【摘要】編纂環境法典，意味著中國生態環境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態環境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性科學性大大增強。環境法典編纂具有作為推進生態文明體制改革工具的政治意義，要深刻領會習近平法治思想中的生態文明法治理論，以實現中華民族永續發展為價值目標，彰顯以人民為中心的法治立場；選擇適度法典化編纂路徑，推動形成具有中國特色的生態文明建設新模式；采取整體性邏輯構架，著力構建“綠水青山就是金山銀山”的法律制度體系；將可持續發展作為基礎概念和主線，貢獻構建人類命運共同體的中國方案。

【關鍵詞】習近平法治思想 生態文明 法治理論 環境法典 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

按照習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出的“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”的明確要求，推動編纂環境法典具有重大意義。編纂環境法典，是“十四五”時期加強生態文明法治建設的重大決策，更是中國邁向全面建成社會主義現代化強國新征程上具有標志意義的法治事件；意味著中國生態環境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態環境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性和科學性也大大增強。要深刻領會習近平法治思想中的生態文明法治理論，站在“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計”的高度，堅持生態興則文明興的自然歷史觀、良好的生態環境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、人與自然和諧共生的自然辯證觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀、山水林田湖草沙統籌治理的整體系統觀、建設美麗中國全民行動的公眾參與觀、共謀全球生態文明建設的世界共贏觀，編纂一部體系嚴密、規定嚴格、保障有力的保護生態環境的好法典。

編纂環境法典是新時代加強生態文明建設的迫切要求

《中華人民共和國民法典》的頒布實施，標志著中國進入“法典化時代”。法典編纂首先是國家法治建設的重大決策，然后才是法學理論和立法技術的合理選擇。因此，是否應該啟動以及能夠啟動環境法典的編纂工作，需要我們從國家戰略與生態文明法治建設的高度加以準確把握。

中國生態文明建設取得巨大成就但仍面臨嚴峻挑戰。回顧新中國成立以來的環境保護歷史，我們走出了一條具有鮮明中國特色的環境保護道路。自1972年中國政府代表團參加聯合國第一次人類環境會議后，中國就將環境保護提上重要議事日程，一直大力推進生態文明建設，強調綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。

黨的十八大以來，為全面加強生態文明建設，中國開展了一系列根本性、開創性工作，推動生態文明建設和生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化。一是生態文明建設在國家戰略中的謀劃部署不斷加強，先后納入“五位一體”總體布局、新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略、新發展理念、三大攻堅戰、社會主義現代化強國目標。二是產業結構、能源結構、交通運輸結構、農業投入結構調整成效顯著，綠色經濟加快發展。三是人民群眾的生態環境獲得感、幸福感、安全感顯著增強，污染防治攻堅戰取得明顯成效，“十三五”規劃綱要確定的九項生態環境約束性指標超額完成，森林覆蓋率、自然保護地面積明顯提升。四是生態文明體制改革順利推進，出臺數十項生態文明建設相關具體改革方案，為構建現代環境治理體系奠定體制基礎。五是全球環境治理貢獻日益凸顯，引領全球氣候變化談判進程，展現負責任大國擔當，深入開展綠色“一帶一路”建設，生態文明建設成就獲得國際社會高度認可。

中國加強生態文明建設的實踐表明：生態環境保護和經濟發展是相輔相成的辯證統一關系。建設生態文明，推動綠色低碳發展，不僅可以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，而且可以推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。但是，當前中國生態文明建設仍然面臨諸多矛盾和挑戰，生態環境質量向好的基礎還不穩固，從量變到質變的拐點尚未到來，生活環境質量與人民群眾的期盼相比、與美麗中國建設目標相比、與全面建設社會主義現代化國家的要求相比，都還存在較大差距。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，提出了建設“人與自然和諧共生”現代化的新目標，因此，必須加快推進生態文明體制改革，更加注重同步推進物質文明和生態文明建設，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，統籌污染治理、生態保護，應對氣候變化，促進生態環境持續改善，為世界提供生態環境治理的中國方案。

中國生態文明立法體系亟待通過法典編纂實現“提檔升級”。用法治思維和法治方式推進國家環境治理體系建設、保護生態環境，是世界范圍內環境保護的成功經驗。中國從1950年開始，先后頒布《礦產資源保護試行條例》《水土保持暫行綱要》等法規、規章，既鼓勵開發利用自然資源、發展生產，又強調保護資源、綜合利用。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立自然資源國家所有權。1978年《憲法》、1982年《憲法》均將保護環境確立為國家責任。2018年《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態文明”納入并確立了美麗中國建設目標，同時，明確了國務院“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權，為深化生態文明體制改革奠定了憲法基礎。

自1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布實施始，國家立法機關不斷加快制定污染防治類、資源利用與保護類單行法的進程，先后制定了40余部法律；與此同時，國務院制定了60余部環境行政法規，國務院有關部門制定了600余部環境行政規章，頒布了1200多部國家環境標準。這些法律、法規和標準為加強生態環境保護、鞏固生態文明體制改革成果、實現可持續發展提供了法律保障。

但是，隨著生態文明體制改革的推進和建設人與自然和諧共生的現代化目標提出，現行法律、法規的實施出現了幾個明顯問題。一是雖然立法數量多，但重復率高、矛盾沖突多，法律適用困難。二是在中國的立法體系中，生態環境立法分屬于行政法、經濟法兩個子系統，生態環境立法具有深刻的“部門主導”烙印。由于在環境法律實施領域中缺乏一個統一的、根本的精神指引和原則性規范，而是將整體生態環境按照要素和區域進行分割，因此在嚴重重疊的同時還存在諸多缺漏。因此，法典編纂給現行環境法律提供了一個從分散走向內部協調一致的機會。

黨的十八大以來，生態環境體制改革步伐明顯加快，新構建的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程管理體制大大超越了過去的污染防治型體制。“十四五”時期，中國生態文明建設將朝著以降碳為重點的戰略方向邁進，這將推動減污降碳協調增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型，實現生態環境質量改善由量變到質變的轉變。同時，我們更加迫切地需要建立統籌污染治理、生態保護、氣候變化應對、生態環境質量持續改善的生態環境保護法律體系。以引領社會關系變革為主要功能，是法典化所具備的最大優勢。通過環境法典編纂，一方面，可以將生態文明建設的國家戰略具體化，推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式；另一方面，可以克服現行立法存在的分要素立法、分部門立法、整體性不足、法律實施困難等弊端，為實現人與自然和諧共生的現代化國家目標提供體系化、協調性、便于實施的法律制度保障。

生態文明法治理論為環境法典編纂提供堅實政治基礎

法典編纂不是一般意義上的立法活動，常常作為社會改革的工具而存在。進入新發展階段、構建新發展格局的關鍵時期，環境法典編纂更加具有作為推進生態文明體制改革工具的政治意義。因此，環境法典編纂必須堅持黨的領導，認真貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，堅持以人民為中心的立法理念，助力依法推進環境治理體系與治理能力現代化，實現美麗中國建設目標。

中國共產黨走過的百年歷程，是一條謀求民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福的復興之路，也是一條不斷調整人與自然關系、破解中華民族永續發展難題的綠色發展之路。在中央蘇區、陜甘寧邊區等建設過程中，我們黨就開始了生態建設實踐，十分注重土地山林分配、植樹造林、農田水利建設。新中國成立后，毛澤東同志主持制定的1954年《憲法》，確立了自然資源國家所有權制度。改革開放初期，鄧小平同志告誡全黨要尊重自然規律，明確提出制定環境保護法。江澤民同志指出實施可持續發展戰略始終是社會主義建設的一件大事，并強調不斷完善社會主義市場經濟體制下的環境保護法律體系。胡錦濤同志提出科學發展觀，將“建設生態文明”作為中國實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一。

黨的十八大以來，在卓越的理論創新和取得的重大成就基礎上，誕生了習近平生態文明思想和習近平法治思想。習近平總書記強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”，要積極推進生態文明等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，填補空白點、補強薄弱點。這些新理念新思想新戰略，蘊含著“生態興則文明興，生態衰則文明衰”的自然歷史觀，彰顯了“法治興則國家興，法治衰則國家亂”的法治思想，揭示了社會主義生態文明法治建設的本質規律，科學回答了“推進怎樣的生態文明法治建設，為什么要推進生態文明法治建設，如何推進生態文明法治建設”等一系列重大理論與實踐問題，是一個系統科學、邏輯嚴密的理論體系，為編纂環境法典提供了堅實的政治基礎。

生態文明法治理論堅持馬克思主義自然觀，傳承中華民族天人合一、順應自然的優秀傳統文化理念，科學認識人與自然的關系，創造性地提出生命共同體理念，從自然生命共同體、人與自然生命共同體、人類命運共同體三個不同層面，認識人與自然、人與人、個人與人類之間的關系，將自然條件納入經濟社會發展體系。與西方生態環境理論的自然中心主義或生態中心主義不同，習近平總書記強調，人類關心自然、保護自然的根本目的是滿足人民的需要，保護生態環境必須依靠人民，良好生態環境必須由人民共享，這為環境法典編纂確立了人民立場。

生態文明法治理論立足于新時代社會矛盾發生新變化的時代需求，針對中國生態環境保護面臨的新形勢與新挑戰，習近平總書記明確提出：“綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富、經濟財富。保護生態環境就是保護自然價值和增值自然資本。”“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”，必須統籌山水林田湖草沙綜合治理，建立人與自然彼此關聯、有機統一的價值觀和整體性、系統性、協同性方法，為環境法典編纂提供價值論與方法論指引。

生態文明法治理論深刻把握中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，縱覽國內法治、涉外法治大趨勢，以謀全局的宏大視野，提出“讓良好生態環境成為人民生活的增長點、成為展現中國良好形象的發力點”；同時，“唯有攜手合作，我們才能有效應對氣候變化、海洋污染、生物保護等全球性環境問題，實現聯合國2030年可持續發展目標”。這進一步明確了，生態文明法治建設必須構建國內國際協同治理體系、向世界環境治理體系貢獻中國智慧與中國方案的要求，為環境法典編纂提供了全球視野與國際化目標。

在環境法典編纂過程中貫徹落實生態文明法治理論

選擇何種知識體系或立法技術進行環境法典編纂，直接關系到政治決斷的落實或法典實現政治目標的水平與能力。多年來，環境法學者們為環境法典編纂進行了長期的理論研究，提出了各種環境立法法典化方案。經過反復比較論證，在立足中國國情基礎上，我們借鑒世界上十余個國家進行環境法典編纂的成功經驗，為中國環境法典編纂確定了“技術路線”。

以實現中華民族永續發展為價值目標，彰顯以人民為中心的法治立場。環境法作為新興的法律現象，是人類面對日益嚴重的環境問題挑戰，在重新認識人與自然關系的基礎上，反思傳統法律基于主客二分立場，克服將人與自然相互對立、為追求一己一時之利而罔顧全面長期發展弊端，建立在人與自然和諧共生基本倫理之上的法律規范體系。這決定了環境法具有完全不同于傳統法律獨尊個體自由的價值觀，強調必須以守住自然環境安全邊界為圭臬，以限制污染和破壞環境的自由為方法，由國家承擔保障民族整體利益、國家長遠利益的責任，履行為國民提供良好生態環境的義務。

中國憲法已明確了美麗中國的建設目標，環境法典作為國家承擔“保護和改善生態環境和生活環境，防治污染和其他公害”公共責任的基礎性法律，理應秉持“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”的人民立場，以實現中華民族永續發展為核心價值，回應人民群眾對美好生態環境的新期待，充分體現“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”的人民屬性和人文關懷。

選擇適度法典化編纂路徑，推動形成具有中國特色的生態文明建設新模式。在世界范圍內，環境法典編纂并不是孤立的法律現象。雖然不同國家選擇了實質編纂、形式法典等不同的法典化模式，但有一個共同的規律，就是從環境立法的實際需要出發，選擇本國環境法典的范圍和內容。其實，采用何種法典編纂模式并無優劣之分，關鍵是看能否契合本國環境法治建設的實際，以及是否能夠有效推動經濟社會的發展。

中國的環境法典編纂，既有進入新發展階段、構建新發展格局產生的新社會關系對更高水平法律調整的新需求，也有現行立法矛盾沖突、交叉重疊等問題對通過體系化方法提高法律質量的現實需要。面對中國生態文明體制改革還在進行，環境治理體系尚未成熟定型，長期以來分部門立法形成的污染防治類法律、生態保護類法律、自然資源能源類法律的范圍和內容存在較大差異等現實情況，中國環境法的法典化應當選擇對當前的環境法律進行一定程度法典化的適度法典化模式，這一方面可降低法典的條件要求和目標定位，另一方面也可增強法典的靈活性和適應性，形成具有鮮明中國特色的環境法典。

采取整體性邏輯構架，著力構建“綠水青山就是金山銀山”的法律制度體系。生態環境問題根本上是生產方式和生活方式問題，但長期以來，環境保護與經濟發展被視為此消彼長的對立關系，在立法上也形成了保護法與開發利用法的對立思維，缺乏環境與發展的綜合決策思維，忽視自然資源開發利用過程中的生態保護或者在環境保護過程中完全不考慮生態環境的經濟價值，導致社會、經濟、環境發展的不充分不平衡的矛盾。編纂環境法典，要求以實現中華民族永續發展為核心價值統一現行法律，以整體性思維、系統性方法理解綠水青山與金山銀山的關系，將自然條件納入經濟社會發展體系，促進生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一體推進。

中國民法典的成功編纂，是堅持問題導向，立足中國實際進行體系創新、制度創新的結果。其中，將綠色發展理念納入民法典并構建綠色規則體系，既為環境法典編纂帶來了機遇，也提出了更加合理選擇體系化路徑的挑戰。這就要求我們在準確把握環境法發展規律基礎上，以社會可持續、資源可持續、經濟可持續相互貫通的整體性思維，構建“生態優先，綠色發展”制度體系。

將可持續發展作為基礎概念和主線，貢獻構建人類命運共同體的中國方案。中國的生態文明建設從來是世界環境治理體系的重要內容，既在國際社會環境保護浪潮的影響下不斷發展，也實現了在國際環境治理體系中從跟跑、并跑到更多領跑的質的飛躍。環境法典編纂，既是中國法治體系建設的重大決策，也是為國際環境治理體系提供中國方案的重要舉措。這就要求我們以國際視野審視中國的環境法律問題，以為國際環境治理體系貢獻中國智慧、中國力量的責任擔當，采用國際通行的環境法語言，構建環境法典的話語體系、制度體系。

習近平總書記指出：“可持續發展是破解當前全球性問題的‘金鑰匙’，同構建人類命運共同體目標相近、理念相通，都將造福全人類、惠及全世界。”“可持續發展”作為一個國際環境治理體系的通行概念，有著豐富的內涵，具有高度契合中華民族永續發展價值目標、采取環境與發展綜合決策系統性方法、統籌國際國內法治的優勢，可以而且應該成為中國環境法典編纂的基礎概念和邏輯主線，必將推動為世界貢獻一部具有中國特色、時代特色的環境法典。

責編/張忠華 美編/宋揚

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