【摘要】在明確房住不炒的住房屬性科學(xué)定位的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記將“滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”作為根本目標(biāo)，并提出“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)”，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，構(gòu)建“以市場(chǎng)為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應(yīng)體系。同時(shí)，他還提出，以加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)、發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場(chǎng)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等一系列重大舉措來支撐新時(shí)代的住房制度改革。
【關(guān)鍵詞】習(xí)近平 住房制度改革 住有所居
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
住房是民生之依，人們只有先安居而后才能樂業(yè)。住房問題自古以來就是事關(guān)民生和發(fā)展的重大問題，關(guān)系到千家萬戶的立身之地、安居之所。中國歷來高度重視解決民眾的住房問題。但是，我們?cè)谙喈?dāng)長的時(shí)間內(nèi)比較重視住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能，不太重視住房發(fā)展的社會(huì)功能；重視發(fā)揮市場(chǎng)配置的作用，忽視政府保障的作用。其后果是，住房市場(chǎng)助推的商品房價(jià)格居高不下，人民群眾購買住房的積極性持續(xù)高漲，投資和投機(jī)性消費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，住房問題成為牽動(dòng)億萬人民切身利益的重大問題，亟待新的住房制度改革思路指引。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民群眾的住房問題，不斷深化住房制度改革、加強(qiáng)住房市場(chǎng)調(diào)控，形成了一系列新理念新思想新觀點(diǎn)，為中國完善住房制度和促進(jìn)住房市場(chǎng)健康有序發(fā)展明確了方向、提供了遵循。
房住不炒與全體人民住有所居
居住屬性是住房的基本屬性，投資屬性只是住房的派生屬性。離開居住屬性來談住房的投資屬性，或者過于強(qiáng)調(diào)投資屬性而忽視居住屬性，都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。中國開展住房市場(chǎng)化、社會(huì)化改革以來，曾在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)忽視住房用以居住的社會(huì)屬性，過度強(qiáng)調(diào)住房的經(jīng)濟(jì)屬性，以至于使之成為資產(chǎn)配置的主要工具。這直接導(dǎo)致了當(dāng)前住房困難家庭的基本需求尚未得到根本解決、保障性住房總體不足以及住房資源配置不合理不平衡等問題。
面對(duì)住房領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題，習(xí)近平總書記立足國情，深刻分析以往住房制度改革的實(shí)踐教訓(xùn)，在2016年12月14日至16日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，要堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位①，要求回歸住房居住屬性；2016年12月21日，他在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上進(jìn)一步指出，要“準(zhǔn)確把握住房的居住屬性”。這兩大提法是對(duì)新時(shí)代住房本質(zhì)屬性的科學(xué)定位，明確了住房的居住“本義”和“本位”，要求住房的投資屬性必須從屬和服務(wù)于居住屬性。房住不炒的基本定位成為新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)住房制度改革的基本遵循和邏輯起點(diǎn)。
“住有所居”是通向“美好生活”的必要條件。習(xí)近平總書記就新時(shí)代中國住房制度改革提出的根本目標(biāo)是“滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”②。這一根本目標(biāo)的確定，既是以人民為中心的發(fā)展思想特別是以人為本的住房發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)人民群眾居住基本權(quán)利的客觀需要。要正確理解這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于把握好“住有所居”這個(gè)核心概念。對(duì)于“住有所居”，應(yīng)作“人人有房住”解，而不是要求“人人有住房”，關(guān)鍵在于滿足人民群眾基本住房需求，確保他們享有適足、體面的居住條件并保護(hù)他們的居住權(quán)，而不是強(qiáng)調(diào)他們對(duì)住房的產(chǎn)權(quán)占有。也就是說，“購買住房”并非是實(shí)現(xiàn)住有所居的唯一途徑，“租賃住房”也和“購買住房”一樣可以成為實(shí)現(xiàn)住有所居的基本途徑。這是借鑒國際住房市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并充分考慮中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征的現(xiàn)實(shí)選擇。
新時(shí)代住房制度改革的主要任務(wù)
為實(shí)現(xiàn)“滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”這個(gè)根本目標(biāo)，習(xí)近平總書記還為新時(shí)代住房制度改革指明了主要任務(wù)，即“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)”，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，構(gòu)建“以市場(chǎng)為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應(yīng)體系。
首要著力點(diǎn)：滿足新市民住房需求。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指出，住房制度改革首先要“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)”。當(dāng)前，在中國一些人口凈流入的大中城市里，以新就業(yè)人群和外來務(wù)工人員等為代表的新市民人數(shù)多、規(guī)模大，住房困難問題較為突出。如何解決新市民群體的住房困難問題，讓目前還沒有住房的城市常住人口能夠買得起或租得起住房、擁有體面的居住條件，既是新時(shí)代中國推動(dòng)住房制度改革的主要原因，也是住房制度改革的首要著力點(diǎn)。可以說，滿足新市民的基本住房需求已經(jīng)成為中國住房制度改革的急事大事。需要指出的是，新時(shí)代以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)來推進(jìn)住房制度改革，需要擺脫單純就住房領(lǐng)域來討論改革的局限，將新型城鎮(zhèn)化、財(cái)政、土地、社會(huì)保障、戶籍制度等領(lǐng)域的改革與住房制度改革統(tǒng)籌起來，通盤考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能真正滿足新市民對(duì)于住房的基本需求和期待。
核心任務(wù)：建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。這是習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的，明確了新時(shí)代住房制度改革的核心任務(wù)。這一核心任務(wù)，實(shí)際上就是要求按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路，加快完善住房保障和供應(yīng)體系，建立新型住房制度。“多主體供給”，是新型住房制度在住房供給主體方面的基本要求，就是要打破以房地產(chǎn)企業(yè)為市場(chǎng)單一供應(yīng)者、為商品房銷售主體的傳統(tǒng)住房供應(yīng)體系，鼓勵(lì)市場(chǎng)供應(yīng)主體的多元化，同時(shí)大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，允許和引導(dǎo)越來越多的諸如住房租賃企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體組織、機(jī)構(gòu)投資者以及個(gè)人等新興主體在符合法律法規(guī)的條件下參與到住房供應(yīng)體系中來。“多渠道保障”，就是要通過金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等各個(gè)層面的改革對(duì)住房供應(yīng)渠道進(jìn)行多種探索，增強(qiáng)住房保障實(shí)現(xiàn)方式的多樣性和靈活性，如支持居民合理自住購房需求，通過發(fā)展貨幣化租賃補(bǔ)貼支持下的租賃住房、因地制宜地發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房等方式豐富公共住房體系，從而真正建立起“高端有市場(chǎng)，中端有支持，低端有保障”的多層次住房供應(yīng)體系。“租購并舉”，是實(shí)現(xiàn)多主體供給、多渠道保障的一個(gè)重要思路，也是許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家住房制度的常態(tài)。具體來講，租購并舉，就是要以滿足居民多層次的居住需求為出發(fā)點(diǎn)，在限制炒房、支持合理自住購房的同時(shí)，從供給側(cè)推動(dòng)住房市場(chǎng)長效機(jī)制建設(shè)，打破“重售輕租”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及“購”熱“租”弱的需求結(jié)構(gòu)，消除對(duì)住房租賃消費(fèi)的制度性歧視；大力培育和發(fā)展住房租賃特別是長期租賃市場(chǎng)，保護(hù)租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展，加快形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)體系，為居民營造出可以自由選擇租賃或購買住房的市場(chǎng)環(huán)境。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)：構(gòu)建市場(chǎng)配置與政府保障相結(jié)合的住房供應(yīng)體系。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指明的新時(shí)代住房制度改革的第三項(xiàng)主要任務(wù)，即構(gòu)建“以市場(chǎng)為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應(yīng)體系。這是深化新時(shí)代住房制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。他的這一重要論述為完善中國住房政策框架指明了方向，厘清了市場(chǎng)配置和政府保障在住房供應(yīng)體系中的邊界和作用：一方面，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，主要通過市場(chǎng)的手段滿足居民多層次住房需求；另一方面，強(qiáng)化各級(jí)政府住房保障職責(zé)，針對(duì)因勞動(dòng)技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難的群體“補(bǔ)好位”，為他們提供基本住房保障。
新時(shí)代構(gòu)建新型住房供應(yīng)體系的基本原則是針對(duì)不同收入群體分層施策、分類提供。對(duì)于低收入住房困難家庭，由政府提供具有福利性的住房來保障其基本住房需求，具體形式包括直接提供公共租賃住房，或者發(fā)放貨幣化租賃補(bǔ)貼支持符合公共租賃住房保障條件的家庭通過住房租賃市場(chǎng)解決住房問題等；對(duì)于中等收入家庭特別是收入超出住房保障標(biāo)準(zhǔn)但又難以完全通過市場(chǎng)化渠道解決住房的“夾心層”家庭，政府通過發(fā)展有效的住房租賃市場(chǎng)、政策支持合理自住購房等多種形式來支持其享有基本居住條件；對(duì)于高收入家庭，讓其通過健康有序的住房市場(chǎng)解決住房問題，并逐步提升居住品質(zhì)。
實(shí)現(xiàn)住有所居的三大民生工程
加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)。這是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。在2015年12月20日至21日中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出，“要深化城鎮(zhèn)住房制度改革”，“繼續(xù)完善住房保障體系”，“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造”，“加快老舊小區(qū)改造”③。準(zhǔn)確理解習(xí)近平總書記關(guān)于完善住房保障體系的重要思想，應(yīng)把握好以下幾個(gè)基本點(diǎn)：一是政府必須補(bǔ)好市場(chǎng)之缺位，以自身為主為困難群眾提供基本住房保障。二是重點(diǎn)發(fā)展包含廉租住房的公共租賃住房，加快實(shí)施各類棚戶區(qū)和危房改造。三是在建設(shè)保障性住房和進(jìn)行棚戶區(qū)改造的過程中，要注意“盡力而為”和“量力而行”相結(jié)合，努力滿足保障對(duì)象的基本住房需求。四是完善土地、財(cái)政、金融等住房支持政策，探索非營利機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)運(yùn)營管理。五是加強(qiáng)保障性住房管理，在準(zhǔn)入、使用、退出等方面建立規(guī)范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源公平善用。
加快發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場(chǎng)。這是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標(biāo)的重要途徑。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指出，加快發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，關(guān)系到在城市租房居住的農(nóng)民工和高校畢業(yè)生能不能有體面的居住條件，關(guān)系到無房戶今后能不能租得起房，“是實(shí)現(xiàn)住有所居的重大民生工程”。對(duì)于發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的培育，在多個(gè)場(chǎng)合提出，要“鼓勵(lì)自然人和各類機(jī)構(gòu)投資者”成為住房租賃市場(chǎng)的房源提供者，“鼓勵(lì)發(fā)展以住房租賃為主營業(yè)務(wù)的專業(yè)化企業(yè)”，“支持機(jī)構(gòu)化、規(guī)模化租賃企業(yè)發(fā)展”。當(dāng)前，中國住房租賃市場(chǎng)以中介租賃和個(gè)人出租為主，租賃為主的大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目很少，缺乏專業(yè)化的住房租賃機(jī)構(gòu)經(jīng)營者。發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，除了要繼續(xù)發(fā)展中介租賃業(yè)務(wù)、支持和規(guī)范個(gè)人出租住房外，還需要通過政策扶持，培育和發(fā)展專業(yè)化住房租賃企業(yè)、鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、規(guī)范住房租賃中介機(jī)構(gòu)等開展新建住房租賃業(yè)務(wù)。
發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，也應(yīng)按照習(xí)近平總書記提出的“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)”。當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)租賃住房最主要的需求者就是以新就業(yè)人群、外來務(wù)工人員等為代表的新市民群體。這是因?yàn)椋喈?dāng)一部分外來務(wù)工人員的家庭財(cái)富積累還相對(duì)薄弱，新市民的住房支付能力與真正實(shí)現(xiàn)購房需求之間仍有一定差距，多數(shù)新市民依賴住房租賃市場(chǎng)來滿足其基本居住需求。隨著中國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，規(guī)模龐大的新市民群體帶來的住房租賃需求規(guī)模巨大，對(duì)住房租賃市場(chǎng)有效供給提出了更高要求。同時(shí)，由于相當(dāng)部分新市民群體處于家庭化流動(dòng)狀態(tài)，其租賃需求也由以往的單身住房為主向核心家庭住房需求為主轉(zhuǎn)變，這也對(duì)租賃住房的房屋質(zhì)量、功能適用性、居住私密性等提出了更高要求。
除此之外，還需要加強(qiáng)立法，加快規(guī)范住房租賃市場(chǎng)。習(xí)近平總書記提出，“要加快住房租賃市場(chǎng)立法”，發(fā)展長期租賃，“保護(hù)租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益”④。長期以來，中國住房租賃法律制度不太健全，缺乏成熟的契約精神和法律規(guī)則約束，致使租賃關(guān)系不穩(wěn)定、市場(chǎng)秩序不規(guī)范，隨意攆租客、提租金的行為比較普遍。在這種情況下，作為其他國家和地區(qū)解決住房需求主要方式之一的住房租賃，在中國卻成為城鎮(zhèn)居民“過渡”“無奈”和“最后”的選項(xiàng)。因此，中國需要加快住房租賃市場(chǎng)立法，盡快形成市場(chǎng)規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，維護(hù)住房租賃關(guān)系的穩(wěn)定并確保租賃利益相關(guān)方的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。
促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)力強(qiáng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)之一，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用十分重要。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)住房制度改革，必須促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。他關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的總體思路，可以概括為：堅(jiān)持房住不炒的定位，綜合運(yùn)用金融、財(cái)稅、土地、市場(chǎng)監(jiān)管等手段，加快形成“符合國情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律”“短期和長期相結(jié)合”的長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。具體來講，體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
一是堅(jiān)決遏制投機(jī)性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫。這一點(diǎn)從習(xí)近平總書記關(guān)于“房子是用來住的、不是用來炒的”的住房屬性定位中就可以看出。較為普遍的投機(jī)性炒房是助推房價(jià)上漲、催生房地產(chǎn)泡沫的重要因素之一，如果不加控制，極易擾亂住房市場(chǎng)秩序甚至積累系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)決遏制投機(jī)性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫，是實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是實(shí)現(xiàn)住有所居的重大民生工程。當(dāng)然，遏制投機(jī)性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫，也要堅(jiān)決守住兩個(gè)“底線”，即“避免‘誤傷’居民的合理自住購房需求”以及“防止住房市場(chǎng)出現(xiàn)大起大落”。
二是綜合運(yùn)用多種手段，加快形成長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排。在當(dāng)前中國住房市場(chǎng)調(diào)控中，實(shí)施限購、限貸、限價(jià)、限售乃至限離（離婚）等一系列“限”字當(dāng)頭、偏行政化色彩的調(diào)控措施，雖屬必要但卻不屬于長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排。促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，根本上還是要靠“構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”“編制城市住房發(fā)展規(guī)劃”“完善住房用地供應(yīng)制度”“實(shí)行差別化的住房稅收、信貸、土地供應(yīng)政策”“依法規(guī)范市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管”以及“建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“推進(jìn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)及部門信息共享”等一系列組合拳，形成長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度安排。
住房問題，牽扯面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程。在謀劃住房制度改革的過程中，還需要厘清幾對(duì)基本關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系”⑤。其中，在住房保障和供應(yīng)領(lǐng)域，政府提供公共服務(wù)目的在于當(dāng)市場(chǎng)化手段“失靈”時(shí)“補(bǔ)好位”，為低收入住房困難群眾提供基本保障。新時(shí)代，我們既要重視發(fā)揮好住房發(fā)展特別是住房市場(chǎng)發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用，也應(yīng)重視住房的社會(huì)功能，充分借助住房發(fā)展?jié)M足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。在推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)時(shí)，既要以人民為中心，充分考慮人民群眾對(duì)于更舒適的居住條件的期盼和需求，并盡最大可能不斷提升住有所居的實(shí)現(xiàn)水平，也要客觀衡量資源和能力約束，科學(xué)確定實(shí)現(xiàn)住有所居的方式和步驟。在推進(jìn)住房保障體系建設(shè)的過程中，要把握好住房保障的度，牢牢盯住“兜底線、?；?、促公平”這一基本原則，防止超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的過度保障損害保障對(duì)象通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的積極性。
（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授）
【注：本文系2019年馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目暨國家社科基金重大項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于民生系列重要論述研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019MZD016）階段性成果】
【注釋】
①《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第367頁。
②《在十八屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年10月31日。
③中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第89頁。
④《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月21日。
⑤中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》,北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第95頁。
責(zé)編/張忠華 美編/陳媛媛
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