【摘要】基層是國家治理的前沿和重心，打通改革的“最后一公里”必須聚焦基層治理。當前，在一些地區，基層政府面臨著“接不住”與“必須接”的現實矛盾，存在“超負荷運轉”的現象。為促進問題解決，應深刻認識產生“接不住”與“必須接”的現實矛盾的制度根源，并從減負賦能和提質增效兩方面對基層治理進行完善，推動基層治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】基層治理 壓力型體制 層層加碼 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理作為國家治理的重要基石，是國家治理體系和治理能力現代化鏈條的重要組成部分。今年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確指出，要“堅持因地制宜，分類指導、分層推進、分步實施，向基層放權賦能，減輕基層負擔”。近年來中央接連提出為基層減壓降負的各項方針政策，但基層政府“超負荷運轉”的現象在一些地區依舊普遍存在，為基層治理體系和治理能力現代化建設帶來了一定的掣肘。

值得注意的是，“接不住”但又“必須接”是當前基層政府所面臨的治理現實困境之一。基層政府面臨非常態化治理議題和常態化治理議題壓力傳導，往往要承擔由上級政府傳導而來的治理壓力。然而，限于基層治理水平和基層治理能力，基層政府往往會出現“接不住”的基層治理困境。與此同時，作為我國現行政治體制的神經末梢，這些治理責任往往又只能由基層政府承擔，呈現“必須接”的治理樣態。“接不住”與“必須接”的基層治理矛盾實際上是“減負松綁”與“超負荷運轉”的力量交織的具象化體現。解決這一對矛盾，一方面要了解矛盾生成的原因，另一方面則要從減負松綁和提升基層治理能力的角度進行疏解。

基層“接不住”和“必須接”現實矛盾的生成有多重因素

一是由于壓力型體制使得治理壓力向基層傳導。我國的行政權力呈現出自上而下的運行特征，這就要求下級服從上級、地方服從中央，從而形成地方政府“向上負責”的局面。改革開放以來，各級地方政府為完成上級下達的經濟趕超等相關目標，通過任務量化分解和嚴格指標考核等手段，推動形成了壓力型體制。這種層層壓實責任的管理體制具有集中力量辦大事的優勢，并結合行政發包制與目標責任制，對基層政府形成了強大的監督與問責壓力。壓力型體制賦予上級政府絕對的權威，在中央政府制定總體方針與戰略目標后，各級政府便將目標進行層層分解與傳遞，并對下級政府目標完成情況進行考核。這種目標考核以結果導向為主，中央政府通過管理地方政府來間接治理社會，但也一定程度上導致行政性事務層層下壓，基層負擔越來越重，從而形成上級向基層卸責的現實問題。

二是政治錦標賽帶來的基層工作任務層層加碼。行政發包制模式下，上級政府擁有人事任免與目標考核權力，下級政府則擁有一定程度的自由裁量權。中央政府將治理任務同時下達給多個地方政府，重點考察地方的經濟發展情況，并對地方官員進行績效考核與擇優選拔。結果考核與層層篩選的模式促使地方官員不斷提高政策執行標準，以獲取比較優勢、謀求晉升保障。在經濟理性的驅動下，地方政府官員積極開展政治錦標賽，主動提出更高的經濟發展目標，推動了地方的經濟增長，同時也造成了重復建設和資源浪費等問題。由于晉升人數向上層層減少，因此激勵效應向下層層放大，越是靠近基層的地方，其競爭就愈發激烈。地方官員在政策執行過程中，傾向于通過層層加碼來控制更多的政策資源，可能會存在投機或短視行為，從而造成政策制定與執行的偏差。在“縱向發包”與“橫向競爭”的雙重影響下，事權與自由裁量權逐步下放，相關考核指標不斷增多，基層工作任務持續增加。

三是基層治理能力有待提升。基層社會是各種矛盾與問題發生以及各種關系相互交織的場域，隨著社會群體的多元化與異質化，維護基層社會的穩定與有序運轉已經成為一個重要的現實問題，這也對基層治理能力提出了更高的要求。一方面，基層治理存在“碎片化”困境，主要表現為基層黨組織弱化、基層政府“懸浮化”、社會組織發育不足和基層自治消解等問題，各種類型的基層治理主體均存在自身不足，其互動與合作較為缺乏，對資源的調動與整合能力較差，無法形成治理合力。另一方面，基層治理存在權責失衡現象，主要表現為基層治理任務泛化與責任的無限擴張，與此同時相應的權力和資源卻主要集中于上級，形成“權力上移、責任下移”現象，從而大大降低了基層政府的行動能力。

四是常態化治理與非常態化治理的情境轉換提升了基層治理難度。基層政府面臨兩種治理情境，一種是基于確定性事件的常態化治理，主要處理模式化的日常事務；另一種是基于突發性事件的非常態化治理，主要處理臨時出現的非日常事務。在實際工作中，由常態治理“碎片化”與非常態治理“動員化”失衡帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙。在常態化治理過程中，由于壓力型體制帶來的繁重任務，以及“條塊分割”導致的“碎片化”困境，大量的績效考核與專項檢查將導致基層政策執行的“形式主義”。一旦面對突發性事件，常態化治理因其相對固化的規則和體制限制而失靈，就需要緊急啟動非常態化治理。但非常態化治理的“動員化”特征會損害常態化治理的分工基礎，影響條塊關系的穩定性。這就要求及時進行兩種治理模式的轉換，建立二者的銜接機制。為此，基層政府既要應對上級下派的指令性任務，又要處理好緊急事件，這必將給基層治理帶來更大的考驗。

完善基層治理要減負賦能，切實減輕基層治理壓力

一是以黨的政治建設為統領，樹立正確的政績觀。領導干部的政績觀代表了其對日常工作的看法，反映了其政治格局與黨性修養，會對其干事創業產生重大影響。解決基層治理層層加碼的問題，必須引導廣大領導干部樹立正確的政績觀。實踐證明，錯誤的政績觀會誤導個人行為，導致地方官員優先考慮地方經濟發展等涉及個人利益的工作，而忽視具有重要社會效益的工作。為此，必須加強黨的政治建設，狠抓領導干部這個“關鍵少數”，既要持續鞏固黨中央權威，嚴肅黨內政治生活，加強對黨中央路線方針政策的宣傳教育；又要加強對廣大領導干部的黨性鍛煉，持續深化黨內思想政治教育，牢固樹立領導干部的“四個意識”，營造良好的政治生態。

樹立正確的政績觀，關鍵在于明確為人民服務的根本宗旨，引導廣大領導干部牢記初心使命，以人民的幸福作為最大政績。一方面，要積極弘揚奉獻精神，運用先進典型事例教育領導干部，引導其處理好顯性政績與隱性政績、經濟增長與發展質量的關系，堅持質量優先、久久為功，并將提高群眾滿意度作為自身工作的努力方向。另一方面，要深入貫徹求真務實的優良傳統，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，培養領導干部的實事求是精神，要尊重經濟社會發展的客觀規律，促使其認識到經濟與社會可持續發展的重要性，加強對負面案例的警示教育。

二是改進基層考核評價體系，完善相應激勵辦法。考核評價體系是基層干部的行動指揮棒，具有行為導向和激勵功能。需要調整完善基層評價體系的主要內容，使其適應基層實際工作的需要，在考核指標、考核主體和考核程序等方面進行改革，構建科學系統、兼具激勵性與約束性的基層考核評價體系。在考核指標設置方面，要改變過去以經濟發展指標為主的考核，增加民生保障、社會發展與生態改善等指標，需要協調好短期目標與長遠目標之間的關系。指標結構調整要充分考慮基層實際工作任務的差異，建立符合崗位職責的指標體系，明確主要的指標類別，合理設置各項指標的權重。在考核主體完善方面，要更加注重群眾評價，將群眾滿意度作為基層考核的重要內容，廣泛收集和傾聽群眾意見，充分發揮群眾監督作用。在考核程序優化方面，要處理好日常考核與年度考核的關系，既要合理設置日常考核周期，避免過度考核；又要改進日常考核要求，減少不必要的材料檢查。考核過程要確保民主公正，將領導評議、自我評議和群眾評議相結合，并加強考核結果在基層干部選拔、晉升和獎懲中的運用。要堅持教育與獎懲相結合的原則，既要嚴格追究弄虛作假、不作為的基層干部，又要對思想懈怠、動力不足的干部進行批評教育，要綜合、全面地看待其政績，對民生改善和生態治理等方面表現突出的基層干部應給予相應獎勵。

三是強化治理場景研判，完善基層治理職責清單。基層治理中的權責不匹配問題一直以來長期存在，基層“權少事多”和“權小責大”等現象持續困擾著基層治理體系的完善。以鄉鎮政府和城市街道為代表的基層承擔了大量由上級政府與職能部門分配的行政事務，相對應的管理權限和行政資源卻難以匹配，同時各種“責任狀”和評先評優等項目的推行也造成上級職能部門向下卸責，嚴重干擾基層治理的開展。從實踐來看，我國行政體制中的條塊關系一直影響著政府及各部門的運轉，“職責同構”的權責配置方式與屬地管理發生沖突，向上集權的要求使得地方在治理過程中處于權責配置的弱勢地位，甚至承擔了許多不必要的工作任務。為此，必須充分研究考慮基層治理的實際需要，明確基層的職能定位與主要工作任務，合理劃分上下級職能部門與基層政府各自的權力與責任邊界。其中，清單制是一種有效的管理工具，能夠實現職責設置的規范化，應當在理順權責關系的基礎上完善基層治理職責清單，防止上級向基層轉嫁職責。

在劃分權責的過程中，首先要堅持權責法定原則，嚴格對照法律法規要求設置職責類別，禁止上級職能部門隨意攤派自身權責事項。結合鄉鎮與街道在基層治理中的實際情況，對其職責清單進行刪減、補充與合并調整。一方面要刪去不應由其承擔的上級職能部門職責，減少基層承擔的行政任務，增加與基層治理相關的民生服務、應急管理和社會安全等方面的職責。另一方面要對存在交叉重疊的職能進行合并，確保責任對應到具體的部門與機構。此外，要堅持權責對等原則，促進基層治理權責匹配。根據鄉鎮與街道所擁有的權力大小劃分相應職責，區分領導責任與輔助責任，突出其核心職責。對表述不清、范圍模糊的職責內容進行重新審定，并按照權力設置調整其相應的執行標準。而對于某些直接面向基層群眾的服務工作，則應賦予基層相應的職權。要充分考慮基層群眾的日常需求，結合群眾反饋的主要問題，將一些能夠由基層承接的服務事項與權限下放，進一步優化職責清單的結構。

完善基層治理還要提質增效，不斷提升基層治理能力

一是加強治理隊伍建設，充實基層治理骨干隊伍。人才是第一資源，提升基層治理能力首先需要建設一支專業化、高素質的基層人才隊伍。基層作為社會治理的重心，承擔了多項重要任務，因此更加需要加強人才培養與輸送，為基層治理提供有力保障。基層治理人才隊伍既包括鄉鎮及街道干部、支部書記和機關事業單位工作人員等核心力量，又包括村委會與居委會工作人員、社區工作者和網格員等重要輔助力量。為充分發揮人才骨干在基層治理中的作用，需要在人員配備、管理與使用方面進行調整，切實做好基層人才的引進和培養工作。具體而言，應當持續壯大基層人才隊伍，通過統籌調配編制數量優化編制管理，推動行政和事業編制向基層下沉，為鄉鎮和街道配齊充足的工作人員。同時，通過定向選調、公開招錄等方式吸引高校畢業生等優秀人才加入基層治理工作，優化人才隊伍結構。在人才培養方面，要對基層工作者實施分級分類培訓，縱向上由各個層級針對其管理權限與權責大小實施統一培訓，橫向上由各個部門針對其不同工作領域和崗位的特點和要求，分類開展基層黨務、應急管理、社會保障、環境保護、社會安全等專項工作的培訓，提高其崗位勝任力。

二是加強“四治融合”，優化基層治理結構。近年來，我國基層治理體系不斷完善，自治、法治和德治在基層治理中均發揮著重要作用，現代信息技術的運用也為基層治理提供了有利支撐。黨的十九屆五中全會指出，要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。以大數據、區塊鏈和人工智能為代表的數字化信息技術正在改變傳統的治理技術，為基層治理提供新動能。綜上所述，構建“自治、法治、德治、智治”相結合的基層治理結構將進一步增強基層治理活力，更好地應對社會風險。為此，應當堅持鞏固和完善基層群眾自治制度，充分保障居委會和村委會履行職責的自主性，加強對其工作人員履職行為的規范監督，定期公開村社相關公共事務，保障基層民主有序運轉。加強基層法治建設，做好基層群眾普法工作，對照相關法律加快制定村規民約和居民公約，嚴格打擊基層違法亂紀行為，營造遵紀守法的良好氛圍。加強基層思想道德建設，做好社會主義核心價值觀的宣傳工作，充分利用好道德模范的示范作用，定期開展評選與表彰活動，培養基層群眾的良好家風。強化數字化信息平臺建設，充分發揮大數據和互聯網的信息收集與分析功能，在整合數據資源的基礎上提升服務便捷化水平。

三是實現創新協同，積極發揮各類組織在基層治理中的作用。基層治理是一個多元主體共同參與、相互配合的過程，應對多元復雜的社會需求需要借助不同組織的作用。構建多方參與、共建共治共享的社會治理共同體是實現治理現代化的重要前提，對提升基層治理效能具有重要意義。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。面對這些矛盾，需要尋求更多的利益結合點，創建更大的利益共同體，以充分凝聚共識、形成合力。為此，需要充分發揮黨建引領作用，統籌調動黨組織、群團組織、社會組織、志愿者和群眾等多方力量資源，積極構建“黨委領導、政府負責、社會參與、多方協同”的基層治理格局。既要積極發揮基層黨委和政府的引領與示范作用，切實強化基層黨建責任，明確其對重大事項的決策權限與領導責任，又要發揮群團組織和社會組織等中堅力量的協助與調節作用，搭建社會力量參與基層治理的制度化平臺，開放公益性組織提供公益志愿服務的通道，支持與鼓勵行業協會發展和提供專業服務。此外，應當建立健全基層民主協商制度，由基層黨支部定期聯系和對接各類組織的負責人，對涉及群眾利益的公共事務進行公開討論，確保及時有效回應群眾訴求。

四是保障基層治理投入，推進基層治理創新化發展。黨的十九大報告指出，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。要實現這一要求，就必須切實強化基層治理投入，推動人、財、物等配套資源向基層輸送。基層處于國家治理體系的末梢和前沿，其有限的權威和資源均使得基層治理面臨較大難度，在工作中缺乏配套保障。在基層任務日益繁重的背景下，必須解決基層治理投入不足的問題，從而增強其處理和應對各種問題的能力。一方面，要優化鄉鎮和街道的相關經費保障，完善專項資金劃撥的審批方式，將基層治理所需經費納入財政預算，嚴格規范資金使用，增強對基層重點項目工程的資金投入保障。同時，要對基層治理多元主體的孵化提供相應的財政補貼與優惠條件，吸引更多力量參與基層治理。另一方面，要積極調動和整合人才資源，建立駐村工作站、社區工作站等，打造人員下沉平臺，鼓勵鄉鎮干部等黨政人才、醫生和教師等專業技術人才到基層開展結對幫扶工作。針對基層服務的優化和改善，要充分整合社會力量，做好服務體系建設的統籌規劃，積極探索多元化的服務投入模式，增強資源轉化能力。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導；四川大學公共管理學院博士研究生單學鵬對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

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③周振超：《構建簡約高效的基層管理體制：條塊關系的視角》，《江蘇社會科學》，2019年第3期。

④李德：《從“碎片化”到“整體性”：創新我國基層社會治理運行機制研究》，《吉林大學社會科學學報》，2016年第5期。

責編/于洪清 美編/王夢雅

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