在 “十四五”規劃中，上升至國家層級的城鎮化戰略增加到六個，新增的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，促使國家戰略布局全面覆蓋到我國南、北方的主要城市，極大地促進了我國城市群數量與城市規模的進一步發展。此外，與“十三五”規劃建的城市群相比，“十四五”規劃布局發展的19個國家級城市群出現了重大變化，處于長江經濟帶上的長江中游城市群和成渝城市群的戰略地位快速提升，從“十三五”規劃的“發展壯大”到“十四五”規劃的“優化提升”，充分反映出中西部地區城市群發展的成果及其對我國城鎮化總體空間格局的戰略影響作用。

在城市群的發展方式上，相關政策經歷了以核心城市帶動城市群發展，到以都市圈協同發展帶動城市群發展的歷史性轉變。以長三角城市群為例，2010年，《長江三角洲地區區域規劃》提出長三角地區區域空間布局的發展目標為“一核九帶”，其中，“一核”指上海作為區域核心城市，“九帶”指區域內九個覆蓋25城市的經濟發展帶。至2016年，《長江三角洲城市群發展規劃》將長三角城市群的空間格局發展目標調整為“構建‘一核五圈四帶’的網絡化空間格局”，在繼續發揮上海區域中心城市的輻射帶動作用基礎上，兼顧“推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發展，強化沿海發展帶、沿江發展帶、滬寧合杭甬發展帶、滬杭金發展帶的聚合發展”。此后，2019年發布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，不僅正式將長三角一體化發展上升為國家戰略，還高度強調“加強都市圈間合作互動”“推動長三角一體化發展”。這一變化和“十四五”規劃中長江中游城市群與成渝城市群的地位提升相呼應，充分體現了城市群以核心城市帶動邊緣城市發展帶來的對城市群及城鎮化空間格局的重要影響。因此，在2019年發布的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中，明確指出“城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”，而發展都市圈是“為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”的重要路徑。

綜上所述，自“十一五”規劃制定實施以來，城市群在我國城鎮化發展中長期保持著城鎮化的空間主體地位，發揮著國家經濟社會發展的增長極作用。同時，隨著城鎮化水平的提升，城市群的空間格局不斷調整：一是覆蓋面不斷擴大；二是大中小城市和小城鎮的協調聯動從以城市群為依托，到以城市群和都市圈為共同依托；三是從少數大型城市群為主的空間結構到多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構為主；四是城市群內部的城市功能和發展定位各有側重，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

當前，在一般公共支出、市區人口、GDP總值等指標方面，我國主要城市群分別占全國比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。規模以上工業企業數占全國比重的86.6%，而獨角獸企業和國家級科技企業孵化器兩個指標均占全國比重的100%，說明城市群目前完全發揮了我國企業創業、科技發展和技術創新的主體作用，是我國孕育科技競爭力的不二之地，具有核心引領地位。

中國城市群戰略變遷的內在邏輯

當前，中國城市群戰略任務與目標的轉型，是我國區域經濟系統構成方式轉變、區域經濟增長模式轉變、交通基礎設施網絡化建設強度提升和區域協同治理系統深度耦合共同作用的結果。具體來說，中國城市群戰略轉型的內在邏輯主要包括：

第一，在幅員遼闊、地區差異和不平衡發展程度顯著的國家，城市群和城鎮化的空間格局必然是具有地理特征、發達程度、規模等級和職能定位異質性的地區交織、嵌入和疊加而成的區域集合體。總體上，中國城鎮化遵循著“大城市化→大都市圈化→城市群化”三個進程循序漸進、持續提升的中國特色的空間演化格局。以影響因素、邊界范圍和人口流動機制等為標準，城鎮化的空間格局將呈現由單體城鎮化（1.0）向區域城鎮化（2.0）演化的經歷。單體城鎮化的主要特征，是以中心城市為核心動力，帶動周邊衛星城、郊區和其他輻射地區的人口流動和聯動發展，其內部又以人口增速具體劃分為由北京、上海、廣州、深圳4個一線城市帶動的Ⅰ階段。2016年起，一線城市人口總量增長放緩，杭州、南京、武漢、鄭州、西安、長沙、成都、寧波等二線城市出臺人才引進政策、放寬落戶條件和給予就業補貼引起人口急劇增長的Ⅱ階段。上述兩個階段總體上均屬于人口向核心城市單向集聚的大城市化階段。

伴隨人口流動性下降，以農業人口向城市單向轉移為特性的城鎮化進程也將逐步進入區域城鎮化階段。該階段包括三個亞型：以經濟中心城市為核，人口在1—2小時通勤距離為半徑的大都市圈內流動（Ⅰ型）；在勞動力回流趨勢顯著的地區，以省為單位，省內農村勞動力轉移就業人數超過向省外輸出的規模，在省域范圍內形成了與流動距離、經濟發展水平、人口集聚規模、就業和收入水平等相匹配的人口城鎮化流動模式（Ⅱ型）；隨著人口、資本等要素流動加劇、市場一體化和生產力布局不斷超越行政區劃，人口的城市群流動模式成為區域城鎮化的主導方式（Ⅲ型）。

第二，在工業化向信息化演變的進程中，對人、物流、信息、創新和資金各類資源要素的流量經濟地理格局，已經成為未來重新塑造城市群區域空間戰略的關鍵力量。有學者預計，到2025年，全球流量總規模每年將為全球經濟增長的貢獻價值在2500億美元—4500億美元，占全球經濟增長的15%—25%，成為全球經濟發展的主要驅動力。在信息和知識經濟主導下的流量經濟時代，空間地理區位對城市的主導性逐漸降低，城市集聚功能減弱，呈現出網格化、多中心的空間特征。在流量經濟驅動下，城市區域不斷進行空間拓展，城市固有邊界逐漸模糊，核心城市的功能向網絡樞紐、流量集散中心轉變。然而，城市中各種要素在節點和網絡中進行雙向傳輸，本地集聚能力無法獨立主導，在未來城市群空間格局的塑造中，流量經濟的網絡外部性作用將加快構建基于功能互補和相互聯系的非等級化城市群流動網絡體系。城市網絡將有利于降低城市群區域內部的運輸成本、拓展內外市場，以及提升人口流動和區域治理的效率等，以此帶動大城市的發展，激發中小城市的活力，進而促進城市化進步。有國外學者的研究甚至提出，城市網絡將可能成為城鎮化的新階段，并促進現有的高密度中心城市和郊區蔓延的結構向多中心網絡結構轉變。

第三，眾多研究均發現，高速鐵路、城際交通基礎設施和信息通信設施等“硬條件”的不斷完善，極大的提升了城市群網絡形成和區域一體化的程度。有研究發現，城市網絡的等級、密度和結構與不同的交通方式、遷徙路徑存在密切的關聯性。運輸方式的經濟時空距離決定了中國各級城市的網絡結構格局，是導致網絡形成路徑分異的原因。當前，中國已經全面進入了高鐵經濟時代，高速鐵路網絡對城市區域發展模式具有重要的決定性作用。筆者經過研究發現，高鐵建成后，全國五大高鐵經濟區節省了原通達時間的34%，各高鐵經濟區均實現了“朝發夕至”；2h經濟圈范圍內，高鐵沿線的城市時間節約比例高達50%；此外，高鐵建成后，我國總體上的城市分布模式將由均衡分散式轉向組團式，線性特征明顯弱化，各都市圈和城市群等區域的一體化程度均顯著提高。

在城際交通基礎設施建設對城市跨區域發展的作用方面，研究發現，交通流所依賴的交通基礎設施和信息通信設施是城市網絡形成的“硬條件”。交通設施條件的改善，一方面，一系列實證結果表明，高鐵建設促進了區域經濟增長，并且重塑了區域經濟空間結構，通過加快要素流動帶動了城市間的實體聯系，有利于構建城市網絡；另一方面，從微觀主體行為視角發現，高鐵開通大大降低了投資者與上市公司之間存在的信息不對稱問題，進而增加了風險資本投資該地區的可能性，有利于地區吸引投資，促進區域經濟發展。

第四，全球化、信息化和網絡化的發展，打破了傳統的區域經濟空間結構特征，核心—節點—網絡式的一體化均衡成為新格局，并重塑了區域經濟協調發展的新路徑與新模式。在經濟全球化、信息技術提升和網絡經濟發展的綜合支撐下，區域經濟空間結構特征發生了根本性的變化，正在由傳統的非均衡的核心—邊緣格局轉變為核心—節點—網絡式的一體化均衡格局。增長極、節點、流量、路徑、網絡結構已經成為區域經濟協調發展的新決定因素。新形勢下，中國區域協調發展戰略必將出現全新的發展趨向：一是以健全區域戰略統籌為發展指向，加快推進都市圈、城市群成為區域協調發展主體；二是以促進市場一體化為驅動力，提升區域協調發展的經濟基礎，打造創新平臺和新增長極；三是以京津冀、長江經濟帶、長三角、粵港澳大灣區為重點，加快實現高標準、高質量的區域一體化協同發展路徑；四是積極探索財政轉移支付支持欠發達地區財力、實現基本公共服務均等化、區域合作互助推進地方合作治理，以及在不同發達程度的地區間構建區際利益補償機制等重大體制機制創新。

基于發展特征與實際需要，“十四五”時期，中國城市群區域協調發展的重點包括：其一，以經濟的協調發展及合作治理為重點，運用多種區域治理工具，建立多元主體互動的區域治理政策體系，創新面向區域問題的協調解決機制。其二，從市場、空間組織機制、區域合作、援助與治理機制等角度，建立區域協調發展機制體系構架。其三，引入城市群區域協調發展的政策創新型工具，推進行政區劃改革，擴大地方政府權力；注重區域整體規劃，構建多重發展目標。其四，培育非正式的區域治理途徑；構建多角色參與的社會合作網絡；引入市場機制，加強公私合營參與公共管理等。

中國城市群戰略轉型的外在挑戰

隨著新型城鎮化進程的快速推進，中國的城市群和都市圈的戰略構建、理論研究和實踐發展都取得了驕人成就，為世人矚目。然而，其發展仍遭到體制機制、政策工具等諸多方面短板的掣肘，亟待深入分析，尋求對策，妥善化解。

第一，區域不平衡仍是制約我國城市群發展的首要因素。當前，我國區域發展不平衡現象在城市群之間與城市群內部兩個維度普遍存在。一方面，城市群內部經濟發展水平與經濟體量不平衡。例如，2019年粵港澳大灣區城市群廣東省內的九個城市中，經濟規模排在第一、二位的深圳、廣州的GDP分別為26927.09億元和23628.60億元，兩者相加在廣東九個城市GDP累計占比達到59.44%，地區結構失衡現象較嚴重。另一方面，主要城市群的發展差距非常顯著，例如，長三角城市群的GDP占全國比重的18.11%，而經濟發展相對落后的天山北坡城市群GDP占全國比重的僅為0.31%。此外，長三角城市群、珠三角城市群規模以上工業企業占全國比重分別為25.73%、12.21%，發展相對滯后的蘭州—西寧、寧夏沿黃和天山北坡三個城市群規模以上工業企業的累計占比仍不足全國的1%。再者，蘭州—西寧、寧夏沿黃和天山北坡三個城市群的獨角獸企業數量均為零，與該指標排名前三名的長三角、珠三角和京津冀相比，差距較大。

第二，人口逆向流動與人口老齡化的阻礙作用日益增長。根據統計年鑒數據，2014年，我國流動人口總量達到峰值2.53億人后，連續五年呈現下降趨勢，2019年僅為2.36億人。我國已經出現的流動人口“集中返鄉”和人口輸出大省逆向回流現象，凸顯了發揮我國一、二線的超特大城市對新型城鎮化的帶動引領作用依然任務艱巨，困難較大。此外，受人口控制、城市落戶和生活成本上漲等的影響，預計未來30年，中國將面對損失2億勞動力，但同時新增3億老年人口的嚴峻挑戰，由此對中國城鎮化率的增長速度和人口結構的合理性造成不利沖擊，不僅會削弱核心城市的科技創新能力和經濟競爭力，甚至可能影響中心城市的空間輻射引導能力以及城市對農村的統籌發展能力。因此，我國必須及時對人口逆流動對社會穩定和經濟發展的潛在負面影響給予高度重視。

第三，戶籍、土地和社保三大制度改革滯后牽絆作用顯著。社會公平是我國城鎮化進程高效、持續的必要條件。然而，受傳統計劃經濟體制和城鄉二元經濟結構的共同影響，戶籍制度改革仍未徹底完成，遺留了發展隱患。首先，戶籍制度仍未能與就業、教育、醫療報銷、低保、養老等社會保障體系完全脫鉤，戶籍依舊是分配城市公民權利、公共福利和經濟增長紅利的重要憑證，城市化的公平保障目標難以實現。其次，集體土地資源的市場化流動和資產化運營等機制仍不健全，一方面，造成我國的進城農民和農業轉移人口無法充分分享城鎮化的利益；另一方面，在中國城市化增容導致的人均市民化成本不斷高企的情況下，必然對地方政府造成巨量財政的壓力和支出缺口。最后，盡快建立支持城市群發展的具備普遍公平性質的區域社會保障體系，一方面，弱化不同地區經濟發展水平和財政實力的差別，實行同人同權、標準統一、福利均等的社保制度；另一方面，針對外來人口集中輸入的城市、對外經濟輻射帶動能力強的城市、區域經濟增長極城市、區域交通樞紐城市等具備重要區域職能的中心城市，嘗試探索推出戶籍開放、人口流動、建設用地流轉、集體土地資產化、勞動收入保障、財政轉移支付、基本公共服務獲得均等化等領域的制度改革優先權，或者賦予他們推進綜合配套、實現體制機制聯動改革的權利保障。

第四，行政區劃調整和政府職能轉變機制缺乏彈性。城市群是我國區域城鎮化戰略實施的重要載體，具有重要的經濟、社會、科技和生態等多領域的塑造作用。相較于城市條件和發展環境的動態演變，我國的行政管理、區劃管理、公共管理等缺乏必要的彈性和靈活空間，在一定程度上影響了我國城市群戰略的健康推廣。首先，區域立法進程滯后，地方政府獲得立法授權比較困難，行政管理權限和管理能力的約束，區域治理權力普遍不足。其次，社會管理系統性存在短板，全覆蓋、多層次、廣領域的區域社會治理能力不足。最后，城市群內部地區之間，缺乏政策制定、決策執行、聯合保障的體制基礎，尚不具備制定實施標準化、一體化公共政策的區域支撐保障體系，城市群的政策努力回報不足。

（作者為北京大學政府管理學院副院長、教授；北京大學政府管理學院碩士研究生張越對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家自然科學基金面上項目“規模借用驅動的中國都市圈多重循環網絡與治理優化研究”（項目編號：42171174）的研究成果】

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責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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