在中國(guó)古代，鄉(xiāng)約有一套入約民眾必須遵守的生活規(guī)則，鼓勵(lì)人們崇禮向善、守望相助。中國(guó)歷史上最早的成文鄉(xiāng)約，是北宋陜西藍(lán)田的《呂氏鄉(xiāng)約》，要求入約民眾德業(yè)相勸、過(guò)失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤，對(duì)后世鄉(xiāng)村治理影響甚大，后人贊揚(yáng)說(shuō)“關(guān)中風(fēng)俗因《呂氏鄉(xiāng)約》為之一變”。
中國(guó)古代十分重視基層組織的建設(shè)。從周之鄉(xiāng)遂到明清保甲，輾轉(zhuǎn)相承，代有興革，綿延不絕，積累了極其豐富的鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為確保基層的和諧穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)固發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
維持治安、寓教于民、保障民生的古代鄉(xiāng)村基層組織
中國(guó)古代是以農(nóng)立國(guó)的農(nóng)本國(guó)家，因此鄉(xiāng)村建設(shè)適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，既重倫理親情，又重農(nóng)業(yè)力田。正像中國(guó)歷史經(jīng)歷五千多年的發(fā)展而未嘗中斷一樣，中國(guó)古代的鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)也由周之鄉(xiāng)遂到明清保甲，輾轉(zhuǎn)相承，代有興革，綿延不絕，有它的對(duì)應(yīng)性，都以鞏固基層、維持治安、寓教于民、保障民生為目的。
從戰(zhàn)國(guó)時(shí)起，列國(guó)陸續(xù)實(shí)行郡縣二級(jí)管理制度，這一格局在數(shù)千年間雖有所調(diào)整，但基本是穩(wěn)定的。為了鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，尤其重視縣以下的基層組織建設(shè)。
按周制，都城周圍百里為郊，郊內(nèi)設(shè)鄉(xiāng)，郊外設(shè)遂，共有六鄉(xiāng)六遂。鄉(xiāng)以鄉(xiāng)大夫“掌其鄉(xiāng)之政教禁令”；遂以遂大夫“掌其遂之政令”。鄉(xiāng)遂以下設(shè)邑，規(guī)模一般不大，如“十室之邑”。邑設(shè)里胥和鄰長(zhǎng)。逐漸形成了中央分封諸侯，諸侯管理地方，基層實(shí)行自治，上下相互制約的縱向關(guān)系，基本上確立了中國(guó)奴隸制社會(huì)地方行政的結(jié)構(gòu)雛形。
漢承秦制，縣以下基層組織為鄉(xiāng)、里。里以下按什伍編制居民，“什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善事惡事，以告監(jiān)官”。縣以下除鄉(xiāng)、里基層行政組織外，還于每十里處設(shè)亭，是專門(mén)從事“求捕盜賊”的警察性組織。另設(shè)游徼，掌捕盜賊。鄉(xiāng)下為里，設(shè)里正，或稱為里老，里典。漢朝的統(tǒng)治者提倡以孝治天下，同時(shí)強(qiáng)調(diào)重農(nóng)主義，故而置孝悌力田，以敦風(fēng)俗。由此不難理解鄉(xiāng)嗇夫與三老受到朝廷重視的原因。
唐朝，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層組織已有城鄉(xiāng)之分，農(nóng)村以村為單位，城邑以坊為單位。“兩京及州縣之郭內(nèi)分為坊，郊外為村”。鄉(xiāng)有鄉(xiāng)長(zhǎng)，里有里正，村有村正，并有嚴(yán)密的鄰保組織相互糾舉不法。另?yè)?jù)《通典》卷三三《職官·鄉(xiāng)官》：大唐凡百戶為一里，里置里正，五里為一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)置耆老一人，亦曰“父老”。
明代基層組織，城中稱坊，近城稱廂，鄉(xiāng)村稱里。凡一百一十戶為一里，設(shè)里長(zhǎng)，里下為甲，設(shè)甲首一人，負(fù)責(zé)地方民政、教化、賦稅、爭(zhēng)訟等事。里長(zhǎng)對(duì)貫徹官府的政策，維持基層社會(huì)秩序，調(diào)解爭(zhēng)端，起著十分重要的作用，所謂“下有益于民事，上有助于官司”。
清代基層組織在明里甲的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了保甲。地方基層組織以十戶為牌，設(shè)牌頭；十牌為甲，設(shè)甲長(zhǎng)；十甲為保，設(shè)保長(zhǎng)。保長(zhǎng)失職，族長(zhǎng)可以向知縣上呈彈劾；鄉(xiāng)保決斷地方事務(wù)也往往需要協(xié)同族長(zhǎng)一道處理。康熙《圣諭十六條》中，以“聯(lián)保甲以弭盜賊”作為施政綱領(lǐng)之一。雍正四年（1726年），進(jìn)一步規(guī)定：“十戶立一牌頭，十牌立一甲長(zhǎng)，十甲立一保正。”在苗、壯族聚居地區(qū)也普遍建立保甲制。保甲長(zhǎng)俱以“識(shí)字及有身家之人”充當(dāng)，所謂“以士大夫治其鄉(xiāng)”。
上述歷代基層組織雖稍有變動(dòng)，但不失整齊劃一，不僅有利于貫徹中央的法律政令，而且確實(shí)起到了勸課農(nóng)桑、弭盜安民的作用。
重視鄉(xiāng)教、鄉(xiāng)治，確保基層的和諧穩(wěn)定
行鄉(xiāng)宴之禮，明長(zhǎng)幼之序，敦親睦之情。中國(guó)古代重禮制、序尊卑的禮法文化，上行之于朝堂，下貫徹于鄉(xiāng)里。從周朝起，所實(shí)行的鄉(xiāng)宴之禮，就是禮法文化的具體貫徹。正因?yàn)猷l(xiāng)宴之禮起到了明禮義、重倫序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移風(fēng)俗的積極作用，以致漢、晉兩朝皇帝親臨，官府也樂(lè)于借此機(jī)會(huì)宣布國(guó)家的綱紀(jì)與地方的施政，同時(shí)旌表孝子節(jié)婦，借以教民、化民，維持地方治安。至于鄉(xiāng)民，也樂(lè)于參加鄉(xiāng)宴之禮，從中受到在家庭內(nèi)所得不到的教化，更有助于增強(qiáng)族內(nèi)和鄰里的和睦，緩解因瑣事而造成的口角不和。鄉(xiāng)宴之禮歷朝均無(wú)定期，或于正月、或于三月、或于孟冬，擇吉舉行，此項(xiàng)禮儀由周至清一直延續(xù)三千余年，可見(jiàn)其積極的教化作用值得認(rèn)真總結(jié)。
善教化民，興學(xué)育才。中國(guó)古代的政治家、思想家，從總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)中認(rèn)識(shí)到，善教與善治密不可分。善教化民，興學(xué)育才對(duì)于良好的鄉(xiāng)治具有重要的作用。從來(lái)沒(méi)有在“四民乖張”、蔑視道德、疏于教化的條件下會(huì)在基層出現(xiàn)良好的鄉(xiāng)治。孟子說(shuō)：“仁言不如仁聲之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民愛(ài)之。善政得民財(cái)，善教得民心。”
制定家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約維持自治，彌補(bǔ)國(guó)家立法的不足。唐宋以后，社會(huì)上廣泛流行大家族的家法族規(guī)、家訓(xùn)族譜，如《顏氏家訓(xùn)》《義門(mén)陳氏家法》《永興張氏合族禁條》等等。以《永興張氏合族禁條》為例，該《禁條》共二十條，為清乾隆年間張萬(wàn)達(dá)所作，內(nèi)容包括：“議國(guó)課早完，以免差呼。”“議合族子弟，務(wù)宜敦行孝悌，不得侮慢尊長(zhǎng)。如違，重罰。”“議合族子弟，勿得窩隱匪類，及容留外來(lái)面生可疑之人。如違，除拆毀房屋外，另加重罰。”等等。
家法族規(guī)、家訓(xùn)族譜之外，還有大量的鄉(xiāng)規(guī)民約，如宋代呂大鈞《呂氏鄉(xiāng)約》、朱熹《增損呂氏鄉(xiāng)約》、明代王守仁《南贛鄉(xiāng)約》、呂坤《鄉(xiāng)甲約》、劉宗周《鄉(xiāng)約事宜》等，其中，以《呂氏鄉(xiāng)約》最為典型。《呂氏鄉(xiāng)約》分為“德業(yè)相勸”“過(guò)失相規(guī)”“禮俗相交”“患難相恤”等部分。家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約都是里甲老人和息爭(zhēng)訟、管理家族和鄉(xiāng)里事務(wù)的重要依據(jù)，屬于民間法的范疇，成為國(guó)法的重要補(bǔ)充，在基層治理中發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前制定的鄉(xiāng)規(guī)民約中，既要汲取中國(guó)古代優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)、智慧，也要摒棄與時(shí)代發(fā)展不適應(yīng)的消極內(nèi)容，對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中帶有歧視性和與法律法規(guī)相悖的條文也要及時(shí)糾正和廢除。
調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的一切積極因素共同為治
中國(guó)古代疆域遼闊，民族眾多。為了管理縣以下的廣大鄉(xiāng)村的民眾，需要調(diào)動(dòng)一切積極因素共同為治。如聘三老以廣教化，立嗇夫以課農(nóng)桑，設(shè)游徼以保治安，置鄉(xiāng)官以理庶政，重里長(zhǎng)、老人以掌民間詞訟。總之，以基層政權(quán)為主干，充分調(diào)動(dòng)民間德高望重的老人、族長(zhǎng)、士大夫的積極性，使之各展所長(zhǎng)，共同治理，以使廣大基層民眾遵守國(guó)家法紀(jì)，重禮明倫，努力從事農(nóng)業(yè)稼穡，以確保豐衣足食。下面以明朝設(shè)置申明亭和實(shí)施《教民榜文》為例加以說(shuō)明。
一是設(shè)立申明亭，以明法紀(jì)，使民知恥，遠(yuǎn)離犯罪。明朝是中國(guó)古代自治（鄉(xiāng)治）的重要發(fā)展階段。為了發(fā)揮基層組織鄉(xiāng)治、鄉(xiāng)教的作用，創(chuàng)設(shè)申明亭之制。洪武五年（1372年）二月，鑒于“田野之民，不知禁令，往往誤犯刑憲”，特“命有司于內(nèi)外府州縣及鄉(xiāng)之里社皆立申明亭，凡境內(nèi)之人民有犯者，書(shū)其過(guò)，名榜于亭上，使人有所懲戒”。洪武十五年（1382年）八月，就申明亭在實(shí)行中的弊病，再諭禮部：“天下郡邑申明亭，書(shū)記犯罪者姓名，昭示鄉(xiāng)里，以勸善懲惡。今有司概以雜犯小罪書(shū)之，使善良一時(shí)過(guò)誤為終身之累，雖欲改過(guò)自新，其路無(wú)由，爾等詳議之。”正是由于申明亭宣誓法紀(jì)、彰明是非、導(dǎo)民知恥向善，起到了申明教化的作用，是鄉(xiāng)村自治的一種形式，因此《大明律·刑律·雜犯》規(guī)定：“凡拆毀申明亭房屋及毀板榜者，杖一百，流三千里。”
二是發(fā)布《教民榜文》，賦予里甲、老人以訴訟權(quán)。洪武三十一年（1398年）三月十九日頒行《教民榜文》，一方面通過(guò)榜文的法律形式，鞏固和擴(kuò)大了里甲、老人的司法審判權(quán)，使之成為兼理民刑事案件的名副其實(shí)的一審組織，《教民榜文》規(guī)定：“民間戶婚、田土、斗毆相爭(zhēng)，一切小事，不許輒便告官，務(wù)要經(jīng)由本管里甲、老人理斷。若不經(jīng)由者，不問(wèn)虛實(shí)，先將告人杖斷六十，仍發(fā)回里甲、老人理斷。”“若事干別里，須會(huì)該里老人、里甲公同剖決。”如遇疑難案件，或事涉里老子弟親戚，“須會(huì)東西南北四鄰里分，或三里五里眾老人、里甲剖決”。對(duì)于參加審理詞訟的老人的資格也作出了明確規(guī)定：“老人理詞訟，不問(wèn)曾朝覲、未曾朝覲，但年五十之上，平日在鄉(xiāng)有德行、有見(jiàn)識(shí)、眾所敬服者，俱令剖決事務(wù)。”由于里長(zhǎng)、甲首是依丁糧多少輪流更換的，可見(jiàn)所謂年高公正之人和里老之輩，絕大多數(shù)是地方上的豪紳或大族的族長(zhǎng)，以此作為事實(shí)上的第一審，充分顯示了政權(quán)、紳?rùn)?quán)和族權(quán)的緊密結(jié)合，使發(fā)生在身邊的爭(zhēng)訟得以就便解決，既可減少官府的獄訟繁興，還減少了當(dāng)事人的訟累。
總之，起自布衣的明太祖朱元璋深知鄉(xiāng)村中的里甲、老人多為縉紳之家，既有良善恤民之人，也有奸滑虐民之徒，因此，特頒《教民榜文》，嚴(yán)格規(guī)定了里甲、老人的權(quán)限，違法者哪怕是輕罪，也要杖六十，這對(duì)里甲、老人幾乎是不堪忍受的，至于利用權(quán)勢(shì)謀取私利嚴(yán)重者，送京師治罪。所以《教民榜文》的頒布，既是里甲、老人處理訴訟的法律依據(jù)，同時(shí)也是約束里甲、老人不法行為的嚴(yán)峻的法條，借以警醒曾經(jīng)作威作福的豪紳地主不得進(jìn)入里甲、老人之列。
中國(guó)古代鄉(xiāng)村基層治理所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今天構(gòu)建共建共治共享的現(xiàn)代基層社會(huì)治理新格局和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的史鑒價(jià)值。
（作者為中國(guó)政法大學(xué)終身教授）
