【摘要】城市群為我國新型城鎮化提供了新的思路，其不僅具有有效配置各種資源的功能，而且具有有效承載經濟活動和人口、引領國家或區域經濟健康發展的功能。應著力加強基礎設施建設和制度創新、構建一體化城鎮化體系、增強城市群韌性、發揮政府引領作用，以緩解“城市病”、深入推進我國城鎮化進程。

【關鍵詞】城市群 城鎮化 資源配置 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

第七次全國人口普查公報顯示，我國人口向經濟發達區域、城市群進一步集聚。與2010年相比，我國城鎮人口比重上升14.21個百分點。其中東部地區人口所占比重上升2.15個百分點，中部地區下降0.79個百分點，西部地區上升0.22個百分點，東北地區下降1.20個百分點。隨著中國社會經濟發展到新階段，大力發展都市圈及周邊地區中小城市正成為城鎮化的新趨勢。

提升城市群功能是新型城鎮化的題中之義

改革開放以來，我國城市化得到了快速發展，城鎮人口從1978年的1.7億增長到2020年11月的9.02億，城鎮化率從1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。據國家統計局統計，2018年末，我國建制鎮個數達到21297個，城市個數僅為672個。然而，隨著城市化的快速發展，交通擁堵、空氣污染、大城市房價飆升等“城市病”日益突出，一些特大城市由于城市病日益嚴重，對外來人口采取嚴格的限制措施，以防止人口過度膨脹。與此相反，我國還有80個“收縮型城市”。同時，我國城鎮化率質量較低，以戶籍人口為主的城鎮化率遠遠低于以常住人口為主的城市化率，據公安部通報，2020年戶籍人口城鎮化率只有45.4%，遠遠低于同期63.9%的常住人口城鎮化率，這意味著城鎮化人口中將近18.5%的人口是沒有城市戶口但常住城市的居民，這是很不尋常的城鎮化，意味著需要改變現有的城鎮化模式，改變那些在“嚴格控制大城市，適度發展中等城市和積極發展小城鎮”的要求下但實際上持續擴大“大城市和特大城市”規模的城鎮化模式。

新型城鎮化概念是由黨的十六大報告首次提出，隨后黨的十七大明確了新型城鎮化的內涵，提出了新型城鎮化的指導思想與建設路徑；黨的十八大肯定了中國的新型城鎮化建設，提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，并在十八屆三中全會定調城鎮化；2014年3月，我國正式發布《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，該規劃提出，到2020年將實現1億農業轉移人口城鎮落戶，并提出利用大交通、大信息網絡破解特大型城市發展瓶頸。此后，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展”，在黨的十九大報告中首次提出。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這是中央在城鎮化發展基本規律基礎上所作出的對城市化空間布局的重大決策。為了貫徹落實中央的上述決策部署，2019年4月國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出“深入推進城市群發展”，“堅持以中心城市引領城市群發展，推動一些中心城市地區加快工業化城鎮化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力”；2019年7月召開的中央政治局會議首次提出“提升城市群功能”；2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議指出，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，并提出要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。中央政治局會議提出“提升城市群功能”和中央財經委員會第五次會議提出“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”，是中央在把握城鎮化基本機理以及中國特色城鎮化基本規律基礎上提出的適合于中國國情的城鎮化思路，也就是通過提升城市群功能，增強城市群承載經濟和人口的能力。顯然，這不等于我們重新選擇了擴大大城市和特大城市規模的城鎮化道路，也不等于片面強調“嚴格控制大城市規模”。

城市群具有哪些功能

首先，城市群具有有效配置各種資源的功能。城市群是在特定地域范圍內，以中心城市為核心，在其周邊的大中小城市和小城鎮依托發達的交通網絡和通信網絡所形成的組織緊湊、聯系緊密、高度同城化和一體化的城市群體，因而其具有有效配置資源的功能。城市群包括規模不等的眾多城市以及中小城鎮，不同城市之間形成專業化分工，且城市規模越小，城市分工更加趨向于專業化；整個城市群形成一個規模宏大且完整的產業鏈，各個城市位于這種產業鏈條的節點上；城市群內不同城市又通過便捷而快速的交通網絡連接起來，能夠快速地聚集和疏解各種資源，因此城市群具有高效配置資源的能力。當分散在不同區位上的各種資源要素為充分發揮其潛力而尋找聚集空間時，城市群為這些資源要素的空間聚集提供具體區位；當各種資源要素高度聚集在核心城市和大城市，進而導致生活成本提高以及嚴重的“城市病”等明顯的“聚集不經濟”時，城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各種不同功能，有序推進人口和資源要素在不同規模城市以及中小城鎮之間轉移和配置。顯然，提升城市群功能，意味著進一步完善和暢通資源要素聚集和疏解的通道。

其次，城市群具有有效承載經濟活動和人口的功能。城市群是由不同規模城市所組成的空間體系，城市群包括大城市以及眾多的專業化發展的中小城市和小城鎮，因此城市群是承載各種類型經濟活動和不同技能勞動力的巨大空間。顯然，提升城市群功能意味著不僅要求核心城市和大城市進一步完善承載經濟和人口的任務，還要求大量的中小城鎮承擔在聚集力作用下向城市群聚集的經濟活動和勞動力的承接任務。也就是說，提升城市群功能，就是激勵不同規模的城市充分發揮經濟和人口的承載任務。實際上，流入經濟發達的東部地區的大量資源要素，主要配置在發達地區城市群中大城市的邊緣地帶或中小城鎮。但由于這些中小城鎮缺乏財政能力和土地指標，無法滿足重置資源和大量勞動力所需的各種基礎設施和經營環境建設需要，這意味著需要向這些中小城鎮提供他們自我強化所需的制度性供給，讓這些城鎮從無財政（稅收幾乎全部上繳）、無土地指標（國家下撥的土地指標基本全部截留在縣級以上城市）的窘況中解脫出來，為解決流入發達地區的大量經濟活動和勞動力重新配置作出貢獻。

再次，城市群具有引領國家或區域經濟健康發展的功能。一方面，城市群可以有效抵御各種外來沖擊。城市群最主要的特征之一，是在不同城市之間形成以產城融合、商城融合發展為基礎的專業化分工，因此整個城市群可以實現以專業化分工為基礎的多樣化發展，城市群既是聚集經濟的空間載體，又是范圍經濟的空間載體。正因為城市群實現了以專業化分工為基礎的多樣化發展，具有了強勁韌性，這種韌性才可以有效抵御外生沖擊帶來的各種風險。經濟韌性一般理解為區域面對市場變動、經濟環境變動等外部沖擊時的抵御能力或受到沖擊后的恢復能力，而區域經濟多樣化程度是區域經濟韌性最主要的決定因素。經濟多樣化能夠分散沖擊帶來的影響，當沖擊發生時可以把這種外生沖擊分散到區域內不同產業中，進而最大限度地降低沖擊帶來的影響。對城市群來講，城市群經濟活動越是多樣化，城市群遭受沖擊后越容易恢復生產。另一方面，城市群是國家或區域最主要的創新中心。創新能力是影響一個地區長期經濟增長的重要因素，但其并不只限于科技領域的創新，它還包括社會經濟眾多領域復雜的系統性的創新活動，因此這種系統性的創新活動只能在城市群里出現，進而城市群也就成了國家或區域的創新中心。正因為上述抗風險和創新中心的功能，城市群能夠引領國家或區域經濟持續健康發展。

總之，城市群為市場在配置資源中發揮決定性作用提供制度空間。城市群形成以及演進過程就是市場配置資源的過程，任何城市群的形成都離不開市場機制下的資源要素聚集與疏散運動。因此，強調提升城市群功能，就是要強調市場配置資源的決定性作用，這也是在中國特色社會主義經濟建設過程中必須遵循的原則。配置資源的權力越大，權力機構所在中心城市獲得的資源越多，資源質量也越高。農民工進城會擴大城市的市場規模、就業規模以及整體經濟總量，農民工進城后主要從事建筑、餐飲、環衛等部門工作，這些部門直接與城市發展、城市營商環境建設密切相關。長期以來，已經有大量的農民工和外來人口長期生活和工作在這些經濟發達地區的大城市中，大城市常駐人口中已經包括了這些人口，不同的是這些人口無法享受與戶籍人口同等的教育和醫療等公共服務。城市群為我國新型城鎮化提供了新的思路，城市群模式是緩解我國的“城市病”、深入推進我國城鎮化進程的首選模式。

提升我國城市群功能需加強基礎設施建設和制度創新、構建一體化城鎮化體系、增強城市群韌性，發揮政府引領作用

2019年中共中央政治局召開會議，首次提出“提升城市群功能”。如何提升城市群功能，成為當前及今后區域與城市發展的重要任務。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》確定的19個城市群，目前承載了我國78%的人口和超過80%的國內生產總值。目前我國城市群發展差距較為明顯，在19個國家級城市群中，除了長三角城市群、珠三角城市群以及京津冀城市群以外，其余城市群發展相當滯后，城市群整體的資源配置效率低下，城市群的引領作用受到很大限制。提升我國城市群功能勢在必行。

第一，為充分發揮城市群有效配置資源的功能，要加強交通基礎設施建設和制度創新。城市群能夠有效配置各種資源，得益于城市群具有快捷通暢、無縫銜接的交通基礎設施和能夠保障要素無阻礙轉移的制度性安排。一是完善城市群內交通網布局，加強城際高鐵、高速網絡以及互聯網建設，為人流、物流、信息流提供載體；推進交通物流樞紐建設，提供高效便捷的物流服務，降低流通成本。二是牢牢抓住體制機制改革這一條主線，打破城市化進程中傳統的“從上到下”的資源配置模式，在城市用土地調撥、城市基礎設施建設、城市治理等領域實現“縱向、橫向”的資源配置模式，使得市場在資源配置領域發揮決定性作用。在城市群建設中，體制改革尤為重要，要打破行政壁壘、放開和放寬戶籍管理制度，真正實現城市群內土地、人口、資金、技術的充分無阻礙流動。三是不斷完善我國城市群結構。目前我國人口已超14億，但城市數量只有670多個，我國超大城市多而中小城市數量少。對比日本，其人口相當于我國的十四分之一，但城市數量卻已達上千個。美國人口不到3.5億，但城市數量超過一萬個且大多數是中小城市，這些意味著我國某些城市群的城市規模結構不夠合理，這將直接影響城市群資源配置效率和承載能力，應大力疏解特大城市非中心城區功能，引導產業活動和人口向周邊地區轉移的同時，開啟城鎮一級改革，對現有產業基礎好人口較多的鎮實施“撤鎮設市”，擴大這些鎮的“財權”“事權”“地權”“人權”等“四權”，提高配置效率和承載能力。

其次，為擴大城市群承載經濟和人口的能力，要構建以城市間專業化分工為基礎的一體化城鎮化體系。一是要充分發揮城市群規劃的引領作用。有關部門應及時跟蹤評估城市群規劃落實情況，及時發現問題，制定提升城市群功能的相關舉措。二是根據不同城市的資源稟賦和比較優勢，合理確定不同規模城市的功能和產業定位，構建大中小城市間垂直分工和同等規模城市間水平分工很明確的城市群，使得各種資源和生產要素在不同規模的城市以及具有不同功能的城市之間合理流動，這樣不僅核心城市和大城市承載大量的經濟和人口，中小城鎮也要大量承載在聚集力作用下向城市群聚集的各種經濟活動和勞動力，進一步放大經濟和人口承載能力。三是要進一步提升城市群的產城、商城融合發展水平。城市群中不同類型城市具有不同的產業和功能，京滬等超大城市提高城市能級，合理疏解非核心功能；大城市要增強要素集聚、高端服務和創新能力；中小城市應根據自身的功能定位，走向小而強的發展道路；小城鎮嵌入在城市群中，發揮資源要素的分流和補充作用。通過上述產城、商城高度融合，進一步放大城市群承載資源要素的能力。

再次，為充分發揮城市群引領區域經濟的功能，要增強城市群的韌性，提高城市群的創新能力。區域經濟韌性主要取決于以專業化分工為基礎的區域經濟多樣化發展。一是筑牢實體經濟這一城市群經濟發展的基石，實現城市群內城鄉間協調發展，構建具有強勁韌性的城市群空間結構。實施創新驅動發展，培育出更多依靠創新驅動和發揮先發優勢的引領型企業，建立更加完善、高級化和多樣化的經濟結構是增強城市群經濟韌性的關鍵。實現城市群內城市間以及城鄉間協調發展，才能實現城市間以及城鄉間生產要素、創新要素的自由流動和合理配置，才能建立具有高度韌性的經濟空間結構。多樣化的實體經濟是城市群經濟韌性的基石，城市群內城鄉協調發展是經濟韌性的空間結構特征。二是大力提升城市群的創新能力。創新是發展的第一動力，城市群承擔引領區域經濟發展的重任，更加離不開創新能力的提升：在高新技術方面加大創新力度，繼續加大資金支持，為高新技術產業落戶本地提供專屬通道，依靠政策吸引人才落戶本地；具有針對性地扶持高校、科研院所的科研活動，更加重視基礎性研究，從資金、服務等方面對基礎性研究人才提供更具有吸引力的政策，使人才落戶本地可以全身心投入到科學研究中；加大公共服務建設力度，擴大綠化面積，對符合條件的外來人口落戶本地實行優惠政策，形成人口集聚，達到人口結構多樣化。

最后，要提升城市群功能，不僅要發揮市場在資源配置中的決定性作用，還要發揮政府的引領作用。城市群形成和發展是市場機制充分發揮作用的結果，因此要提升城市群功能，必須發揮市場在配置資源過程中的決定性作用。城市群是以專業化分工為基礎的一體化的城鎮體系，因此按照人口轉移和產業轉移的客觀規律調整和完善政策體系，才能有效地把資源與人口在城市群內不同城市之間進行配置，也只有遵循人口轉移和產業轉移的基本規律，城市群在推進新型城鎮化過程中才能積極發揮作用。提升城市群功能，要發揮好政府的引領作用。政府間及時溝通，搭建城市間溝通橋梁，為城市群發展制定因地制宜的政策。政府可以有效地組織城市間區域合作，打破“鄰里壁壘”，加快要素流通，提高資源配置效率。

（作者為東北師范大學教授；東北師范大學博士研究生丁嘉鋮對本文亦有貢獻）

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責編/賈娜 美編/楊玲玲

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