【摘要】“十四五”時期，我國轉變經濟發展方式的任務更加艱巨，只有更加堅定地、主動地、戰略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經濟的韌性和活力。未來我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實消除制約競爭政策發揮基礎性作用的體制機制障礙的基礎上，圍繞“創造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地。

【關鍵詞】競爭政策 基礎性地位 體制機制改革 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

近年來，黨中央和國務院發布的幾乎所有涉及體制改革的政策文件都強調要進一步強化競爭政策的基礎性地位，同時，國內外幾乎所有的有關中國體制改革和產業政策的學術研究都認為，在中國發展模式由投資驅動向創新驅動轉變的過程中，結構性產業政策主導的政策體系要相應地向競爭政策主導的政策體系轉變。雖然政策界和學術界在確立競爭政策的基礎性地位問題上已經取得了高度一致，但在到底如何實現競爭政策基礎性地位的問題上，尚未給出破解思路。

切實強化競爭政策基礎性地位的緊迫性

對于切實強化競爭政策的基礎性地位，當前首要的問題不是“必要性”問題，而是“緊迫性”問題。如果不能真正認識到強化競爭政策基礎性地位的緊迫性，強化競爭政策基礎性地位就可能長期處于“雷聲大、雨點小”的狀態。“十四五”時期，我國轉變經濟發展方式的任務更加艱巨，面臨的國際競爭環境更加惡劣，只有更加堅定地、主動地、戰略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經濟的韌性和活力，有效應對國內外各種風險和挑戰。切實強化競爭政策在我國經濟政策體系中的基礎性地位，具有重要意義。

首先，加快確立競爭政策基礎性地位是中國繼續深度融入全球多邊體系、實現更高水平開放的要求。中美貿易摩擦驅動全球貿易和投資秩序深度調整，未來無論是WTO改革還是TPCPP、美墨加協定等多邊組織的發展，都反映出更高標準、更高要求的多邊貿易和投資規則的形成和有效實施已經是大勢所趨，中國要想在新的全球治理體系中尋求更加積極主動的位置，從而持續分享全球經濟開放合作的紅利，就必須在未來幾年里主動建立起與國際規則接軌的開放、公平、透明的政策體系和規則，否則可能錯失參與和推動全球新一輪貿易和投資秩序調整的機會和主動權。“十四五”時期是既有的全球多邊規則體系加快調整、新的多邊規則體系加快形成的關鍵時期，形成公平、公正、公開的市場競爭秩序，也是中國能夠深度融入、主動適應新的全球多邊規則的前提。

其次，加快確立競爭政策基礎性地位是建設高標準市場體系的要求。地方政府間的激烈競爭和多種所有制企業間的激烈競爭，是過去四十余年中國經濟高速增長的一個重要原因。“十四五”時期是我國建設高標準市場體系的關鍵時期，而高標準市場體系的兩個核心規定，一是要素市場和產品市場的市場化定價，二是要素市場和產品市場的公平競爭。前者要求政府減少對價格形成機制的行政干預，主要由市場供求決定價格水平，后者則要求強化競爭政策的基礎性地位，保證各種所有制和不同規模的企業能夠在要素市場和產品市場公平地參與競爭。雖然不斷強化微觀主體間競爭是創造“中國奇跡”的重要經驗，甚至在高鐵這樣的國家高度管制的行業也通過創造“有控制的競爭”推動了技術趕超，但地方政府間激烈的招商引資競爭卻并不利于實現創新驅動發展；而隨著競爭性領域民營企業的大規模進入，民營企業如何在基礎設施產業和生產性服務業實現自由進入并能夠與國有企業進行公平競爭，成為未來中國可持續增長的重要條件，以上兩個條件都需要通過強化競爭政策基礎性地位來約束和倒逼推動形成。

最后，加快確立競爭政策基礎性地位是我國把握新技術經濟范式機會窗口、實現數字經濟領先的要求。隨著以數字化、智能化、網絡化為核心的新一輪科技革命和產業變革由導入期進入加速拓展期，人工智能、大數據、云計算、無人駕駛、遠程醫療、基因編輯等新技術、新產業、新業態必然成為未來中國經濟增長的新動能。然而，與傳統產業后發趕超具有明確的國外成熟技術和商業模式對標不同，新興技術和產業沒有現成的技術可以引進，沒有成功的商業模式可以模仿，基于公平競爭的多樣化的研發探索和產業化競爭是自主知識產權和原始創新能力形成的有效路徑，更適合傳統產業后發趕超模式的結構性產業政策主導的政策范式，必須適時向更有效支撐新興技術和產業培育發展的競爭政策主導的政策范式轉變。當量子計算、人工智能等新興通用目的技術和根技術發展尚處于萌芽階段時，大量企業特別是中小企業和創業企業的多樣化技術探索對于推動主導技術的涌現和成熟至關重要，這時，競爭政策就要通過限制大企業的壟斷行為來促進競爭，保持新興技術競爭強度和產業動態性。

未來幾年仍然是我國經濟可以保持中高速增長的時期，“十四五”期間我國通過促進消費、擴大投資釋放經濟增長潛力的空間仍然較大，可預期的適度高速增長，為推進配套改革、消化改革成本、減小改革阻力，從而有效強化競爭政策基礎性地位提供了足夠寬松和有利的宏觀環境。當前，社會各界呼吁建設更加公平的市場競爭環境的聲音日益強烈，加快推進我國微觀經濟政策體系由結構性政策主導向競爭政策主導轉變，具有良好的宏觀經濟和社會環境，是民心所向，大勢所趨。

切實強化競爭政策基礎性地位面臨的根本性障礙

強化競爭政策基礎性地位的難點，也是建設高標準市場體系攻堅克難的關鍵，就是要逐步調整已經不能適應新發展階段、新產業要求和新國際環境的體制機制和政策體系，特別是那些曾經不同程度地發揮了積極作用而可能已經形成政策慣性、對其進行調整可能損害到部分主體利益而形成改革阻力的體制機制和政策體系，構建起更加符合新的政治經濟技術范式要求、能夠更有力保障國家利益和改善人民福祉的體制機制和政策體系。因此，必須清晰認識、充分評估強化競爭政策基礎性地位改革和各項工作推進所面臨的障礙：

首先，長期實施強結構性產業政策可能形成政策慣性和認知障礙。改革開放以來，我國長期地、大范圍地使用財政補貼、稅收優惠、政府擔保貸款、產業投資基金、低價工業用地等結構性產業政策來支持特定地區、特定產業和特定企業的優先發展。在我國經濟發展的初期，這些結構性產業政策總體上對促進企業投資、擴大制造業規模起到了顯著的積極作用。但也正因此，盡管各級政府已經看到了大范圍強結構性產業政策對于轉變發展方式的抑制作用，但由于長期強結構性產業政策與經濟發展并存形成的“光環效應”、各級政府部門對既有政策工具箱的習慣性依賴等原因，強化競爭政策基礎性地位實際上受到了傳統政策惰性和認知模式的強有力抵制。

其次，強化競爭政策基礎性地位對經濟增長可能形成短期沖擊，從而造成政策主體的短視行為。雖然長期看，強化競爭政策基礎性地位有利于形成公平競爭的市場環境，從而提高經濟的區域間、部門間、企業間配置效率，并通過激勵創新提高經濟發展的動態效率。但短期內，更加嚴格的反壟斷可能會抑制民營壟斷企業（特別是互聯網平臺企業）和大型國有企業的投資意愿，對政府補貼和優惠政策的約束可能會提高制造業投資成本，強化知識產權保護有可能導致大量依靠技術模仿生存的中小企業的較大規模退出，從而抑制短期投資和國民經濟的增長。此外，更加公平的競爭政策甚至還可能進一步削弱落后地區的政策吸引力，造成區域發展差距的拉大，導致更加嚴重的區域發展不均衡。由于強化競爭政策基礎性地位對短期經濟利益可能形成結構性損害，各級政府出于短期政治績效或經濟利益的考慮，可能會采取抵制競爭政策落地的立場和態度。

最后，競爭政策與產業政策協調的細化措施和組織流程保障缺失，造成強化競爭政策的操作性障礙。目前有關進一步強化競爭政策基礎性地位的戰略部署總體上還停留在規劃層面，進一步強化競爭政策基礎性地位的具體任務和細化政策措施實際上是空白，進一步強化競爭政策基礎性地位的責任主體不明確，導致強化競爭政策基礎性地位無法落地實施。從組織保障看，目前我國的產業管理總體上是趕超導向的，科技部負責科技趕超，工信部和發改委負責產業趕超，作為競爭政策主要實施主體的國家市場監管總局缺乏與其他產業發展部門進行有效協調的組織渠道和工作機制。因此，當競爭政策與結構性產業政策在實施過程中發生沖突時，雖然名義上競爭政策是結構性產業政策的前置性政策，但現實中常常是競爭政策讓位于結構性產業政策的實施，造成競爭政策基礎性地位停留于口號。

強化競爭政策基礎性地位是一項高度復雜的系統性改革工程。發達的市場經濟國家競爭政策體系的建立和完善是一個歷經百年逐步演進的過程，其政策體系、治理結構和實施方式既遵循某些共同的規律，又呈現出極大的差異性。轉型、發展兩大基本國情決定了，我國切實確立競爭政策的基礎性地位并無成熟的模式可循。切實強化競爭政策基礎性地位，就要敢于打破既有的利益格局和權力結構，勇于承擔政策試錯的挑戰和能力轉型的成本。

切實強化競爭政策基礎性地位的破解思路

切實強化競爭政策基礎性地位，首先要明確競爭政策基礎性地位的內涵和邊界。競爭政策的基礎性地位，應兼顧競爭政策的前置性和發展導向：一方面，競爭政策是否實現“基礎性地位”的評判標準？當競爭政策與產業政策在制定和實施過程中發生沖突時，是產業政策服從于競爭政策，還是競爭政策讓位于產業政策？只有當競爭政策成為產業政策制定、實施的前置性政策和約束性政策，我們才可以說競爭政策實現了“基礎性地位”。另一方面也要注意，不能把競爭政策“基礎性地位”絕對化，考慮到我國后發趕超的基本國情，競爭政策雖然以維護公平競爭為直接目標，但競爭政策根本上應服務于產業發展和消費者福利改善；在極特定的情形下（如集成電路產業后發趕超的初期），短期的公平競爭可能演化為過度競爭，從而損害創新者的利益和抱負，如果政策協調不當可能導致競爭政策基礎性地位的“濫用”。因此，競爭政策基礎性地位的確立是一個在堅持基本制度穩定性前提下的相機決策事項，組織結構和政策體系必須在總體保持剛性和穩定性的基礎上，保留必要的靈活性和自由裁量權。

在明確以上原則的前提下，未來我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實消除制約競爭政策發揮基礎性作用的體制機制障礙基礎上，圍繞“創造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執行能力”四個方面，有序推進各項改革的銜接和落地：

一是創造基礎條件。競爭政策是促進形成公平競爭市場體制的重要因素，但競爭政策并不是影響公平競爭市場環境建設成效的全部因素，不是所有的競爭問題都可以通過完善競爭政策來解決，競爭政策有效發揮作用需要深層次改革鋪路和配套制度跟進。在我國體制轉型過程中，競爭政策基礎性作用的有效發揮，必須以消除制約競爭政策發揮基礎性作用的體制機制障礙為前提，以配套的制度性改革到位為條件，包括但不限于：在國家層面，通過完善我國的立法、司法和執法體系，確保反壟斷法、反不正當競爭法等法律法規有法可依、有法必依；在地方政府層面，通過完善地方政府政績考核體系、深化財政稅收體制改革，將區域間競爭的政策導向由提供補貼優惠政策向創造公平競爭環境轉變；在企業層面，通過進一步優化國有經濟布局、完善國有資本監督管理體制和管理人員考核評估機制，確保多種所有制企業的公平競爭。這些基礎制度和配套制度的供給，已經超越了競爭政策實施主體的權力邊界，需要更高層的設計和權力配置。

二是健全組織治理。確立競爭政策在經濟政策體系中的基礎性地位，就是要用競爭政策來統領和協調其他各項經濟政策，就是要實現所有的經濟主體（包括各級政府、各類企業和消費者）及其經濟活動都受到競爭政策的約束。以競爭政策為基礎協調相關政策，核心是在經濟政策的制定和實施治理體系中，切實強化競爭政策制定主體和實施主體的權威性和獨立性，從根本上保證競爭政策的權威性和穩定性，從而確保當結構性產業政策與競爭政策在制定和實施過程中發生矛盾時，以競爭政策的有效性作為優先原則和通常慣例。要著力強化公平競爭審查機構的獨立性和權威性，加強公平競爭審查機構的人員配備和資金支持。為有效解決競爭政策與結構性產業政策的協調問題，建議競爭政策執法部門直接參與到產業政策制定工作中，從源頭上實現產業政策和競爭政策的沖突問題，將競爭政策與結構性產業政策的協調由“事后”移到“事前”，從而對目前的產業政策公平競爭審查（事后協調）形成有效補充。建立競爭政策制定實施部門和產業政策制定實施部門的日常對話和工作制度，強化公平競爭意識，形成維護公平競爭長效機制。鼓勵各級政府部門靈活采用競爭政策執法部門委托第三方審查、政策制定部門自我審查或者自行委托第三方審查、國家市場監管總局進行事后監督的審查模式，形成全方位的公平競爭審查工作體系。

三是完善政策體系。建立事前、事中、事后的“點、線、面”全覆蓋競爭政策體系，提升競爭政策的科學化和精細度。研究制定強化競爭政策基礎性地位指導意見，完善我國競爭政策頂層設計。明確我國競爭政策體系，明確國務院反壟斷委員會以及相關政府部門和各級政府在各項競爭政策制定和執行中的權限和義務，明確“十四五”及未來十年我國強化競爭政策基礎性地位的總體思路、重點任務和推進時間表。針對濫用市場支配地位的認定、反壟斷法對行政壟斷的約束力等難點問題，開展重點集中研究，抓緊推進《反壟斷法》修訂，完善配套立法。組織國內外權威經濟學家、反壟斷法律專家和產業專家，完善重點行業《反壟斷法》和《反不正當競爭》行為指南，進一步細化我國公平競爭審查的各項條款，提高競爭政策對政府政策制定和企業經營行為的指導性。暢通企業和消費者投訴、維權機制，完善執法程序，大幅提高反壟斷法和反不正當競爭法的執法效率和效力。加強對不同產業競爭狀況、不同類型結構性產業政策工具對公平競爭影響的研究，在此基礎上逐步細化我國公平競爭審查制度的各項條款和配套文件，明確各級政府存量政策公平競爭評估和清理的時間表和任務書。

四是提升執行能力。根據反壟斷、反不正當競爭、公平競爭審查等具有高度專業性和復雜性的特點，全面提升我國競爭政策制定和實施主體的專業素養和業務能力。建立與競爭政策基礎性地位相匹配的競爭政策實施主體專業人員配置和財政資金投入機制，確保競爭政策基礎性地位的實現能夠得到有力的人員和資金保障。完善競爭政策實施主體引入、用人、培養人的激勵機制和終身學習體系建設，不斷提升各級執法人員的業務素質。進一步優化我國反壟斷執法機構人員的知識結構，提高反壟斷執法的專業化、規范化水平。著力促進我國反壟斷和產業組織學科發展，鼓勵專業的反壟斷和競爭研究機構發展，為持續完善我國競爭政策提供強有力的學科和人才支持。

（作者為中國社會科學院工業經濟研究所研究員、博導）

【注：本文得到中國社會科學院工業經濟研究所賀俊研究員主持的國家社科基金重大項目“貿易壁壘下突破性創新政策體系建構研究”（項目編號：20&ZD108）的資助】

【參考文獻】

①賀?。骸吨圃鞆妵ㄔO的關鍵維度和戰略要點》，《改革》，2021年第2期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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