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當前腐敗新動向的核心特征與治理之策

【摘要】新型腐敗的最核心屬性是隱蔽性和復雜性,復雜性從屬于隱蔽性,新型腐敗的發生機制之所以變得更加復雜,是為了讓其變得更加隱蔽。新型腐敗是一個動態概念,不同時期有不同的表現,今天的新型腐敗從手法和形式上來說并沒有我們想象的那么“高明”。新型腐敗的產生至少有三大根源:一是在與反腐敗措施的相互博弈中逐漸演化出新的腐敗類型;二是隨著社會環境的變化滋生新的腐敗土壤;三是新技術的產生和發明帶來新的腐敗手法。解決新型腐敗的根本之策需要持續不斷地完善黨和國家權力監督體系,提升公權力監督的能級。

【關鍵詞】新型腐敗 權力監督 反腐敗

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

2021年1月22日,在中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上,習近平總書記發表重要講話,對我國反腐敗面臨的形勢作出重要判斷:“黨的十八大以來,盡管黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了歷史性成就,但形勢依然嚴峻復雜。必須清醒看到,腐敗這個黨執政的最大風險仍然存在,存量還未清底,增量仍有發生。政治問題和經濟問題交織,威脅黨和國家政治安全。傳統腐敗和新型腐敗交織,貪腐行為更加隱蔽復雜。腐敗問題和不正之風交織,‘四風’成為腐敗滋長的溫床。”

在三個“交織”中,“傳統腐敗和新型腐敗交織”引起了媒體和社會的廣泛關注,尤其是“新型腐敗”,在百度搜索引擎中輸入“新型腐敗”可以得到2570萬個結果,在“知乎”上有專門的帖子討論“哪些行為是新型腐???”可以說,這個全新的提法引發了一系列值得追問和探討的問題:到底什么是新型腐敗?新型腐敗的出現和發展對于中國目前的反腐敗斗爭意味著什么?新型腐敗產生的根源是什么?我們又該如何應對新型腐敗?

針對這些問題,本文首先對新型腐敗的特征和類型做一些粗略的分析和介紹。其次,與許多學者提出的治理新型腐敗要使用新的策略和新的技術手段的觀點①不同,本文強調,新型腐敗是一個動態概念,不同時代有不同表現,今天的新型腐敗從手法和形式上來說并沒有我們想象的那么“高明”,新型腐敗的發生究其根源依然是權力監督的有效性不足,解決新型腐敗的根本之策還是需要持續不斷地完善黨和國家權力監督體系,提升公權力監督的能級。

隱蔽性與復雜性:新型腐敗的核心特征

要治理“新型腐敗”,首先需要明確的問題是:什么是“新型腐敗”?我們是否可以給新型腐敗下一個完整準確的定義?是否可以用標準化的指標來區分傳統腐敗和新型腐???筆者認為,這恐怕是不行的。原因有以下三點:首先,新型腐敗這一概念的核心就是“新型”二字,但很顯然新型是一個非常模糊且寬泛的表述,僅憑這兩個字是無法給出確定定義的。其次,在總書記的講話中,新型腐敗是針對傳統腐敗而提出的概念,那么什么是傳統腐敗呢,目前我們對其也沒有清晰的認識,如果無法確定什么是傳統腐敗,那么確定新型腐敗也無從下手。最后是時間問題,如何對“新—舊”做時間上的切割,今天的傳統腐敗,可能是過去的新型腐敗,今天的新型腐敗,假以時日又會轉化成傳統腐敗。基于以上三點原因,筆者認為尋求對新型腐敗的準確、可操作化的定義并不明智,也不是研究和分析新型腐敗的正確思路。

那么我們應該從何處入手來探討“新型腐敗”呢?筆者認為答案依然在總書記的講話中,也就是這句話的后半句——“貪腐行為更加隱蔽復雜”。這句話其實已經指明了新型腐敗的最核心特點——隱蔽復雜,因此,隱蔽性和復雜性才是新型腐敗的核心屬性。同時,通過對新型腐敗的現實案例分析,我們發現,復雜性從屬于隱蔽性,新型腐敗的發生機制之所以變得更加復雜,是為了讓其變得更加隱蔽,更加難以發現和覺察。

循著這個思路,我們首先可以先澄清一些關于新型腐敗的錯誤認識。比如把新型腐敗看作是一些新領域的腐敗,認為“學術腐敗、教育腐敗、藝術腐敗、公益腐敗”等是新型腐敗,其實這些現象能否在嚴格的學術意義上構成腐敗都是存疑的,更不用說構成新型腐敗了。再比如把一些腐敗行為中的新現象當作新型腐敗,包括“信息腐敗”“清水衙門腐敗”和“文雅腐敗”等②。其次,我們可以進一步框定新型腐敗的范疇,即只有那些相較于傳統腐敗更加具有隱蔽性的腐敗行為,才可以被稱為新型腐敗。

從新型賄賂到新型腐敗

實際上,隨著反腐敗的深入,腐敗的形式和手法一直在不斷演變。早在2007年7月8日,最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》,針對當前中國賄賂案件中出現的十一種新情況進行了解釋和進一步界定。其中九種賄賂的新形式可以被稱為“新型賄賂”,包括:

1.以交易形式收受賄賂;2.以收受干股的形式收受賄賂;3.以開辦公司等合作投資名義收受賄賂;4.以委托請托人投資證券、期貨或者其他委托理財的名義收受賄賂;5.以賭博形式收受賄賂;6.以特定關系人“掛名”領取薪酬的方式收受賄賂;7.由特定關系人收受賄賂;8.收受賄賂物品但并不辦理權屬變更;9.在職為請托人謀利,離職后收受財物。

這九種新形式的賄賂大部分都符合我們前述提出的隱蔽性和復雜性的特征,因此與我們對于新型腐敗的界定相吻合。其中比較典型的形式包括:

以正當市場交易為表現形態的賄賂。比如在一些高價值商品的交易過程中,廠商以低于市場的價格出售給官員,以達到利益交換的目的。這其中最常見的就是購買房產,近些年來,北上廣深一線城市的房價一路突飛猛進,中心城區的房子動輒就要上千萬,開發商只要在市場價的基礎上稍微打一點折扣,就可以輸送幾十萬至上百萬的利益給官員。這樣的例子近些年簡直不勝枚舉,比如北京市委原副書記、組織部原部長呂錫文從扶持企業所開發的高檔小區中以低價購買了共計五套住房,與市場差價達2000余萬元。

以收受股權代替賄金的干股型受賄。在“干股”型的受賄中,官員并不需要實際出資就可以獲得股份,所有的賄金都是以“分紅”的名義輸送的,相對于直接送現金的傳統賄賂,干股型的賄賂看似披上了“合法”的外衣。深圳市發展和改革委員會能源與循環經濟處原處長李鐳,號稱從未向企業索賄,堅持拒收企業贈予的現金、購物卡等,但實際上李鐳利用職權幫助某科技公司、某環保公司向深圳市發改委成功申報政府扶持資金和政府投資項目……事后,他從某科技公司以1.5元每股的價格購入50萬股原始股,從某環保公司收受干股50萬股。據核算,李鐳從這兩筆股權交易中獲利高達550萬元。甚至在有的干股受賄案件中,行賄人還幫受賄人代持干股,表面上看起來受賄人根本沒有拿到任何股份。

利用無公共權力的“特定關系人”收取賄賂。特定關系人指的是與國家工作人員有近親屬、情婦(夫)以及其他共同利益關系的人。在《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中,特定關系人能夠以多種方式協助公職人員謀取利益:其一,以“掛名”的方式領取薪酬,這里的“薪酬”實質上是一種變相的賄金,因為特定關系人(通常是公職人員的近親屬)并不從事相關的工作,只是把名字掛在相關企業,企業會定期將工資發放給特定關系人。比如湖南省岳陽市中醫醫院原副院長鐘利明,其妻子符某在該醫院體檢中心工作幾年后辭職,但體檢中心仍按每月3000元的標準給符某發放薪酬,至案發時共領取“工資”3.3萬元。湖南移動公司原黨組書記、總經理王建根,安排其情婦張茜在有利益關系某公司工作,企業老板為拉攏王建根,編造出兩名員工的名字,給張茜多發兩份工資,甚至張茜離職以后還領取了一年的薪酬,共計69萬多元。

其二,特定關系人充當掮客,與公職人員合謀共同實施貪污賄賂類的職務犯罪。在這種情況中,特定關系人和官員之間實際上是共犯的關系,因此相互之間一般要取得高度信任。信任是實施特定關系人腐敗的前提條件,所以我們一般會看到親屬和情婦(夫)是常見的特定關系人類型。一般操作模式是,公職人員利用職權為行賄者謀取利益,但是公職人員自己不參與整個交易的過程,建立聯系、討價還價和最終實施交易的環節都是由特定關系人去完成的。例如河南南陽原副市長和學民落馬案,其情婦王小紅因犯受賄罪被判處有期徒刑三年,緩刑五年。判決書顯示,南陽市的一家房地產公司土地被征用,為了置換一塊地段更好、價值更高的土地,房產公司的崔某找到了王小紅,向其行賄100萬元,王小紅找到和學民解決此事。之后,王小紅與和學民又收受了崔某100萬元賄金。

其三,特定關系人腐敗中還有一種比較獨特的方式,一般稱之為“家族式腐敗”,主要是指作為公職人員特定關系人的多名親屬參與到腐敗活動中,乃至形成類似于整個家族合作同謀實施犯罪的腐敗現象。家族式腐敗的典型案例就是中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會原副主席蘇榮的案件,蘇榮落馬后在懺悔錄中寫道:“我家成了‘權錢交易所’,我就是‘所長’,老婆是‘收款員’。”據調查結果顯示,蘇榮全家大約有14名家族成員涉案,其中蘇榮的妻子于麗芳卷入最深。于麗芳在蘇榮主政時期的江西官場被稱為“于姐”,活躍于當地政商界。江西省內官員向蘇榮行賄大多是通過于麗芳,“于麗芳收錢后,直接出面找江西的各級地方官員,插手城市建設、土地開發、礦產開發,甚至插手官員晉升,很多官員不敢拒絕,對‘于姐’的指示一一照辦”。蘇榮的女婿張家界原副市長程丹峰,也利用蘇榮的職權和影響力,收取了巨額利益。

強化權力監督:應對新型腐敗的根本之策

從以上對新型腐敗特征的粗略分析不難發現,新型腐敗的產生至少有三大根源:一是在與反腐敗措施的相互博弈中逐漸演化出新的腐敗類型;二是隨著社會環境的變化滋生新的腐敗土壤;三是新技術的產生和發明帶來新的腐敗手法。

新型腐敗產生的最直接的原因就是其腐敗類型會在與反腐敗的斗爭和博弈中逐漸演化。腐敗分子,作為有一定職務的公職人員,大多數擁有高智商、高學歷的個人特征,其中許多人在長期的工作過程中積累了相當多的腐敗經驗,并且還掌握著一定的法律知識,在這種情況下,面對貪腐機會的誘惑,其選擇就是想法設法規避現有的反腐敗措施和手段。比如廣東韶關的公安局原局長葉樹養,在被捕后交待,他在收受賄賂的長期實踐中竟然總結出了“五不”原則:“不主動索要錢財、不辦事不收錢、不催討該給還沒給的錢、不討價還價、不嫌棄送多少錢。”很顯然,隨著反腐敗的能力和手段在逐漸強化,腐敗分子也在腐敗的手段上不斷地學習和進化,這種互動和博弈將長期持續下去。

社會制度和環境的變化,以及某些新技術的產生和發明,也會帶來新的腐敗形式。腐敗作為一種個體行為,從犯罪學的角度來說,在一定程度上也是對政治和社會變革的某種反應。比如中國在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的過程中,腐敗的形式也發生了很大的轉變,從投機倒把和利用“雙軌制”進行牟利的腐敗形式逐漸轉向貪污、挪用和受賄為主的職務犯罪。有許多研究還表明,隨著市場經濟的蓬勃發展,再加上國家在財物、審計、金融等領域制度的逐漸完善,腐敗的形式也從貪污(自體腐?。┲饾u轉向更加隱蔽復雜的行賄受賄(交易型腐敗)③。近年來,隨著互聯網和信息通信技術的不斷發展,借用新技術手段進行貪腐行為的案件也逐漸出現,比如在微信群里搶紅包,在直播的過程中通過打賞可以兌現金錢的禮物等,可謂是五花八門,形式多樣。

實際上,我們必須把新型腐敗看作一個動態概念,今天的傳統腐敗可能是過去某個時代的新型腐敗,同樣,今天的新型腐敗在未來也會成為傳統腐敗。新型腐敗的手段雖然千變萬化,但無論腐敗的外在形式如何變化,其內核卻萬變不離其宗,究其根源還是對公共權力的濫用,所以解決新型腐敗的根本之策在于對公共權力的有效監督。

實施有效監督需要滿足許多條件,一是相對完善的權力監督體系,二是要有專業化的權力監督組織和隊伍,三是要有與權力監督實施相配套的法律體系,四是要有支撐權力監督實踐的高科技手段,五是要有進行廉潔教育和塑造廉潔文化的能力。但是如果單從解決新型腐敗的角度來看,中國目前在實施權力監督的過程中,需要著力于解決以下幾個至關重要的問題。

首先,要著力完善現有的黨和國家權力監督體系。權力監督是一個系統化工程,權力行使的環節復雜、形式多樣,只有實行全方位、立體式、無死角、全覆蓋的權力監督,才能從根本上解決“新型腐敗”不斷涌現的問題。筆者認為,經過長期權力監督和反腐敗實踐經驗的積累,中國逐漸形成了“政治監督統領+十二種監督配合”的權力監督格局。但是目前看來,不同監督形式之間相互銜接、協同貫通的程度不夠,因此黨的十九屆四中全會明確了堅持和完善黨和國家監督體系的具體要求:“完善黨內監督體系,落實各級黨組織監督責任,保障黨員監督權利。……推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接,健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度,發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導,推動各類監督有機貫通、相互協調。”

其次,要著力破解“一把手”權力監督的問題。無論傳統腐敗還是新型腐敗,從中國目前反腐敗斗爭的實踐來看,主要都是發生在“一把手”身上。有研究者通過對上海市10多家單位的“一把手”監督問題進行專項調研,發現對“一把手”監督存在六類難題:決策監督,用人監督,暗箱操作,生活作風,貪污受賄,以及使用資源④。從中國目前權力監督體系的設計來說,“一把手”權力監督需要破解的問題還有很多,包括上級“一把手”如何監督下級“一把手”;在雙重領導體制下單位紀委如何監督本單位的“一把手”;如何加強對“一把手”的日常監督,防止其在單位內部獨斷專權;最后,還要在規范“一把手”權力運行的同時,不能挫傷其工作的積極性,形成一邊接受監督、一邊干事創業的良好局面。2021年3月印發的《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》,針對“一把手”權力監督的問題提出了許多解決之策,接下來還要看如何對其中的內容逐一落實,切實提升“一把手”權力監督的有效性。

最后,防治新型腐敗還要善用互聯網和信息技術手段來助力權力監督。監督的學問,說到底是一門信息政治學。監督者的主要活動是獲取被監督對象的相關信息,信息不對稱是監督失靈的主要原因。但是,獲取信息和分析信息是成本高昂的活動,當監督的成本遠遠大于腐敗成本的時候,監督體系是無法正常運轉的。因此,精準、高效、低成本地獲取監督信息是提升監督有效性的最佳策略,而在這方面,互聯網和信息技術大有用武之地。筆者在相關的研究中曾經發現,中國目前已經在這一方面有所作為,同時使用互聯網和信息手段來提升權力監督效能的關鍵在于兩個方面:一是打破橫向不同政府部門之間的信息壁壘;二是要降低不同層級政府之間縱向的信息不對稱問題。只要在一個方面能有所作為,都可以把權力監督的能級提升一個檔次,如果能在兩個方面都有所作為,那么將極大地提升權力監督的有效性。

(作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授)

【注:本文系國家社科重大課題“完善黨和國家權力監督理論體系與制度創新研究”(項目編號:21ZDA123)及上海市政治學話語體系建設研究基地成果】

【注釋】

①莊德水:《新型腐敗的發生特點和整治策略》,《中國黨政干部論壇》,2021年第3期。

②《從泄密案看三種新型腐敗》,《文摘報》,2011年11月1日。

③李輝:《市場化與腐敗類型的地區差異:基于職務犯罪起訴書數據的多層分析》,《公共行政評論》,2019年第3期。

④劉宗洪:《“一把手”監督的難點及其應對——基于上海的調研分析》,《中共中央黨校學報》,2015年第4期。

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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[責任編輯:謝帥]

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