【摘要】 面對“懸浮化”的問題，基層治理提出了“下移”的主張和要求，也形成了懸浮與下移的張力。懸浮與下移包含了不同的立場和訴求，塑造了治理的結構、過程以及效能。解決懸浮與下移的緊張性既需要根據現實問題靈活地安排治理要素，也需要在較長的時間內評估其實際效能。

【關鍵詞】懸浮 下移 基層治理 科層制 【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

近年來，基層治理作為社會治理的基礎環節，成為黨和國家關注的重點。其中，懸浮與下移作為基層治理中的顯著矛盾，引起了廣泛的關注和思考。其中一方面是對于懸浮的批判，認為各種治理要素懸浮在上面，制約了基層治理的效果；另一方面是對于下移的要求，提出要實現資源下沉、重心下移，以解決基層治理的問題。那么，懸浮和下移究竟是什么意思？兩者之間存在著什么樣的張力？如何理解這種張力的意義和影響？這些問題值得我們思考。

要素的安排：懸浮的批判與下移的主張

“懸浮”的概念最早是針對鄉村治理中的問題而提出來的，基本含義是指農村的稅費改革切斷了鄉鎮政府攫取鄉村資源的制度性途徑，導致以抽取農村資源而運轉的汲取型政權轉變為功能弱化的懸浮型政權。“懸浮”以鄉村社會為立足點，刻畫了作為國家代理人的鄉鎮政府與鄉村社會的關系，呈現了兩者割裂或疏遠的狀況，也提出了如何改進和優化鄉村治理“兩張皮”的問題。

隨著城市化的快速發展，城鄉基層社會的生態發生了重要的變化，基層治理日益成為社會治理的主陣地之一。面對鄉鎮、街道或社區層面存在的治理問題，各方再次提出了懸浮的問題，認為基層政府及其職能部門的權力、政策、資源和人等都懸浮在社會之上，很難用到基層治理最為需要的地方，產生了所謂“管得著的看不見，看不見的管不著”等問題。就此而言，“懸浮”就成為定義基層治理縱向關系的核心概念，也成為解釋當前基層治理困境的重要原因。

面對“懸浮化”的現實及其問題，基層治理形成了“下移”的主張，把這作為破解懸浮問題的基本選擇。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的十九屆五中全會再次強調了推動社會治理重心向基層下移的重要性，對加強和創新社會治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“資源”兩個方面的內容，其中“重心”主要涉及到基層治理體系的方向性問題，與決策者的注意力分配等相關；“資源”則是個籠統的概念，包括了人、財、物、權能和政策等治理要素。

很顯然，“下移”與“懸浮”是相對的。“下移”主張的內在含義是，“上面”有基層治理需要的東西，包括權能、政策和資源等，但它們懸浮在“上面”，與基層治理的需要是割裂的或脫節的，是基層治理想要而要不到的，不僅要下來很困難，而且用起來也不容易，因此就需要把它們“下移”到“下面”來，比如在精準扶貧或疫情防控工作中，上級黨委和政府動員領導干部下沉到街道、社區、農村甚至企業中，深入到工作現場中，就體現了“下移”。

嚴格地說，“懸浮”是對基層治理的批判性話語，包括三個層面的含義。首先，懸浮是指基層治理結構的特征，是治理主體與治理對象之間相互疏遠或脫節的狀況，因此也包含了相互對立的隱患。其次，懸浮也是官僚主義的代名詞，表明了一些領導干部存在高高在上、脫離群眾和脫離實際的傾向，以至于沒有能力去回應和解決實際問題。最后，懸浮表明治理體系的縱向體系出現了難以消除的梗阻或滯澀，上下層級之間的事權與財權不統一，權能責任配置不合理，各行其是。

懸浮與下移所指向的治理要素究竟是什么？從各種不同的觀點來看，這具體包括權力、資源、重心、人和政策等治理要素，對應的問題則是，這些治理要素在什么地方，是如何分布的，應當如何進行配置等。是懸浮還是下移，主要是考察相關治理要素的分布和配置狀況，關鍵是誰來控制和使用它們。這其中，有些是看得見的，比如人力、財力和物力究竟是誰來使用，用在了哪里；有些是看不見的，比如治理的重心在哪里，則需要綜合考察注意力、職權的設置和資源的配置，才能搞清楚是懸浮還是下移。

結構的切換：上重下輕與下重上輕

從字面上看，懸浮與下移包含了基層治理的結構性隱喻，分別是上重下輕和下重上輕的結構，對應于基層治理體系的縱向關系問題，也包括高度行政化的社區居委會。基層治理的結構是指不同治理層級和治理主體的組織方式及其相互關系，決定了不同層級的功能和地位，也決定了治理的過程及其效果。其中懸浮映射的是基層治理體系中的上層，表明人財物等治理要素集中在相對較高的層級，難以用到需要它們的地方去，發揮其應有的功能和作用，甚至成了問題本身。

“下移”的“下”映射的是基層治理體系的下層甚至是底層。不過，無論是上層或者下層以及底層等，都具有相當的模糊性，難以給出明確的定義，比如上層究竟是市、區或縣級的黨委和政府，還是鄉鎮街道層級的黨委和政府等，是很難明確的。同樣，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社區，還是更小的樓棟或網格，還是特定的企業或項目，甚至是個人，也都很難明確。但如果說懸浮意味著基層治理的集權式結構，那么下移則是提出了分權的主張，即將治理要素配置到各個基層治理單元中，推動治理要素與服務對象之間的對接，使較低層級也能夠充分地應對和解決問題，而不至于動輒向較高層級尋求支持和幫助。

眾所周知，雖然科層制存在一些問題，但現代社會的治理體系不可避免是科層制的，包含了不同的層級和部門。根據科層制層級節制的原則，權力和資源等自上而下逐級遞減，因而才有了懸浮或下移的情形。上下級之間是命令與服從的關系，其中上級高于下級，領導和指揮下級，下級服從上級，對上級匯報工作。正是因為有了懸浮的弊病，人們才提出了下移的需求。因此，懸浮與下移的問題實際上暗合了科層制的層級化結構，揭示不同治理層級之間的地位、權重和關系，提供了“合理的治理框架應該是什么樣的”的思考。

科層制是根據理性分工原則而組織起來，建立的是逐級向上集權的權力結構，包含了自上而下貫徹落實的任務邏輯。各種治理要素都聚集在相對較高的層級，形成了上下級之間不對稱的關系結構。隨著現代社會治理任務的拓展和深化，各種公共服務項目持續增加，產生了權力集中化與服務分散化的矛盾，即權力和資源更多聚集在“上面”，而服務的任務則派給了“下面”，事權與財權之間很難適配，以至于不同層級的差距越來越大，供給與需求不匹配，因而產生了懸浮的現象及其問題。

“下移”的主張固然是針對基層治理問題，但這實際上是對科層制治理結構批判的延續，包含了對科層制的多維反思。首先是對治理結構適應性的質疑，即面對日益復雜化和不確定的社會問題，科層制能否有效回應復雜多變的治理需求。其次是對合理的行動層次的考量，即究竟應該由什么層面的管理者作出更為適宜的決策和行動；最后是對有效治理的反思，即基層已經成為社會治理的“前線”或“一線”，亟需與其任務相匹配的權能，但卻普遍存在資源短缺和任務超載等問題。

以目前推行的“吹哨報到”改革為例，“吹哨”是指基層街道或社區向上級政府及其職能部門匯報情況，反映問題，提出訴求；“報到”是指上級相關職能部門出面來安排資源，分派人員，部署力量，解決問題。“吹哨報到”改革明確了街道的領導責任，推動了資源的有效整合，提高了基層治理的效率，特別是顯著提高了回應性，但這種“下面報信，上面辦事”的邏輯，并沒有突破或摒棄既有的上下級結構，而只是疏通了這種結構而已。結果則是，改革的績效進一步強化了“上強下弱”的科層制結構，仍然難以避免懸浮與下移的問題。

過程的差異：長線的治理與短線的治理

結構與形態是事物的一體兩面。不同的治理結構衍生出不同的治理形態，形成不同的治理過程，比如項目制或發包制等治理工具都包含了非常系統化的制度流程，具體涉及到誰向誰請示和匯報，誰接受誰的指揮和命令，誰能最后拍板決定等。各種類型的行動者參與其中，扮演著不同角色，發揮不同作用，形成不同的交互模式，最終形成了不同的效能。

如果將懸浮與下移理解為兩種特定的治理形態，那么，懸浮的治理更多呈現為集權式的治理，而下移的治理則表現為分權化的治理。懸浮的治理是以政府及其職能部門為中心的，主要元素包括設計方案、發布指令和分派資源等，治理要素自上而下逐級配置到基層乃至個人，其中上級政府及其職能部門的意志和需要是決定性的，掌控著治理的過程及其節奏。這個過程通常是高度制度化的，具有常規性、階段性和穩定性。而其另一面就是，基層缺乏解決問題的能力和條件，必須要經常通過請示匯報來報告情況，獲得資源，開展行動。

“懸浮”并不必然是不好的或不對的。在治理任務相對比較簡單的條件下，政府權能和資源必要程度的集中，有利于實現政府管理的專業化，提高行政管理和執法水平，也可以集中相對有限的資源，更好地完成社會治理的任務，避免資源的閑置和浪費。但由此一來，上級部門通常是坐在辦公室里，遠距離地發號施令、布置任務、設定目標、建立指標以及進行考核等，不可避免地形成了脫離基層、脫離現實以及脫離人民群眾的弊病，乃至于“上有政策、下有對策”，相互埋怨，難以協同。

相對而言，下移的治理則趨近于分權的治理，建構的是以基層治理單元為中心的治理過程。這里的基層治理單元既可以是鄉鎮或街道，也可能是更小的城鄉社區。判斷治理重心或資源下移與否的關鍵標準是，基層治理單元是否擁有履行職責的充分資源、解決問題的完整權能以及其他完成任務的相關條件。相應地，下移的治理固然也需要向上級政府及其職能部門進行報告，但基層治理單元可以與治理需求緊密銜接，快速反應，因地制宜，因事制宜，進行具有自主性和能動性的治理。這不僅極大地提高了問題解決的效率，也為改革和創新提供了廣泛的可能。

因此，懸浮的治理意味著“長線”的治理，不僅包含了更多的流程、步驟和環節，要耗費更多的時間，而且會導致各種各樣的來來回回，反反復復。特別是決策權和治理資源主要集中在上面，各種管理和服務事項留在了下面，權限和資源的不平等分布，形成了嚴格的邊界和距離，需要進行復雜的協調和整合，從問題識別、匯報情況、作出決策到付諸行動以及考核評估等，包含了多個層次的來回確認、校驗和評估等，行動的鏈條較長，參與者和流程也較多，信息傳遞和資源流動的距離較長，自然也很容易出現各種斷裂和脫節，演變出各種走樣或偏差，具體包括形式大于內容、過程遮蔽了問題、手段替換了目的等。

下移的治理則意味著“短線”的治理，即轉換基層治理的“主戰場”，直接將治理要素下沉到基層治理單元，縮短治理體系運作的內部流程，減少治理資源下單、配送和對接的環節，努力做到讓接近問題和了解問題的人來解決問題。由此，基層治理單元可以直接響應治理和服務需求，與治理和服務對象“現場互動”，既免去了一切不必要的中間環節，也不需要繁瑣的請示和匯報，而是直接決定并做出適度的反應，真正做到就地解決問題，矛盾沖突不上交。就此而言，下移的治理是一線的、在場的治理，是有更多參與感的治理，因此也就意味著更節約、更高效，具有更好的回應性。

技術的限度：技術的加持與技術的無力

不同的治理形態需要適配不同的治理技術。懸浮治理的技術主要是科層制的治理技術，具體就是劃分為不同的層級，切割為不同的部門，逐級細分治理單元，下級服從上級，上級指揮下級，上下級之間通過正式的制度機制進行連接，比如請示匯報制度和包保責任制等。但遺憾的是，科層制的運行形成了大量的反功能，比如本位主義、形式主義、組織僵化以及激勵失靈等，進而又疊加了大量解決科層制反功能問題的技術，比如使用組織外部的信息資源以及設置重疊職責來解決信息歪曲問題。

具體而言，懸浮治理主要包括四種類型的技術：一是政治動員技術，即通過“雙報到”等政治動員技術，把領導干部等安排到基層最需要的地方去，充實基層治理的力量。二是信息溝通技術，即疏通上下級之間的信息通道，保證信息傳遞過程的準確性和完整性，提高信息處置和利用的效率，以更好地應對和處置問題。三是賦權賦能技術，向基層治理單元授予或指派職責權限，讓做事的人有權力、有資源和有能力，給“上面”的政府及其職能部門松綁，給“下面”的治理單元減負。四是關系協調技術，即梳理和明確不同層級的職責權限，建立聯席會議或協商溝通等機制，壓縮治理鏈條等。

治理要素的下沉，最直接的是人的下沉，最后的地點必然是社區。常見的做法是，以黨建引領為抓手，依靠強有力的政治動員，強化領導干部的責任擔當，著眼于做實做強街道或社區，解決基層治理能力短缺的問題。特別是在疫情防控期間，將黨員干部下沉到防控第一線，不僅有利于統籌協調各種難題，也提高了社區治理的專業能力。但這種特殊時期的下沉是臨時性的，很不穩定，也難以持續。

而下移的治理必然是嵌入式的治理，即建立相關的渠道、機制和載體，讓“下沉”下得下來、落得了地、進得了場，有形式、有內容、有實效。為此，首先是能沉得下去，即梳理社會的治理和服務需求，將治理資源配置到基層治理單元，能夠隨時隨地為基層治理單元所用，如建立社區城管執法服務站等，提供零距離服務；其次是要強化和規范屬地管理責任，從法律上為基層治理單元賦權增能，賦予鄉鎮街道建議權、同意權、考核權和綜合執法權等權力；最后是推動編制、人員和事項等資源下沉，落實經費、場所和人員等保障，充實和拓展基層治理力量，確保基層治理事項有人管、有人抓和有人辦，能夠及時作出反應，推動問題解決。

現代信息技術在基層治理中得到廣泛的應用，正在成為解決懸浮和下移問題的重要工具，比如通過建立高度信息化的管理和服務平臺來提高信息傳輸的效率，推動供給與需求的無縫對接，實現治理資源的精準配置，提供更為精細化的服務。對于實現有效的治理而言，信息技術的價值在于構建信息共建共享的格局，發掘數據資源的價值，提高治理和服務的精準性。特別是對于脫離實際、遠離現場以及供需不匹配等問題，信息技術的治理價值是顯而易見的，比如大數據技術有助于打破部門之間的壁壘，更好地跟蹤居民的服務需求，提升公共服務配送的效率。

遺憾的是，對于懸浮與下移問題而言，信息技術是中立性的要素。懸浮與下移的矛盾是由科層制的結構決定的，與信息技術的應用沒有必然的關系，也不取決于使用什么樣的技術。因為沒有信息技術的時候，也有懸浮的問題，使用更多的信息技術，也并不必然帶來治理重心的下移。最好的情況是，信息技術可以推動治理要素的下移，實現敏捷而果斷的治理，但由于基層治理單元在科層體系中的弱勢地位，下移往往是事項的下移，而不是職權的下移，基層治理單元依然缺乏自主性，眼睛向上看，對上不對下，不停地“向上跑”和“向錢跑”，漫無止境地請示和匯報。

總之，懸浮與下移主要是對于治理要素的結構性安排的刻畫，最終落腳在于如何才能實現敏捷和高效的治理。在當前日益復雜和艱巨的基層治理情境中，治理要素的懸浮有懸浮的理由，下移也有下移的道理，兩者并不是完全排斥的，有些治理要素更適宜保留在較高的層級，有些治理要素更需要配置到基本治理單元中去。基層治理的變革和創新具有復雜的面相，有的是強化和鞏固了上重下輕的治理結構，有的則部分改變了基本治理單元無能為力的現狀。解決懸浮與下移的緊張性，不僅要根據現實需要靈活地安排治理要素，也需要在更長的時間里評估其效能。

（作者為上海交通大學中國城市治理研究院、國際與公共事務學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重點項目“協商民主的體系化及其程序機制研究”（項目編號：20AZD023）的成果】

【參考文獻】

①周飛舟：《從汲取性政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》，2006年第3期。

②陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創新邏輯與類型學分析》，《探索》，2018第6期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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