【摘要】近年來，隨著數字加密貨幣在全球范圍內快速發展，越來越多國家央行開始積極研究央行數字貨幣（CBDC）的發行，部分國家甚至已開始搭建CBDC底層基礎設施，啟動CBDC技術試點等工作，CBDC將是未來大勢所趨。CBDC是真正意義上的貨幣，其推廣伴隨著一些可能存在的風險，對此，需要我國監管部門著重防范CBDC發行風險對整個金融系統性風險的沖擊；與國外相關機構展開合作，建立涵蓋CIPS和第三方支付系統等在內的針對跨境資金流動的全相動態實時監測系統，防范跨境資金流動風險；加強對支付系統信息安全的監管，確保用戶隱私不被泄露，維護國家金融安全；在數字人民幣（DC/EP）進入試點階段時期，應及時制定對應的監管措施，防范對金融市場穩定性的沖擊。

【關鍵詞】數字貨幣 監管 貨幣政策 【中圖分類號】F015 【文獻標識碼】A

國際清算銀行（BIS）在2020年第三次全球央行數字貨幣（CBDC）調查表明，全球66 家央行中，有86%在研究央行數字貨幣問題，其中10%即將發行本國CBDC。CBDC也稱法定數字貨幣，由一國貨幣當局（中央銀行）基于國家信用發行，是法定貨幣在數字經濟時代的延伸，具有法償性，與之相對的是一系列以數字貨幣命名的加密資產或數字資產，后者由私人機構發行，無穩定貨幣錨，更不具有法償性。CBDC的推出是在加密資產推出之后，作為各國應對加密資產對法定貨幣的威脅、并在未來國際貨幣領域占據主動地位的重要舉措，其對整個金融業及其監管領域都帶來了較為深遠的影響。筆者對國內外CBDC的現狀、發展趨勢及監管政策進行了梳理，以便監管當局厘清全球數字貨幣的發展態勢，識別數字貨幣發展的潛在風險，穩步有效推進數字人民幣（DC/EP）的發展，從而在國際貨幣體系變革中占據強有力的地位。

全球法定數字貨幣的發展現狀

近年來，隨著數字貨幣在全球范圍內快速發展，越來越多國家央行開始積極研究CBDC的發行，部分國家甚至已開始搭建CBDC底層基礎設施，啟動CBDC技術試點等工作。中國作為世界上第一個推出主權數字貨幣的國家，2020年4月起，DC/EP陸續在國內部分城市、商業銀行及跨境支付等場景進行了試點，并于2020年12月完成全國首張數字人民幣保單，DC/EP發行計劃已迫在眉睫。2020年第一季度，法國央行計劃開展數字貨幣試點項目。2020年7月，新加坡央行宣布已開發出跨境支付網絡系統，可實現更便捷高效、更低成本國際結算系統；歐美國家也不甘落后，加拿大、瑞典、英國等多國央行聯合BIS組建CBDC小組，且即將推出試點項目；美國也加快研究進度，2020年5月，美國發布數字美元項目（DDP）的白皮書，詳細介紹了美國CBDC的基本架構、發行目的和潛在應用場景等。當前，CBDC引發了各界高度關注，毋庸置疑，CBDC將是未來大勢所趨，因此，各國當前均在積極應對，以求搶占先機。結合國際清算銀行的調查，筆者對當前主要國家CBDC研究現狀進行了梳理。（詳見表1）。

表1：主要國家央行數字貨幣（CBDC）的研究現狀

整體而言，當前全球CBDC的發展呈現如下特點：

首先，全球CBDC研發駛入快車道。BIS近期發布報告，稱CBDC在2020年迅速崛起，截至2020年7月，全球至少有36家央行發布了CBDC計劃。其中，厄瓜多爾、烏拉圭等拉美國家率先完成了零售型CBDC試點。其他國家也陸續展開CBDC的研發和測試，由安圭拉、圣盧西亞等8個經濟體組成的東加勒比貨幣聯盟央行表示，正在進行基于區塊鏈的法定數字貨幣的測試，巴西央行也表示，巴西有望于2022年正式采用CBDC。在亞洲，韓國央行計劃在2021年進行法定數字貨幣的試點，目前已審核完成第一階段的研發工作。日本央行也宣布，計劃在2021財年實驗測試法定數字貨幣的基礎核心功能。作為較先推出CBDC的國家之一，中國DC/EP目前已在深圳、蘇州、北京、上海等地進行試點，現階段的試點測試對人民幣的發行與流通，以及我國的宏觀經濟金融穩定都不會產生影響。

其次，發達經濟體推進CBDC的進程相對謹慎。與拉美發展中國家相比，歐美發達國家的CBDC研發進程明顯較緩。2020年，美聯儲發布了一系列研究報告，探討了CBDC的潛在效用，但并沒有涉及具體的技術內容，也并未對數字美元的發展階段及進程進行規劃。2019年底，歐洲央行宣布設立CBDC專門委員會，并推出名為“歐洲鏈”的新概念驗證項目，探索歐元CBDC的實踐問題。但在首份數字歐元報告中，歐洲央行并未對是否引入數字歐元給出明確答案。英格蘭銀行行長表示，各國引入CBDC要審慎評估，一些重要問題需要深入思考，包括CBDC是否會造成銀行業金融“脫媒”、如何影響信貸成本和可獲得性、央行如何確保個人隱私和數據保護等問題。當前英國央行也在探索CBDC的各種用例，但尚未對其引進及測試作出任何決定。可見，發達經濟體推進CBDC發展的進程與其貨幣在國際貨幣體系中的地位并非一致。

再次，主要經濟體之間CBDC的競合態勢日趨明顯。一方面，主要經濟體紛紛啟動CBDC議程，旨在參與貨幣競爭，如中國啟動DC/EP試點、歐洲央行推出首份數字歐元報告等。當前，全球范圍內主導支付體系的競爭激烈，CBDC在促進交易的同時，更是主權的象征。推進CBDC對全球支付體系的主導競爭作用具有重要意義。另一方面，發達經濟體之間成立研究小組，旨在加強相關國家之間的技術、政策評估和測試以及國際政策框架協調。2020年1月，加拿大、瑞典、瑞士、日本、英國聯合歐洲央行及BIS成立工作組，旨在研究CBDC的潛在應用場景。2020年5月，數字美元基金會與全球咨詢公司埃森哲聯合發布了數字美元項目的白皮書，表示該項目與加拿大央行、新加坡金融管理局、歐洲央行和瑞典國家銀行進行合作。

最后，全球法定貨幣電子化的過程是漸進而非激進的。當前各國CBDC仍處于研發階段，研發過程中無論是來自市場方面，還是來自監管政策方面，法定貨幣電子化仍存在風險。美國當前推行CBDC的路徑之一是將所謂“美元穩定幣”Libra（Facebook發起的加密貨幣項目）提升為數字美元，因為Libra錨定美元，且價格波動控制在一個有效的區間。但Libra本質上并不穩定，其兌換價的波動使得計價功能及支付功能弱化。因此，借道數字資產實現美元數字化并不是有效路徑，Libra未來只能謀求在跨境支付領域中發揮中介作用。真正穩定的數字美元，需要實現數字美元與銀行美元1：1的兌換比例，在美國銀行機構體系并非全境覆蓋的條件下，商業銀行運營數字貨幣，極可能出現銀行頭寸敞口供應風險，相關各方不會很快形成乃至宣示其各自的美元數字化立場。自2020年2月開始，瑞典進行為期一年的“電子克朗”測試，主要在隔離環境中模擬人們日常使用數字貨幣，如利用數字錢包進行支付、存取款等。但瑞典商業銀行因此可能會陷入缺乏資金并承擔更多債務的困境，瑞典央行在管理資金方面也存在主觀性的監管缺失問題，這些均是央行發行CBDC前必須解決的問題。

全球法定數字貨幣的發展趨勢

央行推出CBDC后，在當前金融科技創新及全球金融一體化背景下，其對現有的貨幣體系有何影響？監管機構該如何進行監管？未來將何去何從？筆者結合CBDC的特征、優勢、全球CBDC的發展狀況，將CBDC的發展趨勢總結如下。

第一，CBDC將逐漸取代加密資產，全面提升貨幣政策有效性。首先，加密資產具有去中心架構特征，會削弱貨幣政策有效性，進而可能影響金融穩定。CBDC采用的分布式分類賬本技術（DLT），能促進CBDC交易中介的扁平化，有利于央行增強對貨幣供應量的控制，更有效地進行流動性管理，減少貨幣政策時滯，從而提高貨幣政策傳導的有效性。此外，與現行法定貨幣相比，CBDC的運行體系將蘊含大量的貨幣政策創新，如“條件觸發機制”等，會限制信貸主體和使用場景，實現精準投放貸款，避免資金空轉的目的。CBDC的發行可以使支付工具和投資工具相分離，疏通貨幣政策傳導渠道，實現社會經濟效率的提升。因此，在未來較長時間內，為促進本國貨幣政策的有效實施，維護本國金融系統穩定，各國央行推行CBDC的速度將愈發加快。

第二，CBDC將促進多邊合作，推動數字貨幣底層技術發展。各國央行提出CBDC戰略的重要原因之一，是加密資產和DLT的出現。從加密資產比特幣到數字穩定資產Libra，其去中心化及匿名化特點，對法定貨幣的地位造成巨大威脅。而DLT的出現，不僅促進了加密資產的演進，也使得央行建立更大規模的清算系統、發行法定數字貨幣的可能性大大增強，CBDC因此應運而生。可見，數字貨幣底層技術的發展，是各國央行未來積極推進CBDC的重要保障。多邊跨國、跨區域合作有利于拓寬技術架構，有利于央行審慎評估技術的優劣，從而選擇最優的技術路徑，對數字貨幣產生深遠長久的影響。因此，在數字經濟背景下，在未來較長時間內，各國會積極整合大型高科技公司的技術研發成果，推進本國金融科技創新，并加強多邊跨國、跨區域合作，互惠互利，共同推進數字貨幣底層技術發展。

第三，CBDC將完善跨境支付系統，改變國際支付體系大格局。目前全球的跨境支付多采用代理行模式，其中涉及眾多的中介機構，且跨境的監管標準有所差異，增加了各種隱性成本。此外，支付狀態的不可觀察性、支付處理延遲性及支付服務時長有限性等問題，使跨境支付效率大大降低。CBDC有針對性地解決了傳統跨境支付系統的上述問題，是降低跨境支付成本、提升跨境支付效率的優先選擇。值得注意的是，近些年美元的跨境支付結算網絡被政治化和武器化，美國的清算所銀行統一支付系統（CHIPS）和環球同業銀行金融電訊協會系統（SWIFT）在跨境清算領域具有主導權，兩大系統成為其行使霸權的重要工具。因此，為突破美國主導的現有格局，在未來較長時間內，各國會積極推進CBDC在跨境支付結算領域的應用，逐步改變國際支付體系的現有格局。

第四，CBDC將平衡隱私及監管問題，促進各國法律法規的完善。CBDC的設計需建立在現有及未來的國家政策之上，需要考慮現有法定貨幣的需求、交易記錄、法律、監管政策及國家安全等一系列問題。若CBDC完全匿名，則便無法追蹤，助長非法經濟行為，如此即違反了現有的反洗錢等法律，又削弱了法定貨幣自身的價值。若CBDC完全透明，便可全面監控，雖然有利于監管，但交易信息泄露概率上升，不利于社會經濟穩定。因此，CBDC必須實現強化貨幣監管與保護居民隱私之間的平衡。當前DC/EP可實現有限匿名，只有央行才能監控交易雙方的姓名、金額等完整信息，而運營機構只能掌握DC/EP的收付金額變化。而針對美元CBDC，美國可能會借鑒當前現金處理系統，設計一個小額支付匿名，但超過1 萬美元時需要向國家稅務局報告的類似的系統。此外，CBDC也要逐漸建立“相同行為、相同監管”的原則，減少監管套利的空間。因此，為應對CBDC可能引發的監管挑戰，未來在很長時間內，各國會積極完善本國法律法規。

第五，CBDC將考慮貨幣計息問題，逐步完善其現有功能。若CBDC不計息，則其與現金紙幣具有相同功能，即持有實物時不計息，但存入賬戶中可計息，相當于貨幣體系中的M0。若CBDC計息，則其與銀行賬戶更接近，具有投資功能，不論自身是正利率還是負利率，均會增加各國貨幣政策的傳導性，對金融系統與國家體系產生更復雜的影響。現階段，DC/EP僅用于替代現金，不會支付利息，不具備投資價值，不會替代銀行存貸款，因此，商業銀行預計不會受太大影響，整個金融體系不會產生較大震蕩。數字美元白皮書雖然沒有明確數字美元是否計息，但結合其他國家的現實情況，在數字貨幣運行初期，多數不計息，以避免其對經濟體產生的復雜影響。但隨著各國CBDC的推進，CBDC將會衍生到M1、M2。屆時，居民可將持有的CBDC從電子現金轉變為存款、理財資金等。因此，為逐步完善CBDC的現有功能，拓寬其應用場景，未來在很長時間內，各國會積極考慮CBDC的計息問題，緩解現有加密資產對經濟系統穩定性的沖擊。

全球法定數字貨幣的監管政策

CBDC與加密資產最大的差異在于，CBDC是真正意義上的貨幣。貨幣是交換媒介、計量單位以及價值存儲的工具，能夠履行其價值尺度、支付手段與貯藏手段的主要職能。隨著經濟社會的發展，貨幣的三大職能逐漸衍生出三大系統：價值系統、支付系統及儲藏系統。CBDC的推廣伴隨著一些潛在的問題與挑戰，筆者從三大系統出發，考慮可能存在的風險，便于監管機構完善現有的監管政策。

第一，在價值系統方面，會計核算系統、統計系統、估測系統、債券評估系統等共同構成法定貨幣的價值系統。市場經濟下，無論商品交易與否，均需要計價，因為個體預期會對商品價格尤其是非交易商品的價格產生重大影響。因此，法定貨幣仍具有價值尺度，但商品價格難以準確反映商品的價值。此時，需要對商品價值進行全方位評估與監測，包括對無形資產的估價等。此時可能出現估價失真等問題，如在評估資產價格過程中，受品牌、消費心理、壟斷勢力等因素影響，導致虛擬價值在價格評估中占比過多，估價過高。而公司資產價格虛高一方面會影響其在股票市場上的估值，加劇股價波動和資產價格暴漲暴跌的風險。另一方面，當估值虛高的資產作為抵押品時，還可能會將風險傳導至銀行等相關部門，甚至引發實體經濟衰退。因此，需要加強對于評級公司、資產價格評估公司以及壟斷企業等的監管，防止資產泡沫破裂的風險。而CBDC的發行很大程度上依賴于大數據的識別與搜集，當前央行搜集的基本是近期形成的大數據，不能全面掌握經濟和機構的基本面信息，但央行發行CBDC要考慮經濟周期，依賴更長周期的數據、更具代表性的基本面信息進行決策，兩者矛盾極易使決策部門陷入數據決策風險，進而引發CBDC與現金面值不一致的風險。此外，個體基于社會的法定貨幣量調整預期，使得無形資產等非交易商品估價產生波動，進而影響價值系統的穩定，沖擊整個金融系統，因此，需要著重防范CBDC發行風險對整個金融系統性風險的沖擊。

第二，在支付系統方面，銀行間大額支付系統和底層支付系統共同構成法定貨幣的支付系統。在整個支付系統中，存在兩大支付體系，一是實物現金支付體系；二是電子信息支付體系，主要包括以匯票、支票、銀行卡為載體的支付形式和以互聯網為載體的第三方支付系統平臺。國內誕生的微信、支付寶、銀行錢包等第三方支付體系是底層支付系統的主力，其實現了實物支付網絡化，提高了用戶的支付效率和使用體驗。需要注意的是，目前人民幣已成為第五大國際支付貨幣，未來第三方支付體系的國際推廣是促進人民幣國際化的重要步驟，預計其在“一帶一路”等國際貿易中的支付占比還將上升。雖然我國在2015年已推出人民幣跨境支付系統（CIPS），但與第三方支付系統的對接有待完善。考慮到今后一段時期內國際貿易環境更為復雜，走私、洗錢、販毒、跨境賭博、販賣軍火等非法渠道及惡意做空資本市場的資金經由支付系統流入的風險上升，對此，監管部門可以與國外相關機構展開合作，建立涵蓋CIPS和第三方支付系統等在內的針對跨境資金流動的全相動態實時監測系統，防范跨境資金流動風險。此外，還需加強對支付系統信息安全的監管，確保用戶隱私不被泄露，維護國家金融安全。

第三，在儲藏系統方面，儲蓄系統及金融資產系統共同構成法定貨幣的價值儲藏系統。在整個儲藏系統中，存在兩類儲蓄形式，一類是不同形式的儲蓄和金融資產，另一類是類金融資產，后者比較寬泛，包括房地產抵押、股票質押、大宗商品抵押等，兩類形式的儲蓄均應該納入金融監管當中。國際上較多國家將典型加密資產如比特幣、Libra合法化，并發展成為金融資產供投資者進行儲蓄或投資。當前，多數國家針對加密資產已開展立法規范的監管，如美國、日本、俄羅斯等。中國禁止加密資產的發行與流通，且DC/EP只能替代M0，但隨著人民幣國際化進程的加快，DC/EP可能會替代M1、M2，承擔著金融資產的抵押功能，并在交易過程中衍生出數字金融產品，如數字債券、票據、ETF等類金融產品，影響交易和資產管理等核心金融領域。當前，中國現有法律法規體系缺乏對于法定數字貨幣界定、金融制度和監管體系的設定，且法定數字貨幣金融監管政策缺失，因此，在DC/EP進入試點階段時期，建議及時制定對應的監管措施，防范對金融市場穩定性的沖擊。

此外，CBDC在經濟生活中也可能存在一定的風險，監管部門需對應進行政策安排。其一，CBDC采用新的技術往往伴隨新的風險、漏洞與騙術。CBDC的技術核心是密碼，倘若犯罪分子破解密碼，那么極有可能復制、偽造、篡改和竊取CBDC。更有甚者，利用惡意軟件、木馬病毒等惡意攻擊CBDC系統，風險可能迅速擴散到整個貨幣體系，帶來難以估計的災難性后果。此外，用戶需要警惕假借CBDC名義實施的新型炒作和詐騙，避免經濟損失。其二，CBDC可能會使商業銀行產生擠兌風險。如果人們把存款賬戶里的錢轉移到CBDC，銀行可能會缺乏資金，不得不依賴批發市場獲取流動性，這將使銀行承擔更多債務，并可能變得缺少利潤，從而危及金融穩定。同時，CBDC背后是國家信用，而商業銀行背后是企業信用，一旦經濟出現波動或銀行經營困難，客戶會迅速將銀行存款轉換為CBDC，加劇了商業銀行的擠兌風險。

（作者為南開大學經濟學院教授、博導，南開大學虛擬經濟與管理研究中心主任，南開大學數字經濟研究中心研究員；南開大學經濟學院博士研究生張坷坷對本文亦有貢獻）

【注：本文系研究闡述黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重大項目“深度開放下外部金融沖擊應急系統研究”（項目編號：20ZDA101）的階段性成果】

【參考文獻】

①陳燕紅、于建忠、李真：《央行數字貨幣的經濟效應與審慎管理進路》，《東岳論叢》，2020年第41期。

②馮永琦、劉韌：《貨幣職能、貨幣權力與數字貨幣的未來》，《經濟學家》，2020年第4期。

③姚前、湯瑩瑋：《關于央行法定數字貨幣的若干思考》，《金融研究》，2017年第7期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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