【摘要】在我國進入新發展階段、大力推動構建新發展格局之際，維護市場公平競爭環境，高效能打造和釋放市場競爭法治的優勢與動能，科學定位反壟斷法在新發展格局下的重要作用和價值，動態平衡自由競爭與公平競爭、經濟效率與消費者權益、競爭與創新、發展與安全等之間的關系，成為新發展格局下經濟高質量發展的基礎與保障。聚焦新發展格局下經濟發展的現實需求，特別是平臺經濟領域不斷涌現的商業模式、常態化跨界競爭以及高頻次動態創新等行業特征，亟待優化和提升現行反壟斷法實施機制與具體方法。
【關鍵詞】新發展格局 反壟斷法 平臺經濟 健康發展 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
2020年12月召開的中央經濟工作會議指出，構建新發展格局2021年要邁好第一步，經濟工作重心要圍繞構建新發展格局來展開，同時確定2021年要抓好的八項重點任務，其中“強化反壟斷和防止資本無序擴張”是重點之一。此后，2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議強調，“要堅持正確政治方向，從構筑國家競爭新優勢的戰略高度出發，堅持發展和規范并重，把握平臺經濟發展規律，建立健全平臺經濟治理體系，明確規則，劃清底線，加強監管，規范秩序，更好統籌發展和安全、國內和國際，促進公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴張”。
可見，強化反壟斷，特別是平臺經濟領域的反壟斷規制已成為當前和下一階段我國國家治理現代化建設和經濟高質量發展的重要內容和基礎保障，以反壟斷法為核心的市場經濟基本法治的完善與實施，已成為新發展階段國家治理能力建設和治理水平提升的重要要求和行動方向。為此，需進一步明確反壟斷法作為市場經濟基本法的核心地位，強調反壟斷法規體系作為倡導公平自由競爭的核心法律制度，與時俱進，適應新發展階段的要求，貫徹新發展理念，為完善社會主義市場經濟法治體系、推動經濟高質量發展，保障新發展格局的順利構建與有效運行擔負時代使命。
構建新發展格局需要強化反壟斷
新發展格局是中央對當前國內外經濟政治發展局勢準確研判和定位，全面客觀分析當前我國所面對的困難、風險及挑戰，以“科學應變”“主動求變”的方式作出的重大戰略部署。理解新發展格局首先需要明確的是“雙循環”并非憑空創造，而是自改革開放以來逐步形成的適應我國國情的發展模式，只是重心與當下有所不同。此前我國經濟發展對外依存度較高，2006年達到峰值約66%，自2008年國際金融危機后，我國經濟發展重心已向國內大循環轉變。其次，新冠肺炎疫情加速了世界變局的發展，國際政治、經濟、科技、安全等格局都在發生深刻調整，新發展格局是準確認識國內外形勢的科學應變。最后，自黨的十八大以來，我國提出“人類命運共同體”理念，倡導世界各國和平發展、合作共贏，故“雙循環”絕對不是封閉循環，而是在暢通國內大循環的同時，通過提升我國經濟發展質量效能，為世界經濟發展注入中國能量，同世界經濟更加緊密相連。
根據經濟循環理論可知，由生產、分配、流通和消費構成的經濟循環的質量與速度決定了國家的經濟發展水平及持續發展能力，若循環上存在堵點，則會阻礙整體經濟的發展，新發展格局戰略的核心要義就是要暢通國內大循環，推動國內經濟的高質量循環。2020年中央經濟工作會議上確定2021年的重點工作還有抓好“增強產業鏈供應鏈自主可控能力”與“堅持擴大內需這個戰略基點”等重要任務，產業鏈與供應鏈的安全穩定是生產作為循環起點的基本要求，是構建新發展格局的基礎；擴大內需與形成強大國內市場是消費作為循環終點與啟動下一循環的重要表現。在構建新發展格局的過程中重點在于推動各類要素資源的自由與公平流動，發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，矯正限制、扭曲要素資源流動的體制機制以及各種市場競爭行為，實現國內經濟的高質量循環，提高全要素生產率。
反壟斷法是建設和維護社會主義市場經濟有序運行的基本法，其核心要義是維護市場公平自由的競爭秩序，在強調市場第一性的同時，承認且重視政府依法規、科學有效監管的價值與作用，平衡好市場與政府的關系，實現有效市場與有為政府之間的黃金比例，促進社會主義市場經濟健康發展。聚焦新發展格局下我國暢通國內大循環、推動國內經濟高質量發展的目標，需要將“供給側結構性改革”與“注重需求側管理的擴大內需”相結合，以打通堵點，貫通生產、分配、流通、消費各環節就成為市場經濟發展的關鍵著力點。這就需要實現各類要素資源配置的最優化，充分發揮市場機制特別是公平競爭機制在資源配置的作用，為此，進一步完善市場競爭法治，營造公平公正的市場競爭環境，成為當下需要大力推動且全力落實的任務。
要以“強化反壟斷和防止資本無序擴張”為工作重點，暢通各類要素資源流動的全周期與全過程，深入推進供給側結構性改革，注重需求側管理，以需求牽引供給，以供給創造需求，發揮好當前平臺經濟雙邊或多邊市場構造的優勢，做好要素資源的精準匹配。在這一過程中必須防止平臺企業在資本的裹挾下開展剝削性競爭、排他性競爭甚或扼殺性競爭等典型違法競爭，防范平臺經濟特別是超大型平臺企業在經營擴張中的金融風險，將自由競爭與安全發展統合于競爭法治框架下，嚴守安全紅線，筑牢法治底線。
新發展格局下反壟斷法的價值定位
反壟斷法的價值定位是其立法完善與強化實施的基礎與歸依，其制度功能在不同的國家和地區存在一定差異，需要結合我國現實國情來實現多元價值追求與融合。在構建“雙循環”新發展格局中強化反壟斷，需順應數字經濟發展的時代特征，立足新發展階段。因此，反壟斷法的價值定位應以保障數字經濟高質量發展為導向，統籌好競爭、效率、創新、安全等價值的相互協調關系。
一是融合競爭的自由價值與公平價值。自由競爭與公平競爭具有不同的涵義，自由競爭是指市場主體能夠按照自己的意愿進入或退出市場，以選擇是否參與競爭；公平競爭是指參與競爭的主體使用公開、平等、正當的方式方法進行競爭。自世界范圍內首部現代意義上的反壟斷法《謝爾曼法》的頒行起——其立法目的與宗旨為對抗大托拉斯（壟斷）集團給市場自由競爭秩序與市場經濟健康發展帶來的威脅，保護自由競爭環境就是反壟斷法的基本目標和固有價值。同時，反壟斷法也追求保護公平競爭秩序。譬如，我國現行反壟斷法所規制的濫用市場支配地位行為類型，既規制排他性濫用行為，也禁止剝削性濫用行為，前者更多聚焦于實現競爭自由的利益，后者則偏重于維護競爭公平的價值。特別是對于當下主要超級平臺所從事的強制“二選一”“大數據殺熟”、數據封鎖、數據過度收集、用戶隱私保護降級等涉嫌支配地位濫用行為，更應注重反壟斷法對自由與公平價值的統合保護。這一點在2021年4月國家市場監督管理總局對阿里巴巴集團在中國境內網絡零售平臺服務市場濫用市場支配地位行為的調查處罰中可見一斑，對阿里實施的“二選一”行為作出了高達182.28億元的罰款，兼顧了相關市場競爭秩序、平臺內商家的合法權益、廣大消費者利益以及平臺創新發展等多元利益，是保護市場競爭行為之自由與公平價值的集中體現。
二是兼顧經濟效率與消費者權益。反壟斷法通過維護有效競爭以實現提高經濟運行效率的目標，消費者權益則是作為一種反射利益受到保護。然而，數字經濟的發展使得以消費者需求為中心的市場結構和產消格局業已形成，在交易中消費者扮演著越來越重要甚至是支配者的角色。在以平臺經濟為中心的體驗式互動消費過程中，以消費者自由選擇權與公平交易權為核心的消費者權益束的形成與實現已成為或正在形成對平臺企業市場競爭行為的最基本和最直接的約束力量。高度重視反壟斷法對消費者權益的直接保護，是回應數字經濟向縱深發展，特別是平臺經濟健康發展的時代要求，也是溝通需求側和供給側，實現以需求牽引供給、供給創造需求，暢通國內大循環的關鍵所在。
三是實現競爭與創新的動態平衡。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》共提及“創新”47次，首次提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位”，新發展格局下反壟斷法更應堅定不移貫徹“創新”發展理念，實現維護競爭與鼓勵創新的動態平衡。目前，在世界主要反壟斷司法轄區內都興起了關于“創新”能否納入反壟斷規制體系的討論。追隨美國經濟學家熊彼特持續創新與“創造性破壞”理論的學者認為，市場中更少的競爭導致更多的創新；以美國經濟學家阿羅為代表的另一派學者則認為，更多的產品市場競爭會激勵創新。然而，創新與競爭并不是非此即彼的關系，鼓勵創新與維護競爭相互促進、相輔相成，只有在良好的競爭秩序下，才能夠為創新提供更好的環境；同時，也只有在不斷的創新發展中，才能實現高質量競爭，兩者良性互動是實現經濟高質量發展的關鍵所在。這一點在當前平臺經濟領域的反壟斷規制中尤為重要。
四是統籌發展與安全的共進關系。黨的十九屆五中全會明確提出把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，對于經濟安全，指出要“確保國家經濟安全”。經濟安全是國家安全的支柱之一，我國經濟正處在信息通信技術和數字數據技術深度融合的窗口期，既面臨巨大的戰略發展機遇，也遭受嚴峻的時代挑戰，其中以“新技術、新業態、新產業、新模式”為代表的“四新”經濟為新發展格局的建設與發展提供了很好的通道和助力。當前，數字經濟在國民經濟中的地位日趨重要，特別是受新冠肺炎疫情的影響，互聯網平臺經濟已成為與人民群眾生活緊密結合的經濟業態，同時互聯網平臺企業目前展現的“大數據殺熟”“二選一”“封禁”“燒錢補貼”等反競爭危害或存在的巨大潛在威脅已對部分行業與經濟領域造成了強烈沖擊，新發展格局下反壟斷法的實施必須統籌兼顧發展與安全的共進，對于破壞自由公平競爭、擾亂市場秩序、危害經濟安全的違法行為必須依法查處，做到“強監管、早監管、長監管”，筑牢發展的安全底線。
新發展格局下反壟斷法規制的重點
中央作出強化反壟斷和防止資本無序擴張的決策部署是完善社會主義市場經濟的內在要求，更是推動經濟高質量發展的現實需要。當前，全球數字經濟特別是以超級平臺為中心的平臺經濟持續高速增長，平臺企業匯集線上線下的要素資源與市場力量，運用大數據、超級計算、人工智能算法等實現了從巨大流量到海量數據，再通過算法優化與算力提升，打造“流量、數據、內容、推送”一體化的閉合型生態系統，出現了一家獨大或者寡頭結構的市場競爭格局。這無形中加劇了平臺企業濫用市場力的風險，極易放大“贏者通吃”的互聯網場景下的競爭法則，形成并固化“順者昌、逆者亡”的互聯網市場結構。若不加以適當監管，則會使這種動態最終走向固態，最終會抑制動態競爭、損害科技創新、減損消費者利益。這一點在全球主要國家和地區超級平臺企業發展已出現高度聚集化的事實中可以得到印證。
更為值得擔憂的是，在平臺企業擁有巨大流量和海量數據的同時，流量數據變現，平臺企業脫離實體經濟、走向數據金融平臺的趨勢越發明顯，此時的平臺經濟已顯露進一步“脫實向虛”的風險，在一定程度上背離了“互聯網+”行動計劃的初衷。對此，中央明確表示國家支持平臺企業創新發展、增強國際競爭力，同時其要依法規范發展，要加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行為。金融創新必須在審慎監管的前提下進行。故此，在新發展格局下強化和完善反壟斷法實施更應注重對平臺企業的規制，以競爭法治促進平臺經濟的健康發展，推動經濟高質量發展。
近年，全球主要國家和司法轄區紛紛展開對互聯網平臺企業的反壟斷調查。在全球范圍內針對平臺科技四大巨頭臉書、亞馬遜、蘋果、谷歌的反壟斷調查及糾紛已經不少。在此國際背景下，我國對平臺經濟領域強化反壟斷規制并非是國家不鼓勵、不支持平臺經濟的健康發展，而是希望通過強化反壟斷和防止資本無需擴張的監管思路和方法，以科學穩妥的審慎監管，既防治平臺企業走向競爭固化所帶來的弊病，也能持續激勵平臺企業的創新發展，實現新發展格局下經濟高質量發展。
無論是傳統的還是前沿的領域，反壟斷法從來都有宏觀與微觀兩個進路，宏觀進路體現的是政治和政策的分析判斷，微觀進路則側重于經濟的和法律的技術方法運用。2020年末，中央在11月30日中央政治局第二十五次集體學習、12月11日中央政治局會議、12月16日至18日中央經濟工作會議上連續三次提及反壟斷問題，明確指出新發展格局下經濟工作需要強化反壟斷和防止資本無序擴張。在2021年3月15日中央財經委員會第九次會議上，中央再次強調要“促進公平競爭，反對壟斷，防止資本無序擴張”。這標志著我國將進入反壟斷強監管時期。
我國反壟斷法在實施的十余年來，無論是在公共實施（反壟斷執法機構的行政執法），還是私人實施（經營者和消費者提起的民事訴訟）方面都取得了明顯成效，但同時也呈現出一些實體方面和程序方面的問題，有待于進一步的完善。新發展格局下反壟斷法規制的發展應當總結執法與司法實務當中取得的成績與遇到的困難，對于通過執法水平的提高與執法技術的創新可以解決的問題，可以通過結合積極的監管技術研發、深入的市場調研、廣泛的學術研究等來推進執法合理性與實效性的提升；對于需要從立法層面上來解決的問題，則需要通過反壟斷法的及時修訂與完善來給執法者、守法者以明確指引。
此外，鑒于平臺企業的經營范圍已擴張蔓延至衣食住行乃至金融等諸多涉及國計民生的領域，基于這種跨界經營、跨界競爭的特點，平臺經濟領域的反壟斷監管更需注重跨部門協作與多元共治作用的發揮。2021年5月，針對社會各界集中反映的網約車平臺公司抽成比例高、分配機制不公開透明、隨意調整計價規則，以及互聯網貨運平臺壟斷貨運信息、惡意壓低運價、隨意上漲會員費等問題，交通運輸部、中央網信辦、國家發展改革委、工業和信息化部、公安部、人力資源和社會保障部、市場監管總局、國家信訪局等交通運輸新業態協同監管部際聯席會議8家成員單位對滴滴出行、首汽約車、曹操出行等10家交通運輸新業態平臺公司進行聯合約談，這既是對平臺領域多元共治必要性的詮釋，也是對跨部門協同監管可能性與可行性的彰顯。
因應新發展格局下數字經濟特別是平臺經濟的發展特征，反壟斷法的規制方式也應從恪守經典走向自主創新，更新反壟斷法規制理念，貫徹新發展理念，兼顧多方主體利益，統籌好競爭、效率、創新、安全等多元價值的動態平衡。革新反壟斷法規制模式，施行“強監管、早監管、長監管”。創新反壟斷規制方法，盡快構建由政府主導規制、社會多元主體合作規制以及平臺企業自我規制等多元規制相融合的全面覆蓋平臺經濟全周期運行的科學合理的反壟斷規制系統和方法。以反壟斷監管為抓手推動開放監管與合作監管在市場競爭監管領域的適用，以發展型監管促進經濟高質量創新發展，科學有序實現新發展格局下反壟斷法施行的目標與任務。
（作者為南開大學法學院教授、博導，南開大學競爭法研究中心主任）
【注：本文系國家社科基金后期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”（項目編號：19FFXB028）階段性成果】
【參考文獻】
①孔祥俊：《論互聯網平臺反壟斷的宏觀定位——基于政治、政策和法律的分析》，《比較法研究》，2021年第2期。
②王先林：《我國反壟斷法修訂完善的三個維度》，《華東政法大學學報》，2020年第2期。
③陳兵：《因應超級平臺對反壟斷法規制的挑戰》，《法學》，2020年第2期。
④韓偉：《創新在反壟斷法中的定位分析》，《中國物價》，2019年第8期。
責編/于洪清 美編/楊玲玲
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
