摘 要:技術賦能城市治理是都市圈城市群的未來發展方向，通過高新技術賦能，城市之間突破了外部行政區劃界限，改變了城市內部結構功能，有效引導公民參與城市治理，并強化了城市風險防控。但是也不應忽視技術賦能城市治理帶來的一系列挑戰，要從健全技術制度體系、加快推動數據開放、規范算法應用、平衡技術理性和價值理性等方面入手，把握發展機遇，更好化解風險挑戰，推動都市圈城市群高質量發展。
關鍵詞:技術賦能 城市群治理 以人為本 智慧城市
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
城市群是城市化發展的高級階段，是以中心城市為核心，協同周邊多個都市圈所構成的集合體。“十三五”期間規劃建設的19個城市群，以25%土地集聚了75%人口，創造了88%GDP，成為推動經濟高質量發展的重要平臺。城市群和都市圈的發展是未來中國城市發展的必然趨勢和戰略選擇。然而高速發展的超大型城市群在帶來規模經濟效益和技術溢出效應外的同時，也引發了各種各樣的問題。
新冠肺炎疫情期間，超大型城市群面對風險和不確定性因素的脆弱性被凸顯出來。超大型城市群以及都市圈發展面臨的挑戰已成為學術界和社會各界關注的焦點。通過互聯網、物聯網、大數據、人工智能技術賦能城市治理，發展新型數字政府被認為是推進國家治理體系和治理能力現代化的路徑之一。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃綱要）指出，要“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化”。 技術賦能城市治理是未來中國城市群發展的方向，然而高科技是把雙刃劍，技術賦能城市治理的關鍵在于人和管理。因此，我們應當全面審視技術賦能城市群發展的新形勢、新特點、新問題，積極迎接挑戰，揚長避短，從而更好地實現城市戰略發展目標。
技術賦能都市圈城市群發展
突破外部行政區劃界限
在城市發展的早期階段，城市以獨立發展為主。城市群的出現和發展，則要求各城市之間盡可能實現最大化融合。高新技術的飛速發展有助于打破傳統城市層級間的行政壁壘，彌補城市產業斷層，助力城市群發展壯大。以粵港澳地區為例，由于地理區位特殊，存在制度性差異，以往行政審批手續繁瑣、涉及層級多，使得港澳地區居民往來內地營商、生活存在諸多不便。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中明確提出，要建設國際科技創新中心，“優化創新制度和政策環境，著力提升科技成果轉化能力，建設全球科技創新高地和新興產業重要策源地”。粵港澳大灣區城市群正在多措并舉推動人才、信息、資本跨區域流動，助力構建區域產學研合作創新網絡，以解決不同區域“條塊分割”問題，使得生產要素一體化發展成為可能，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用。
改變城市內部結構功能
城市群的發展壯大也引發諸多“城市病”。大數據、人工智能、云計算等新技術的興起，極大推動了城市治理轉型，并作為新興政府治理工具改變了傳統管理思維模式。其中，以智慧城市為代表的新城市發展理念，因其同時具備技術理性和價值理性雙重屬性，被稱作是治理“城市病”的良藥。智慧城市運用新一代信息通信技術（ICT）來解決現代城市發展中存在的問題，城市開始由“數字化”邁向“智慧化”加速發展，實時傳感器數據嵌入城市交通監控和移動安全系統，城市內部功能結構也因此改變。如杭州建設“城市大腦”、上海建成“一網通辦”等，通過建立大數據信息平臺，提升城市間的信息處理效率，改善都市圈內部城市運行效率，公民獲取信息的渠道也更加暢通。
引導公民參與治理過程
傳統城市空間格局相對穩定，內部環境、產業結構、公共設施等邊界較為清晰。由于要素結構單一，政府對城市治理采取自上而下權威式的行政命令管理模式，有著高度集約化的治理路徑依賴，而且也未能真正做到讓公民有效參與城市規劃發展，往往容易使地方政府的管理造成公民不滿。而伴隨城市群的興起，城市內部結構和利益變得更加多元化，社會治理結構更加復雜，政府單一管理難以有效涉及社會方方面面，迫切需要多方參與協作治理。智慧城市所倡導的城市人文主義價值觀開始受到重視，伴隨著公民參與意識的覺醒，政府開始關注公民參與對城市可持續發展的影響。如北京市海淀區推行“接訴即辦”工作機制，運用“城市大腦”，從智能派單、分析、反饋到問題解決全流程賦能城市治理，讓公民能夠通過政務熱線積極參與到城市治理當中。
強化城市風險防控
不同于傳統城市整體結構功能相對穩定，現代城市群是一個結構復雜、風險脆弱的巨大系統，不同要素大規模集聚使得城市生態系統結構被人為改變，生態環境和資源承載力變得更加脆弱，產生一系列區域性生態污染、自然災害等問題，增加了城市治理難度，帶來了新的嚴峻挑戰。黨的十九屆五中全會提出，要建設“韌性城市”，旨在強調要加強特大城市的風險防控能力。因此，新興技術嵌入城市治理過程中，對于應對突發危機事件發揮了積極作用，例如新冠肺炎疫情暴發期間，健康碼作為杭州技術賦能城市治理的重要實踐項目，從2020年2月4號在余杭區先行先試，到2月11日杭州健康碼正式上線，僅用了短短一周時間，不僅在很大程度上彌補了城市內部治理結構中的薄弱環節，而且對化解災害溢出效應、強化城市間聯動協作提供了必要的技術支持。
新階段技術賦能城市群治理的挑戰
數據開放共享不足
數據作為戰略發展核心資源，對城市資源配置起著至關重要的作用，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，數據是繼土地、勞動力、資本、技術后的第五大新型生產要素。城市治理領域的技術運用必須要以大數據作為核心支撐，然而現階段數據開放與共享機制還較為不足。雖然各級政府掌握了80%以上的信息數據資源，但是政府部門出于各自利益考量，在涉及到數據權屬、開放標準等問題時，為避免承擔開放后的責任，城市部門對數據開放建設不積極，難以有效破解信息孤島局面。此外，就現有已開放的數據情況來看，數據使用渠道和應用形式還較為單一，數據僅僅停留在表面可視化操作，難以轉換為有效的決策支撐。
算法歧視
算法最早源自數學概念，是一系列解決問題的清晰指令。當人工智能技術嵌入城市治理后，算法作為人工智能技術的核心，其初衷是為了實現技術深度賦能，應用于緩解城市交通運行狀況、預測環境污染發生等領域，旨在為公眾提供更加精準的服務，提高城市運行效率，加強對城市運行的實時規劃。然而算法如何執行反映的是設計者的價值取向，受到主體差異和價值偏好的影響，這就使得算法不是價值中立的，在實際運行過程中必然產生偏好運算法則，容易產生算法黑箱，進而成為一些利益集團的權力工具。算法一旦脫離了受眾的真實偏好，形成固化路徑，便會不斷強化負面規模效應，進而產生一大批“數字難民”，這不僅對弱勢群體造成巨大傷害， 而且會給城市運行帶來潛在風險隱患。
信息技術安全性
當城市被技術賦能時，新興技術全面滲透城市空間，公共空間和私人空間的邊界開始淡化，而人們在把焦點關注于智慧醫療、智慧交通、智慧教育等為生活帶來便利的同時，卻忽視了技術對于城市安全造成的危害，產生了數據盜取、隱私泄露等諸多安全問題。新興信息技術的運行基于虛擬網絡，城市空間內布滿傳感器和監控設備，所有信息要素匯聚到“城市大腦”平臺中，經過一系列算法處理轉換后，再傳輸到各個子系統。正是由于平臺匯聚了大量公共和個人隱私信息，在信息存儲和傳輸過程中就容易給不法分子造成可乘之機。因此，當信息技術在城市治理中形成過高的工具依賴時，城市發展很容易陷入福柯筆下的“全景敞視主義”中，技術城市也變成了“監控城市”。
技術與價值結構失衡
技術理性強調的是工具性，是作為一種外在的方法手段，旨在通過改變外部環境來實現其最終目標。而價值理性更重視人本價值，強調對于社會公平、倫理等內在要素的思考。因此，從本質上說，技術在一定程度上整合了城市多元外在價值，并且，城市建設快速發展需要依靠技術理性的工具優勢，突破傳統空間區劃，更快調動要素資源、發揮信息時效優勢，從而提升城市群地位。地方政府在這個過程當中享受到技術所帶來的經濟理性效應，容易忽視內在的人本價值，一些地方過于追求技術手段的“唯一性”，使人的主體性缺失，對城市的歸屬感降低，將人淪為技術的附屬品。
如何應對未來技術賦能挑戰
“治大國如烹小鮮。”城市治理是國家治理的縮影，城市治理能力影響著國家治理能力現代化的水平。城市群猶如巨大的生命體，只有其內部要素融合有序發展，才能夠產生更大的經濟效能。習近平總書記指出，“當前我國區域經濟發展出現一些新情況新問題，要研究在國內外發展環境變化中，現有區域政策哪些要堅持、哪些應調整。要面向第二個百年目標，作些戰略性考慮”。技術賦能城市群發展過程所帶來的一系列問題，只有找準小切口，才能解決大問題，要想實現城市群的可持續協調發展，對技術的治理應該像繡花一樣精細，必須采取有針對性的精細化管理措施。因此，下一步應當從健全技術制度體系、加快推動數據開放、規范算法應用、平衡技術理性和價值理性等方面狠下功夫，才能有所成效。
健全技術制度體系
城市群發展是國家經濟發展戰略的核心環節。黨的十九屆五中全會強調，“推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。技術賦能城市發展建設，在帶給城市諸多新的發展機遇的同時，也凸顯諸多潛在弊端。技術發展水平與城市建設不僅僅是簡單的線性關系，更是社會空間關系的統合，為此，應當完善頂層設計，強調規劃先行理念，以全局性視角謀劃城市群建設，不以行政壁壘為限制，加強區域政府間、政府與市場、政府與非政府組織間的技術協作，建立健全相應制度規章體系，對治理技術的運用加以規范，才能夠確保系統內部要素正常平穩運行。
加快推動數據開放
智慧技術的發展推動了城市間的信息溝通，給城市精細化治理提供了外部條件。數據作為城市政府部門間技術合作的重要資源，信息孤島的存在使城市間無法展開更加密切的經貿合作。現階段《關于推進公共信息資源開放的若干意見》《公共信息資源開放試點工作方案》《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》等政策文件陸續出臺，在一些地方試點取得積極成效，但是推廣依舊不足。因此，下一步要積極完善“城市大腦”功能建設，健全數據開放與信息共享機制，匯集信息數據資源，才能最大程度上優化產業結構、推動要素流動、完善服務平臺建設。讓城市群的發展處在數據化、可視化情境下，發展才能更具競爭力。與此同時，防范新興技術利用信息差異產生不對稱風險，避免陷入“技術利維坦”的困境。
規范算法技術運行
為了享有更便捷的公共服務，更安全穩定的社會環境，公民部分權利讓渡于算法模型，然而，算法歧視打破了事物運行的一般規律，讓城市運行處在“計算城市”的桎梏之中。算法黑箱是人為不透明操作的結果，消除算法歧視的本質在于規范算法技術運行，因此，無論算法給城市經濟發展帶來多少收益，都應當在確保公民利益不受侵害的前提下進行。下一步要明確算法責任主體，在源頭上優化算法結構，加強算法運行審查，從信息輸入、模型推演、最終決策等全流程加以規制，最大程度上規避算法風險的產生，保障公民的合法利益。
平衡技術理性和價值理性
新階段城市發展對技術的運用，應當平衡技術理性和價值理性兩者間關系，強化以人為本的價值理念。習近平總書記強調，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”。城市發展的核心主體是人，技術本身不會帶來社會變革，驅動變革更多取決于使用技術的人。技術賦能城市發展帶來巨大經濟效益的同時，也應當及時回應公眾的合理訴求和價值需要，重視人的主體性作用，引導公眾參與到城市發展建設當中，只有人和空間相適應、相協調，才能激發城市群最大經濟活力。
【本文作者為廈門大學公共政策研究院教授；本文系福建省社科研究基地重大項目階段性成果 （FJ2020MJDZ004）；廈門大學公共政策研究院研究生魏煒對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：臧雪文
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