摘 要:城市群和都市圈作為新一輪區域一體化發展的代表，在新發展格局中占據十分重要的地位。隨著人口快速地向城市群、都市圈集聚，城市和區域發展面臨新機遇和新挑戰。在人口加速流動的背景下，應進一步提升城市群和都市圈的輻射帶動作用，挖掘城市群、都市圈人口集聚紅利潛力，打造城市群和都市圈高質量空間治理體系，構建高質量、智能化公共服務與基礎設施體系，提升城市群和都市圈文化軟實力，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。

關鍵詞:人口集聚 城市群 都市圈 高質量發展

【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A

人口集聚流動的態勢對城市群和都市圈的影響

人口集聚流動對城市群和都市圈發展的積極影響

改革開放以來，我國人口呈現從鄉村和中小城市向城市群、都市圈快速遷移的趨勢。從歷次人口普查數據看，我國人口逐漸向長三角、珠三角等城市群和都市圈流動，人口集聚度不斷加大。人口集聚流動推動城市群和都市圈地區社會經濟的快速發展與城鎮化水平的不斷提高，對地區社會繁榮、文化交流與思想創新有著積極的影響。

第一，人口集聚流動為城市群和都市圈地區勞動密集型行業提供豐富的勞動力，為當地經濟發展提供了重要支撐。以珠三角城市群為例，據1982年第三次人口普查，廣東省全省的流動人口僅28.09萬，珠三角流動人口數量較少；到2016年，珠三角凈流入人口為2647.97萬人，占常住人口的44.14%。流動人口集聚有力地推動了珠三角加工制造業、服務行業等勞動密集型產業的發展，為區域經濟的發展提供人力支撐。2018年，珠三角地區的國內生產總值從1979年的111.77億元增長到81048.5億元，GDP增長了七百多倍，年均增長17.9%，遠高于同期全國9.44%的年增長速度。同時，人口流入增加了年輕勞動力供給，在一定程度上緩解了老齡化壓力。據第七次人口普查結果顯示，2020年深圳65歲及以上人口占比為3.22%，遠低于全國的13.5%。

第二，人口集聚流動增加城市群和都市圈地區的人才供給，人才集聚效應增強了城市競爭力，促進了產業創新發展與文化繁榮。從國際看，美國開放的移民體系吸收了大量優秀人才。在獲得諾貝爾獎（醫學、化學與物理學）的美國人中，大約四分之一是出生于其他國家的移民。從中國的情況看，改革開放以來，深圳通過制定各項優惠政策，合辦科研機構、高等院校等方式，吸引、培養了大量技能性人才在深圳集聚，進而為華為、大疆等科技公司發展提供人才支撐，促使深圳從“制造工廠”向“創新之城”轉型升級。同時，來自不同地區的人口在城市群和都市圈集聚，使不同的文化得以深入交流，促進當地文化繁榮和思想創新。

第三，人口集聚流動使城市群和都市圈地區人口總量快速增長，加快了城市擴張，提升了城市化水平。以珠三角城市群為例，從2000年到2020年，該地區外來人口增加了3514萬人，外來人口集聚促使珠三角各城市建成區不斷向外擴張。1978到2007年，珠三角建設用地總面積從1526平方公里增加到了5130平方公里，擴大了3.36倍；其中，深圳、中山、東莞、珠海的城市建設用地面積分別擴大了6.5、5.6、3.0、2.9倍。同時，伴隨珠三角大量人口集聚與經濟發展，其城鎮化水平不斷提高。2020年，珠三角核心地區城鎮化率達到86.28%，遠高于全國城鎮化水平，可以與發達國家和地區相媲美。

第四，人口集聚流動增加城市群和都市圈地區人口規模，培育了巨大的消費市場。大量流動人口產生的居住、生活消費等需求，促進城市房地產、商業、通訊等相關行業的快速發展。從中國各城市的社會消費品零售總額看， 2020年中國消費總額前十強的城市，均分布在流動人口集中的城市群和都市圈地區，例如上海、北京、廣州、深圳、成都等城市。

第五，人口集聚流動增加了城市群和都市圈基礎設施和公服設施的需求，推動了各類社會公共事業的不斷發展。外來人口長期生活在常住地，雖然他們的經濟水平、生活條件與本地人有差別，但他們同樣對基礎設施、服務設施產生需求，而且外來人口在當地城市繳納的各種稅費，也為當地基礎設施和服務設施的發展提供了資金支持。

人口快速流入給城市群和都市圈發展帶來的問題

首先，造成人口城鎮化與土地城鎮化不匹配的問題。隨著城鎮化進程加快，人口從鄉村和中小城市向城市群與都市圈遷移，但土地性質并沒有及時隨人口的移動而發生變化。中國城鄉二元戶籍制度與土地制度制約了市場對人口和土地的有效配置，從某種程度上導致農民工進城不能落戶、遷徙不能定居的問題，形成農民工群體在城鎮和鄉村“雙重占地”的現象。從不同規模城市看，2006—2018年1000萬人以上城市城區人口增長46.8%，建設用地僅增長41.7%；20萬人以下城市人口增長2.1%，建設用地增長22.9%。可見，人口增量與建設用地增量不匹配。

其次，城市群、都市圈中的人口快速集聚，也引起一些城市問題，制約了城市高質量發展。我國大部分城市群、都市圈人口的增長遠遠超過了原有規劃的預期，人口的大量增加產生了交通擁堵、環境污染、公共資源供給緊張、房價過高等“大城市病”。例如，北京長期低估人口增長并以此制訂城市規劃，導致用地規模、公共服務設施等規劃不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相繼提出1000萬、1500萬、1800萬的階段人口規模控制上限，但分別在1986、2005年和2010年被打破。人口快速集聚對北京的基礎設施、公共服務、環境保護、住房保障等方面造成了巨大壓力。

人口集聚流動的基本判斷

中國人口進一步向東部經濟發達區域集聚。經濟發達地區由于能夠提供優越的公共服務、更多的就業機會和更高的工資水平等原因，能夠吸引更多人口來此集聚。2000—2010年，東部人口上升2.38%，而中部、西部、東北地區人口則分別下降1.07%、1.09%、0.22%；2010—2020年，東部、西部分別上升2.15%、0.22%，而中部、東北地區則分別下降0.79%、1.20%；總的來看，東部人口所占比重持續上升。從單個省來看，人口超過一億的省份2010年僅廣東一省，2020年有廣東、山東兩省；2000—2010年，湖北、貴州、四川、重慶這4個省（市）出現人口減少，到2010—2020年，甘肅、內蒙古、山西、遼寧、吉林、黑龍江這6個省（區）出現人口減少。

人口持續向城市群，特別是東部的城市群集聚，城市群是中國人口集聚的主要場所。2000—2010年，全國19個城市群除了成渝城市群之外，其他18個城市群均實現了人口的正增長。城市群是中國人口增長最為迅速的主要區域，是全國人口增長的核心區域。2000—2010年，全國人口凈增8870.39萬人，其中，19個城市群人口凈增8195.24萬人，占全國人口凈增長的92.39%。據有關研究機構預測，到2030年中國將會新增2億城鎮人口，其中大約80%主要分布在19個城市群中。

人口持續向主要都市圈集聚。2010—2020年，全國33個都市圈中，有29個都市圈實現了人口增長。其中，深圳、上海、廣州、成都、杭州、鄭州、蘇州都市圈的年均常住人口增量分別為108.9萬、100.0萬、84.7萬、53.1萬、50.9萬、47.2萬、40.6萬人。

高層次人才越來越向城市群、都市圈集聚。2019年，東部、中部、西部、東北地區的人才凈流入占比分別為5.8%、 -2.4%、-0.2%、-3.2%。此外，大量人才資源主要集聚在城市群中，其中超六成人才流向五大城市群，2019年長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游城市群人才流入占全國的比重分別為23%、14%、13%、7%、7%。都市圈中的核心城市也是中國人才資源最為豐富的主要區域。據恒大研究院發布的《2020年中國城市人才吸引力報告》顯示，上海、深圳、北京、廣州、杭州、南京、成都等城市，對人才最具有吸引力。

利用人口集聚效應發展壯大城市群和都市圈

優化要素配置，提升城市群和都市圈的輻射帶動作用

《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃〔2019〕328號）提出“培育發展一批現代化都市圈，形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”。要形成區域競爭的新優勢，必須建立城市群、都市圈內一體化的要素市場，促進區域內的土地、資金、勞動力、信息等生產要素優化配置與有效流動。

第一，推進人力資源市場一體化。加快消除城鄉間的二元戶籍壁壘，逐步放寬除核心城市外的城市群其他城市的落戶門檻。要從政策、福利、服務等領域降低其他各類隱性的移民成本，推動勞動力的自由流動。加快推進外來人口的市民化。推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。

第二，推進技術市場一體化。支持城市群內部建立技術合作聯動機制，推動技術資源共享，共同搭建技術、人才資源的共享平臺和孵化基地。引導城市群內部及更大區域制定統一的技術標準，建立健全技術市場的政策法規。強化政企合作，統籌設立企業需求信息平臺和專項創新基金等服務機制。培育技術市場的專業服務機構和法律支持、管理機構，壯大服務隊伍、保護知識產權。

第三，加快金融服務市場一體化。完善城市群、都市圈內部金融服務、信息網絡技術設施建設，構建跨區域互聯互通的金融服務平臺，推動城市群和都市圈金融服務、金融要素和金融市場一體化。推進金融制度改革，破除制度性障礙，完善跨區域的金融監管和風險聯防機制，規范市場制度。

第四，推動土地市場一體化。推進土地制度改革，城市建設用地要按照城市常住人口規模和新增常住人口規模進行土地指標的劃定，向人口重點流入的區域調撥城市建設用地指標，提升城市群和都市圈的承載能力。在不改變目前城鄉二元土地所有制的約束條件下，通過制度改革改變土地交易的參與方式和土地增值收益分配方式，向“同地同權、同地同價”的改革目標靠近，構建產權明晰的城鄉土地市場化交易制度和服務體系。

第五，統一市場準入標準。打破行政界線與地域分割，深化“放管服”改革，消除商事主體異地遷址變更登記隱形阻礙，探索實施“一照多址”企業登記模式。建立市場主體準入協調溝通機制和互認機制，鼓勵城市群共建同城化的企業登記綠色通道，推動跨區域守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制建設，推動企業信息共享互查，探索市場主體信用修復同步互認，統一監管標準，推動執法協作及信息共享。

第六，建立健全區域協調發展、城鄉融合發展的體制機制。在城市群內部探索突破行政界線的全域要素流動、配置機制體制和基礎設施一體化、公共服務均質化的路徑，推動城市群區域協調發展。培育建設聯結不同發展程度區域間以及城鄉間的功能平臺，推動生產要素跨界配置和產業有機融合發展。

優化人口結構，挖掘城市群、都市圈人口集聚紅利潛力

城市群內部應按照發展程度和功能定位實行差異化的人口策略，進一步挖掘人口紅利的潛力，提升城鎮化質量。

第一，核心城市必須要把集聚高素質人才、創新型人才、國際人才以及技術型勞動力作為人口城鎮化的重點和突破點。首先，要改善城市吸引人才的環境，一方面，要從城市生活設施、交通、環境等入手，改善城市的硬件條件，另外一方面要從文化氛圍、管理服務等入手，提升城市的軟件條件。其次，針對亟需人才要制定相對寬松的人才落戶政策，并提供優惠的福利補貼措施，做到人才能吸引來、更留得住。另外，要適當提升不符合核心城市功能定位人群的入戶標準，以保證城市功能提升需要。

第二，城市群的中小城市以及都市圈邊緣地區，應按產業、經濟要求全面取消或放寬落戶條件。積極探索農民工和年輕勞動力落戶的有效路徑，切實推進基本公共服務均等化和高質量供給。要改進中小學生學籍信息管理系統，為學生學籍轉接提供便捷服務，保障隨遷子女的受教育權平等。要強化農民工職業技能和就業培訓服務，提升農民工的人力資本和就業水平。要逐步擴大社會保障的輻射面，將農民工依法納入社保人群；積極采取多種方式從居住環境和資金支持等方面優化農民工居住條件，將農民工納入住房保障計劃；把農民工納入醫療衛生、體育文化等設施的服務對象，為其提供全面、平等的衛生文化服務。

優化空間配置，打造城市群和都市圈高質量空間治理體系

構建有序的城市群、都市圈空間結構體系，需要進一步推進“城市群—都市圈—市縣—鄉鎮”的都市圈多層次國土空間規劃體系建設，進行全域統籌規劃發展。

第一，科學布置產業鏈，實現價值鏈。優化生產空間的組合關系及其空間布局，提升城市群、都市圈生產空間利用效率，推動生產空間集約高效發展。堅持城市群產業錯位發展，中心城市利用高質量人才集聚效應重點發展知識型經濟，提高經濟產出效益，打造高端化新興智能產業。周邊中小城市根據資源稟賦和發展基礎，發揮地租遞減優勢，承接中心城市外溢產業，借此推動制造業規模化和集群化發展。統籌整合都市圈內新區、園區等各類平臺，支持建設一體化發展和承接產業轉移示范區，推動創新鏈和產業鏈融合發展。

第二，實現生活空間宜居宜業。優化調整不同資源要素在大都市圈中的科學布局，促進產城融合，推動“人、城、產、交通”的一體化發展。加大低成本住房供給，建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房供給體系，滿足新市民、產業人才、低收入人群等的多層次住房需求，同時引導政策性住房優先布局在交通和就業比較方便的地區，切實降低通勤時耗。以公服覆蓋率、市民滿意度為指標，補齊公共設施短板，推動公服均等化，提升居民幸福感。

第三，推動生態環境協同治理。開展城市群和都市圈生態環境網格化治理，打破行政邊界限制，嚴格保護跨行政區的重要生態空間，聯合實施生態系統保護和修復工程，與區域生態廊道、綠道有機銜接。推動環境聯防聯治，加強中心城市與周邊城市生態環境保護方面的合作，倡導和推廣生產生活出行等方面的綠色方式，建立生態環境協同共治機制。

統籌共享，構建高質量、智能化公共服務與基礎設施體系

第一，推動高品質公共服務共建共享。形成文化、教育、體育、醫療、養老等均好公共服務體系，開展多層次多模式合作辦學辦醫，推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變。增加健康、養老、家政等服務多元化供給，推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。打破行政區劃邊界限制，推動突發公共事件跨區聯動聯治，提高城市群和都市圈災害應急能力。

第二，構建創新融合、一體化的基礎設施。統籌考慮特高壓、5G基站、新能源汽車充電樁、工業互聯網、大數據中心等“新基建”的建設布局。統籌安排垃圾污水處理設施、變電站、危險品倉庫等市政基礎設施規劃建設，形成一體化的城市群、都市圈智慧基礎設施體系。

第三，構建互聯互通的交通設施。形成軌道交通、高鐵、高速、公路在內的互聯互通交通體系。織密網絡、優化方式、暢通機制，提高城市群和都市圈內城際公路密度，構建多等級公路體系，增強城市之間的聯系和要素流動。大力發展軌道交通，通過軌道交通降低人口通勤成本，加強內部通勤化聯系。利用城市群和都市圈內城市功能定位與分工，通過空間聯動、分工協作、道路聯通等推動高質量機場群建設。暢通物流運輸通道，利用大數據和“互聯網+”技術構建精細化物流運輸體系，高質量配置城市群和都市圈物流運輸資源。

培育活躍的文化環境，提升城市群和都市圈文化軟實力

第一，營造開放包容的城市氛圍。利用人口集聚效應帶來的多元文化融匯提高城市群和都市圈文化的包容性，通過開放包容的文化氛圍吸引人口集聚，提高外來人口的身份認同感與歸屬感，形成思想和文化的匯聚與碰撞，打造開放包容的城市形象。

第二，培育特色鮮明的創新文化。因地制宜，結合城市群和都市圈自身發展環境，營建創新環境優良，創新主體匯聚，創新能力強硬的自主創新文化環境，提高城市群和都市圈的創新驅動能力，增強城市發展的活力和韌性。

第三，凸顯城市群和都市圈文化特色。回溯城市群和都市圈歷史文化脈絡，挖掘自身歷史文化內涵，推動城市群和都市圈個性化和品牌化文化建設，提升文化軟實力和綜合競爭力。

【本文作者為中山大學地理科學與規劃學院教授；本文系國家社會科學基金“城市群發展對中國人口分布的影響研究”（項目編號：17BRK010）階段性研究成果】

參考文獻

[1]張國俊、黃婉玲、周春山等：《城市群視角下中國人口分布演變特征》，《地理學報》，2018年第8期。

[2]周春山、王宇渠等：《珠三角城鎮化新進程》，《地理研究》，2019年第1期。

[3]方創琳：《新發展格局下的中國城市群與都市圈建設》，《經濟地理》，2021年第4期。

責編：賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。