關涉財政政策效果的體制因素要進一步完善——

討論任何一項政策，都不能脫離于對體制基礎的深刻理解。這意味著，任何政策的制定與實施，都必須依賴于一定的體制基礎。如果體制基礎比較完善，政策實施效果通常會比較好，否則，實施效果就會大打折扣。從當前財政政策的體制基礎來看，仍存在一些需進一步完善的地方。

一個重要的體制基礎是中央與地方的財政關系。央地財政關系主要涉及二者之間財力與事權的劃分，這會直接影響財政政策的實施效果。2021年，我國將有超過2.8萬億規模的中央直達資金撥付給市縣基層、直接惠企利民。這種“一竿子插到底”的方式在以前有過類似實踐，比如，之前財政部門的鄉鎮財政處，就是管到鄉鎮層面；2005年針對部分市縣發不出公務員工資的情況，搞了“三獎一補”，實質上也是中央資金直達。今年，我國探索建立常態化直達機制，是在之前經驗做法基礎上的進一步優化，其主要目的是避免資金層層截留。當然，在具體實施過程中，也可能由于理解偏差，令省級財政產生觀望心理甚至困惑。比如，在中央資金直達的同時，省級財政對市縣財力是否還需要照樣“給足”呢？由于信息的不對稱，省級財政對應該下沉多少財力未必能準確掌握，也缺乏一個公認的標準。這就是體制基礎的一個明顯影響。另外還有轄區財政責任的問題，主要指省對省域范圍內財政有轄區責任；同樣，市對市域范圍內財政也有責任。這種轄區責任，就像俄羅斯套娃一樣，必須是一級套一級的，從而形成財政責任的順序。縣域范圍內的事情首先是縣負第一責任，到了市域范圍第一責任應該是市，省域范圍內的第一責任毫無疑問應當是省。當問題或風險超出了一級政府財力時，責任就會一級級向上傳遞。因此，轄區責任的問題，實際上就是形成一個責任順序，對改變地方的行為模式具有積極作用，這也是一個體制基礎的問題。

另外一個重要的體制基礎就是預算管理體制。長期以來，我國預算的統籌能力、資金宏觀配置能力是相對偏弱的。一些預算管理工作仍偏重于微觀、偏重于項目，包括全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理，也更偏重于資金的使用。事實上，這些操作層面的事情，可讓預算執行主體承擔更多責任，同時賦予其更多權力。財政部門則應該更多在預算統籌、政策導向以及宏觀資金配置等方面發揮主導作用，將資金更有效地配置到經濟、社會、生態環保等優先事項上去。如果只專注于財政資金的使用效率，卻忽略了配置效率，會帶來更多新的問題。特別是在各領域、各方面風險不斷增多的環境下，如何權衡這些風險，怎么對沖風險？應該有一個風險的排序，并以風險為導向來合理安排財政資金。哪個風險大，財政資金就往哪個領域傾斜，這應該成為提升配置效率的基本原則。當然，這又涉及各部門的職責與利益，調整起來存在較大難度。因此，從預算的角度來看，財政政策的體制基礎也需要進一步健全。

（作者為中國財政科學研究院黨委書記、院長）