【摘要】一個國家或城市的“菜籃子”是最接地氣、也最能體現出其煙火氣的地方。新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，各國“菜籃子工程”的質量普遍經受了一次大檢驗。日本雖然資源匱乏，但年農業附加值超萬億美元，蔬菜生產更是不僅滿足了全部家庭消費需求，還在加工業務用蔬菜中實現國產化占比70%。日本建設“菜籃子工程”的經驗值得借鑒與參考。

【關鍵詞】菜籃子工程 食育 進攻型農業 【中圖分類號】F113 【文獻標識碼】A

新中國成立以來，副食品供應偏緊曾一直是困擾我國社會發展的重要課題。1988年，農業部明確提出要建設“菜籃子工程”，即通過建立中央和地方的肉、蛋、奶、水產和蔬菜生產基地以及良種繁育、飼料加工等一系列舉措，來確保廣大民眾一年四季都有新鮮蔬菜吃。2000年，在實現供需基本平衡之后，我國“菜籃子工程”提出與生態環境協調發展的理念。今天，正如黨的十九大報告所指出的，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，進一步優化結構、提質升級成為我國菜籃子工程新的使命。

日本是個典型的資源貧乏的國家，其耕地面積僅有416萬公頃，而2019年其農業產值卻達8.9萬億日元（約810億美元），若包括食品產業（101.5萬億日元）在內的大農業總產值，則更是高達110.4萬億日元（約1萬億美元）。再聚焦其蔬菜行業，日本蔬菜種植面積僅約41萬公頃，產量卻高達1170萬噸，不僅滿足了全部家庭消費需求，加工業務用蔬菜也有70%是國產化。而且日本在綠色環保、智能農業等方面，也已經領先世界。日本“菜籃子”建設有很多經驗、教訓值得我們去借鑒和參考。

夯實根基：危機意識與獨特的“食育”

“日本食品自給率跌至37%，創下歷史最低記錄。”2019年8月，這樣一條消息不脛而走，成為日本各大媒體競相播報的熱點新聞。信息源頭是主管日本農業的農林水產省公布了一項調查結果：2018年度日本食品自給率為37%，而追溯至1965年實施該項統計之初，該數字曾經是73%。為了深度剖析事件影響力，一些媒體還特別援引1993年“冷夏”致使日本大米歉收而引發“糧荒”事件進行分析，當時日本政府被迫緊急進口泰國大米。事實上，日本食品自給率并非如此糟糕，以產值為基準所統計的食品自給率是66%，但日本政府卻一直“偏愛”以熱量基準的自給率統計方式，其原因恐怕可以歸結為意在增強國民的危機意識，切實夯實日本“菜籃子工程”的根基。

世界上采取熱量基準計算自給率的還有韓國和中國臺灣地區。以發達國家為代表，大多數國家采用的是生產金額基準的自給率計算方式——用國內食品生產金額除以國內食品消費總額（再乘以100%）。以這種方式來計算的話，澳大利亞為128%、加拿大為121%、美國為92%、法國為83%、意大利為80%、瑞士為70%、德國為70%、英國為58%，顯然，日本的66%也并不顯得有多大差距。

其實，對于日本而言，這兩種計算方式之所以會形成巨大差距的根源在于蔬菜，因為蔬菜附加值很高但熱量卻很低。2019年不包括食品產業在內的日本農業總產值為8.9萬億日元，其中，僅蔬菜產值就高達2.2萬億日元，占比25%。以重量計算的蔬菜國產化率為80%（1170萬噸），進口蔬菜20%（312萬噸），但若從熱量角度來看，蔬菜在國產農產品中的熱量貢獻率卻僅為6%。

為了強化食品供給的危機意識，日本農林水產省主頁上專門開辟了“食品安全保障”的專欄，除了介紹政府如何重視食品供應體系建設之外，還提供各種調查數據及其分析、宣介國家制定的相關政策措施、全球供需狀況以及價格走勢等大量信息。這里，日本政府突出強調的就是自給率下降問題。如1965年以來，無論是熱量基準，還是生產金額基準的食品自給率，日本都經歷了雙雙下降之勢（如圖1所示）。不過，這里其實有個飲食習慣轉變的重要因素：二戰之后，由于日本人飲食生活逐步“歐美化”，逐漸遠離了以大米為主食的傳統飲食習慣，而日本農業長期以來恰恰高度重視大米自給率，甚至不惜以高關稅來保護國內大米市場。“自給率高的大米消費不斷減少，相反，需要大量進口飼料及原料的畜產品和油脂類消費卻在連年增長”，這一事實也印證了傳統農業政策的錯位問題。

從國際競爭力視角來看，日本農業面臨風險絕非其政府所宣介的那樣。根據英國《經濟學人》雜志所作全球糧食安全排名來看，日本處于相對靠前的位置，2020年已經上升至第9位，綜合得分77.9，甚至超過美國和加拿大（美加得分分別為77.5和77.2）。該組織每年都對全球113個國家的糧食安全進行綜合評定，其數據主要來源于世界衛生組織、聯合國糧農組織等權威國際組織。該評價更側重于一國的食品承受能力、供應充足程度、質量與安全以及自然資源與韌性等四項核心指標。2018年排名前十的國家分別是新加坡、愛爾蘭、美國、瑞士、芬蘭、挪威、瑞典、加拿大、荷蘭和澳大利亞。

為了培養國民形成牢固的危機意識，日本政府還一直推動著一項獨特的教育——食育。就像我國的“民以食為天”一樣，日本很早就有了“體育、智育、才育皆為食育”的說法。為了讓國民從小就形成“菜籃子”危機意識，日本一直要求義務教育階段學校必須為學生提供餐食服務，1954年還頒布實施了《學校給食法》，明確指出，“學校提供餐食是為有助于兒童及學生身心健康發展，并能正確理解食物以及形成正確判斷力”；讓學生能夠深刻理解日常餐食意義，培養健康飲食生活和習慣，形成大自然恩賜觀念，形成重視勤勞的態度，傳承日本飲食文化，理解食品生產流通及消費過程等。2005年，日本頒布《食育基本法》，明確強調食育的地位：作為生活之基本，食物教育與知識教育、道德教育以及體質教育處于同等重要的位置；食育的教育宗旨就是通過各種體驗，讓國民掌握關于食物的知識和選擇食物的能力，實現健康的飲食生活。隨后，日本農林水產省還開始編制《日本食育白皮書》，讓人們充分認識到食育的重要性，推進飲食文化的傳承。

穩健發展：“安全網”型的建設模式

“確保國民食品穩定供給是國家的基本責任和義務”，這是1999年頒布實施的日本《食品、農業和農村基本法》所明確的法律宗旨。該法律還指出，日本以擴大國內農業生產為基石，同時采取進口和儲備方式來確保食品的穩定供應。概言之，就是以強化國內農業、穩定進口、完善儲備作為構建日本食品安全網絡的三大支柱。

首先，日本把強化國內農業發展作為構建食品安全網的根基。上述《食品、農業和農村基本法》明確提出了提高食品自給率的目標，而被它所取代的《農業基本法》（1961年制定）則是以消除農業與非農業之間收入差距為目標。此外，新法對象也從過去農業生產者擴大到全體國民，并特別強化了農政功能，規定政府每隔五年要制定“食品、農業和農村基本計劃”（如表1所示），確立食品自給率目標并為之而擴大農業耕種面積、提高生產效率。2000年，日本政府推出第一個基本計劃，其目標鎖定在“確保食品穩定供應、發揮農業多功能、可持續發展以及振興農村”等，同時還制定了一系列具體措施，如支持專業化的農業經營、確保有效利用土地、改良土地、支持人才培養、鼓勵女性參與農業、支持老年人的農業再就業、提高農業生產組織效率、開發普及新技術、形成農產品價格機制、完善災害救助、提升流通效率等。不過，正因為政府不斷加大對國內農業的保護和支持力度，也造成日本農業依賴政府補貼的典型特征。據經合組織（OECD）調查數據顯示，以農業補助金為主的日本農業保護指標（PSE）為49.2%，是OECD組織成員國平均水平的3倍左右。

其次，日本政府積極建設具有穩定和安全特征的食品進口體系。由于受資源稟賦約束以及人口老齡化等結構性問題的困擾，僅靠強化國內農業顯然難以建立起食品供應安全網絡，日本政府把穩定進口作為補充，這方面的努力主要包括：一是保持并強化與進口國之間的良好關系，二是加強各領域的信息收集，三是通過船舶大型化等措施來提高流通能力，四是采取進口多元化措施。除此之外，精心打造“官民一體”機制也非常關鍵，其突出特征就是利用日本商社的力量。商社堪稱日本商業組織獨具特色的典型特征，各大商社在不同領域形成了競爭甚至是壟斷優勢，如三菱商事和三井物產在全球資源能源領域獨具優勢，伊藤忠商事在非資源領域競爭優勢顯著，住友商事則以金屬和機械等領域見長，丸紅則控制著食品與電力行業的競爭力。數據顯示，日本商社僅專門負責食品業務的員工就有約2300人左右，其中350名常駐海外各地，形成了全球化的龐大采購網絡，能夠在“量、質以及價格”等三個方面把握食品交易。

當然，外交系統及外交資源同樣是日本穩固進口體系的重要渠道和殺手锏。一邊堅持WTO多邊自由貿易框架，一邊積極拓展新的領域，近年來日本不僅主導達成了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，還簽署了歐盟與日本的經濟伙伴關系協定（EPA）等自貿協定。與此同時，它還積極倡導對外“農業投資”，甚至攜手聯合國糧農組織等國際機構，對發展中農業大國實施技術援助等，以確保在海外擁有自己的供應源。迄今為止，日本已在南美及非洲等地實施了相關合作項目。

最后，儲備機制同樣是確保食品安全的重要支柱。日本自古以來就有儲備糧食以應對各種災害的傳統，如平安時代就設有谷倉院。日本的儲備體制包括國家、地方以及企業和家庭等多重層次，如東京都于2005年將11月19日確定為“儲備之日”，號召居民在家里進行食品等相關災害應急儲備。2008年北海道洞爺湖峰會上，日本甚至建議構建國際谷物儲備機制。2012年，日本與中國、韓國以及東盟之間簽署東盟與中日韓大米緊急儲備(APTERR)協議。

日本不僅在宏觀層面積極構建安全供應網絡，在蔬菜、飼料進口等微觀層面也同樣采取積極對策，構建各種小的安全網體系。以蔬菜為例，日本國內創建了所謂“生產者補助制度”，在蔬菜價格下降時生產者可以獲得相應補貼，從而確保了國內蔬菜生產及出貨的穩定。補助資金來源由國家、地方政府以及生產者本人按照“3:1:1”比例繳納，價格補助基準低于過去6年的蔬菜批發平均價時，補助對象是經營露天菜地20公頃以上的“指定蔬菜”生產者或5公頃以上的“特定蔬菜”生產者，指定蔬菜有14種，包括卷心菜、黃瓜、西紅柿等大眾消費品種，特定蔬菜35種，包括草莓、南瓜等地方經濟密切相關的品種。2002年，日本修改《蔬菜生產出貨穩定法》，創設了生產者及出貨商與中間事業者及加工商之間的“安全閥”機制。2011年，又導入合同蔬菜收入確保模型機制，以確保合同蔬菜交易的穩定。進口方面也是如此，實時監控進口來源及安全，采取進口多元化措施。

戰略轉型：從保守轉向“進攻型”

得益于強烈的危機意識以及政府“安全網”型建設的大量投入，日本“菜籃子”建設確實取得了一些成績。但是，政府過度保護無疑也帶來了價格奇高等負面效應，更嚴重的風險是，少子老齡化等結構性問題令日本“菜籃子”陷入發展困境。2012年前后，在日本是否應加入美國主導的TPP談判遭遇了嚴重的意見分歧。當時，保守意見認為，加入TPP將令日本農業面臨生死攸關的考驗，因為依據農林水產省測算，關稅撤廢將致“日本農業生產額減少4.1萬億日元、食品自給率跌至14%”；但反對意見認為，日本農業不斷衰落的真正原因恰恰是傳統保護政策所致，應毅然加入談判，以倒逼農業改革、實施戰略轉型，推動日本農業從“防守”轉向“進攻”。

事實確實非常嚴峻。不僅農業產值出現下滑，從1984年11.7萬億日元降至2012年的8.4萬億日元；農業總收入也幾乎減半，從1994年5.1萬億日元降為2.6萬億日元；相反，農業勞動人口繼續老化，平均年齡已經超過66歲。而且，由于飲食結構繼續歐美化，造成日本食品自給率跌破了40%。與此相關，大米等耕地面積減少，總耕地從1960年607萬公頃降至454萬公頃，荒廢的耕地超過27萬公頃。加之，2011年“3·11大地震”福島核電泄漏事故讓日本農產品出口也一蹶不振。

當時，決意帶領日本農業走出困境的安倍政權，把加入TPP視為絕地反擊的重要機遇。2013年5月，日本成立“農林水產業及地方活力創造本部”，時任首相安倍親自擔任本部長，確立了三大改革方向：一是提升國際競爭力，實現出口倍增計劃；二是對傳統農業進行產業化改造，實現“6次產業化”；三是集中農地進行集約化，實現結構改革。半年多時間里，該機構組織了11次研討會，年底便推出第一個《農林水產業及地方活力創造計劃》。簡言之，所謂“進攻型農業”就是要解決三個核心問題：一是市場需求，也就是拓展和擴大國內外市場；二是培養競爭力，通過產業化告別傳統模式；三是供給側改革，克服在勞動力、資本以及資源配置等方面存在的問題。

首先，攻克需求難題被日本政府視為轉向“進攻型農業”的突破口，只有解決了需求才能拉動后面的一系列改革。為此，日本政府提出了“出口倍增”計劃，即到2020年日本農產品出口達1萬億日元。當然，這只是政策手段之一，它還制定了三項具體措施：一是推出所謂“FBI（Made From Japan、Made By Japan、Made In Japan）”策略，意圖打造一條全球化的日本食文化、食產業鏈，借用日本企業界最擅長的PDCA（Plan Do Check Action）管理手段，打出一套“官民合作”的組合拳；二是借助日本特有的“學校包餐”“食育”以及企業食堂等機制，進一步深挖國內的潛在需求；三是以質量標準來獲得優秀品牌效應，強化安全生產、食品安全監控、積極爭取蓋普國際認證以及加入HACCP食品安全保證體系等。

其次，對傳統農業進行產業化改造，實現所謂“6次產業化”目標。“6次產業化”一詞最早由日本農業經濟學者今村奈良臣于2009年提出，其實質是要讓農業擺脫傳統模式，充分與制造業和服務業相融合，成為以品牌化來追求附加價值的現代產業。日本政府規劃了五項措施：一是推進工商業對農業融合，打造“醫（療）福（利）食農合作”“城鄉共生對流”模式，目的是打通各行業的界限；二是支持建設設施農業、提高流通效率，主要是借助日本先進的機器人及信息產業技術，創建新一代智能農業體系；三是引進先進理念和技術進行新品種與新技術開發；四是從再生能源角度推進農林漁業協調發展、建設生物產業型城市等；五是導入工業管理方法，以解決食品浪費問題。

最后，供給側改革則是要重點解決一些長期難題。如農地改革方面，依據農地法改革集中農地以集約化管理、成立國家戰略特區等；鼓勵法人經營模式，改變傳統的零散農戶經營狀況；鼓勵大規模經營，發揮資本優勢，降低經營成本；鼓勵年輕人進入農業，建設新農業。

不斷創新：先進的技術、產業對農業反哺

近年來，在技術進步上日本“菜籃子工程”具有兩大突出特征：學習先進國家和以先進產業反哺農業。前者如大規模學習荷蘭農業，后者代表案例包括將制造業先進制冷技術以及服務業物流技術等，引進和轉移到農業生產及流通體系。

向荷蘭學習，成為近些年日本學習國外先進農業的典范。荷蘭國土面積僅相當于日本的九州，人力成本費用同樣高昂，但其卻是世界著名的農產品出口大國。早在2009年，荷蘭農產品出口規模就達743億美元，僅次于美國位居世界第二?；诨緡榕c日本有很多相似點，這更激發日本人把荷蘭作為學習榜樣。在日本農林水產省主頁上輸入“荷蘭”的關鍵詞，瞬間就可以檢索到8700多條相關信息。設施農業是日本學習“荷蘭模式”的重點，截至2015年，從南部的宮崎縣到最北的北海道，日本建立了10個高收益型設施園藝示范園區，作為向全國推廣的“新一代設施園藝據點”。這些設施農業有很多新特征：導入了高端環境控制技術（使用ICT技術控制溫度、二氧化碳濃度及日照量），極大提升了生產效率；利用所在地域特色能源（如工廠廢熱、木材生物量），盡量擺脫化石燃料；大規模溫室化，從生產到出庫作業均集中在設施內完成，提高了收入、擴大了就業。以西紅柿為例，設施農業的產量為每10公頃產量30噸—50噸，是全國平均產量的3倍左右。當然，除了設施農業之外，日本也向荷蘭學習物流及技術方面經驗。而且，除荷蘭之外，美國、以色列等國農業也經常是日本學習的對象。

先進產業對農業反哺更是日本農業創新的重要源泉。一個代表案例就是冷凍技術在日本農水產品加工及零售、餐飲行業等領域迅速普及，而且還邁出國門走向新興市場國家，形成橫跨各國的冷鏈物流體系。如日本冷凍技術企業發明的“細胞存活系統”冷凍技術，它能在細胞存活狀態下冷凍食材，實現保持原有新鮮及香味的目的。從全球范圍來看，食品速凍業正處于快速增長時期。日本在該領域的溫度管理技術等方面具有強大競爭力，一些企業迅速占領市場。如雅瑪多控股已在中國香港建立冷鏈物流體系，丸紅不僅在美國建立子公司，同時也在中國大陸攜手本地物聯網科創企業試水冷鏈物流。

人工智能等新技術也被廣泛應用于新農業領域。日本已運用AI技術從事水產養殖。傳統水產養殖業是養殖人員要靠目測來確認魚的狀況而投喂飼料，完全憑借主觀感覺或經驗來決定。若能在魚的食欲最好時候，增加飼料投喂量將能大幅提升養殖效率，相反，則不僅會造成浪費，甚至因飼料大量漂浮水面而引發赤潮的風險。這家公司通過攝像頭監控魚吃飼料狀況，用人工智能技術進行圖像分析，從而找到投喂飼料的最佳時機，并準確計算出投放量。如今其技術不僅應用到愛媛縣、大分縣等地的養殖者，還通過與美洲開發銀行（IDB）合作，推廣到秘魯的養殖場。另外，日本還成功將滑雪場人工降雪技術應用到食品保鮮領域。其研發出1分鐘速凍技術，極大改善了魚的新鮮度，目前這項技術已被多國引進。

此外，以營養液栽培技術為基礎的植物工廠在日本發展形勢也如火如荼。早在1974年，日本制造業巨頭日立制造所便開始進行生菜的工廠化生產實驗，而如今，草莓、山葵等種植均已實現大規模工廠化生產，神奈川縣相模原市就建有一大批規?；闹参锕S。

很顯然，今天的日本“菜籃子”再次展現出勃勃生機，儼然一副新農業的嶄新面貌。

（作者為南開大學日本研究院副院長，世界近現代史研究中心教授）

【注：本文系國家社科基金項目“日本重大突發公共衛生事件應對體系的歷史考察——兼論新冠肺炎疫情的應對”（項目編號：20STA007）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①張玉來：《日本經濟產業解析：改革、創新與演進》，南京：江蘇人民出版社，2019年。

②張玉來：《平成時代（1989—2019）——日本衰退的虛與實》，天津：天津人民出版社，2019年。

③張玉來等：《黑色3·11——日本大地震與危機應對》，北京：中國財政經濟出版社，2011年。

責編/賈娜 美編/宋揚

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