【摘要】數字信息技術的不斷發展正在使城市社會空間形態發生深刻轉變，而運用前沿技術推動城市管理手段、模式和理念創新是推進城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。在城市數字治理中，發展多元主體共同參與的網絡化治理，是實現城市善治的重要方式之一。在杭州城市大腦的建設過程中形成了包括企業參與服務機制、社會賦權與監督機制、非政府組織參與機制在內的城市治理網絡化機制。當前，城市大腦建設仍面臨“信息壁壘”難以突破、弱勢政府帶來治理秩序失范、行政力量過強抑制其他主體活力等問題。未來需明確公共價值導向的發展定位，以網絡化治理為核心推動多方主體共同參與。
【關鍵詞】效率導向 公共價值導向 數字治理 城市大腦
【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.008
【作者簡介】張蔚文，浙江大學公共管理學院副院長、教授、博導，浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長。研究方向為城鎮發展與土地制度、特色小鎮發展與治理、城市數字治理。主要著作有《農業非點源污染控制與管理》、《土地管理與國土規劃新探》（合著）等。
引言
城市是社會經濟活動的重要載體，也是人民群眾生產生活、宜業宜居的樂園。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，涉及城市規劃、建設、管理等各環節和生產、生活、生態各領域，在國家發展中占據舉足輕重的地位。2020年3月，習近平總書記在浙江省杭州市城市大腦運營指揮中心考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。城市治理是一項復雜的系統性工程，需要協調各方利益、統籌多方力量。而城市治理的數字化轉型，不僅有利于推進城市治理體系和治理能力現代化，提升城市治理績效和生活品質，而且還有可能促進數字技術發展，推動組織與社會的數字化轉型。[1]
近年來，隨著大數據、物聯網、人工智能等新一代數字信息技術的出現和發展，城市治理領域也產生了以數字化轉型為核心的眾多新議題。當前的數字化、信息化和智能化技術正在孕育全周期、智慧化的城市治理新模式，也對城市治理本身提出了新的更高要求。在此背景下，以上海、杭州和雄安新區等為代表的許多城市和地區開始探索數字化轉型，并形成了包括“一網通辦、一網統管”、城市大腦、數字孿生城市等在內的諸多成果。在實踐中，這些城市和地區也積累了許多經驗，并逐漸探索出一條具有時代特征和中國特色的超大城市數字化治理路徑。
近年來，杭州市以打造“數字經濟第一城”和“數字治理第一城”為發展目標，基于城市大腦平臺實現了從經驗積累到治理體系搭建再到治理體系形成三個階段的發展，取得了許多階段性成果。2020年新冠肺炎疫情期間，杭州城市大腦以“健康碼”“親清在線”“讀地云”等產品作為技術支撐，在城市資源配置、宏觀決策指揮、突發事件預測預警等方面發揮了顯著作用。
網絡化治理：數字化轉型的新選擇
隨著治理主體、對象和目標的發展變化，學術界關于治理的理論也在不斷演變進化。20世紀70年代末，新公共管理運動逐漸興起，該運動的核心是強調建立相對平衡的權力分配機制，強調行政效率，重新界定政府的作用以及加強公私部門的有機連接等。[2]然而，當新公共管理運動發展到后期，越發過分強調分權與效率，帶來了公共部門碎片化和職責同構的弊端。而為了應對新公共管理運動帶來的“碎片化政府”問題，又產生了多中心治理、數字化治理和網絡化治理等理論，它們與整體性治理理論一同構成了西方“整體政府”和“無縫隙政府”改革運動的理論基礎。[3]
網絡化治理的概念最早出現于美國學者凱特爾（Kettle）在1993年出版的《Sharing Power：Public Government and Private Markets》一書中。他認為治理是“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”。[4]隨后，不同學者對網絡化治理的定義、內涵、基本特征等進行了不同的闡釋和討論。詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）將網絡化治理定義為“一系列活動領域里的管理機制，它是一種由共同目標支持的活動，活動的主體未必是政府，也無須完全依靠國家的強制力來實現”。[5]伊娃·索侖森（Eva Sorensen）將其定義為“在水平方向上的聯結是相關的、穩定的、并且相互依賴的，但是在運作中是相互自治的行動者們；通過談判相互作用；發生在一個管制的、規范的、認知的、理想的框架中；在某種意義上是自律的；在某些特殊的政策領域致力于公共目的的產出”。[6]她還根據政府主體在治理過程中的地位和介入方式對網絡化治理的模式進行了更加具體的劃分。此外，斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William Eggers）在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中將網絡化治理定義為“深深依賴伙伴關系，能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念，以及種類繁多的、創新的商業關系的一種治理模式”，[7]并對網絡化治理的優劣勢、網絡設計框架和未來發展方向等問題進行了詳盡的討論。
國內學界對于網絡化治理的研究最早出現在俞可平《治理與善治》一書中，他在該書中對當時國外關于治理理論的研究和自身的研究成果進行了介紹。而隨后不同學者對網絡化治理也進行了包括“治理就是網絡化治理”“網絡化治理催生出新的政府治理工具”“網絡化治理更多存在于企業管理領域”等在內的不同角度和方向的解讀。[8]韓兆柱通過對數字化治理、網絡化治理和網格化管理理論進行對比發現，三者在治理主體、價值追求和治理工具方面具有一定的契合性，但在政府角色、研究對象、評價標準和應用領域等方面存在差異。[9]唐亞林通過對網絡化治理范式的深度解剖，提出其主要包括縱橫交錯型、嵌套型與智慧型三種類型，其核心要素主要包括扁平化結構、互動協商機制、參與化權利與增殖性公共價值。[10]此外，一些學者也對網絡化治理在具體治理過程中的實踐進行了探討。陸小成通過對“蘭州藍”經驗的考察探索了城市低碳發展的網絡化治理路徑。[11]宋蔚將網絡化治理理論應用于社區治理，提出了以信任機制、資源共享機制和公共承諾機制相結合形成的協作治理機制為保障的網絡化社區治理路徑。[12]
隨著數字信息技術在城市治理過程中扮演愈發重要的角色，越來越多的城市開始了數字化轉型的實踐。城市大腦作為杭州城市數字化轉型的重要創新，在技術上面臨新的機遇與挑戰的同時，也擔負著探索城市治理模式和體制機制的重任。目前，對于城市大腦的研究重點在于其實現的技術路徑[13]、治理界面[14]和治理風險[15][16]等方面，對城市大腦與城市治理體制機制轉變之間關系的研究還相對有限。因此，本文從網絡化治理理論出發，對城市大腦建設過程中不同行動主體之間的互動模式及其存在的問題進行探討，提出城市大腦在未來建設中的公共價值導向。
網絡化治理視角下的城市大腦
城市大腦在國內的實踐起步于2016年4月，杭州以交通領域為突破口，運用城市大腦開啟利用大數據改善城市交通的探索。如今，杭州城市大腦已經實現了從經驗積累到治理體系搭建再到治理體系形成三個階段的發展，[17]對應到具體工作中就是數字治堵、數字治城和數字治疫三個階段，取得了部分階段性的成果。目前，杭州城市大腦的應用場景不斷豐富，已形成11大系統、48個場景同步推進的良好局面。[18]
按照詹姆斯·羅西瑙的定義，網絡化治理是指在共同目標的支持下，一系列活動領域里的管理機制，活動的主體未必是政府，活動的實現方式并非依靠國家強制力。因此，在網絡化治理的視角下，探究城市大腦可持續發展的共同目標或驅動力尤為重要。在杭州城市大腦的案例中，企業、市民、非政府組織共同參與城市治理已然成為一場城市創新運動，使政府和社會各主體得以合作和雙向互動溝通，產生網絡化效應，處理方式也從傳統被動式的問題應對逐步轉向主動式的指揮導引。以杭州城市大腦為例，在網絡化治理視角下解構城市大腦建設，可以分析出不同主體參與城市治理的網絡化機制（如圖1所示），并進一步提出城市大腦建設面臨的困境，探究城市大腦可持續發展和多主體參與治理的共同目標和優化路徑。
企業參與服務機制。在政府主體與企業主體的互動方面，構建了政府向企業購買公共服務的機制和企業向政府的訴求表達和權益保障機制。在數字信息化時代，由于政府存在技術和人才等方面的局限，因此在一些數字公共服務的提供方面無法滿足功能需求。此時，企業主體就會通過市場機制，提供政府無法實現的公共服務供給。在政府向企業主體購買公共服務的機制中，政府的目標是實現公共利益，而企業的目標則是追求利潤最大化，盡管雙方目標不同，但利益存在一定程度的耦合，可以進一步通過訴求表達和權益保障機制等方式來達成合作。在杭州城市大腦的網絡化治理過程中，即采用了政府契約外包的形式來使企業參與公共服務的提供。政府契約外包在實踐中被證明是一種較為有效的政府與市場合作模式，即政府將公共服務或公共產品生產承包給私人或非營利組織，并在合同中規定公共服務或產品的各項標準。
此外，企業在參與公共服務提供的過程中，通過訴求表達和權益保障機制來維護企業的利益，使企業主體擁有充分的話語權。在杭州城市大腦的網絡化治理過程中，政府主體與企業主體之間建立了較為有效的訴求表達機制。通過座談會、協同辦公、專班機制等方式，企業可以及時將項目推進過程中遇到的困難和問題反饋給政府，與此同時，企業自身的利益訴求也得以向政府及時表達。政企雙方在合作協議確立的時候便明確了各自的權益保障方式，如遇到政府對于項目需求臨時變更等情況，雙方可以通過適當調整、補充協議內容或設立項目分期協議等方式進行協商，以保障雙方的合法權益。
公眾共治與監督機制。在政府主體與社會公眾主體的互動方面，構建了公眾參與共治與監督機制。
第一，在政府職能轉變的背景下，政府權力不斷下放，原先的行政管理控制轉變為綜合運用行政管理、法治手段、道德約束、市場機制及社會政策等多種管理方式和手段。[19]包括社會組織等在內的各類社會主體，推動社會實行自我組織、自我教育、自我服務、自我管理等自主治理。當一個相對健康有序的公民社會形成之后，就會反過來推動政府進一步轉移職能，更多地將社會的事情交給社會自身解決。
第二，在杭州城市大腦的網絡化治理過程中，建立了公眾對政府主體的決策監督機制。通過對重大事項進行社會公示、專家咨詢、聽證會、建議征集、問卷調查等方式擴大社會公眾參與的范圍，公眾意見直達反饋平臺，通過網上信息平臺可以廣泛吸納社會公眾參與公共政策制定，提出政策實施的意見和建議，通過線上與線下相結合的方式增加政府與民眾的溝通和交流，增強民眾監督意識，暢通民眾監督渠道。此外，信息資源共享使得政府與公民之間的信息資源得到優化分配，信息不對稱的狀況得到改善，公眾能夠享受個性化信息服務，同時也提高了網絡化機制的透明度，有利于公眾監督。
非政府組織投入機制。在政府主體與非政府組織主體的互動方面，形成了政府主體對非政府組織主體的培育發展機制和非政府組織主體對政府主體的投入機制。盡管目前非政府組織的參與形式還相對單一，但是對于作為獨立主體參與城市網絡化治理的云棲工程院仍然是一次良好的嘗試和探索。由于政府在提供數字公共服務的過程中存在技術能力的局限，而且如果將一些相對敏感的領域完全交給市場化的企業可能存在安全隱患，因此，非政府組織的參與在一定程度上能夠妥善解決這一問題。非政府組織的利益訴求可能與政府和企業都存在差異，但在提供公共服務方面，非政府組織的非營利性會使其在決策中更具公共利益導向。在杭州城市大腦的治理協同過程中，杭州市政府對云棲工程院的建設發展十分重視，抽調杭州數據資源管理局、公安局、城管委等數十個政府部門同提供技術支撐的企業和云棲工程院的100多位常駐人員組成了17個專班，進駐云棲小鎮的研發基地協作辦公。在未來的城市網絡化治理實踐中，非政府組織可以在目前提供技術支持的基礎上探索更加多元的參與形式，從而實現“政府主導、社會協同、共建共享”的網絡化治理格局。
以公共價值為導向的城市大腦
主要困境。1.“信息壁壘”依舊存在。盡管城市大腦已經通過架構創新、機制改革等方式盡可能消除了治理過程中的“信息壁壘”和“數據孤島”問題，但在一些場景中這個問題仍然存在，對治理過程造成了障礙和阻力。在政府內部，基層政府普遍反映公共數據共享的需求難以得到滿足、數據質量比較粗糙等問題。在政府與其他主體之間也存在包括政企網絡互動障礙等在內的一系列信息共享機制問題。最為突出的問題之一是對于很多互聯網信息行業的企業來說，數據是其獲得利潤的生產資料，甚至可以說是構成企業核心競爭力的關鍵要素。因此，在許多情況下，企業從自身利益、數據安全和企業管理等方面考量，不愿將數據分享給政府，或接入城市數字治理平臺，出現“數據壟斷”問題。這些現象在一定程度上反映出以市場主體為代表的效率導向同以政府為代表的公共價值導向之間存在矛盾和沖突。
2.弱勢政府帶來治理秩序失范。政府由于在專業技術和專業化人才方面存在局限，使其缺乏相對科學合理的成本預算控制機制和價格約束機制。而企業提供的服務無法被準確地規范化定價，就會導致數字公共服務提供的質量甚至數量都無法得到有效保障。一些提供數字公共服務的企業利用政府專業化欠缺的市場劣勢，憑借其有利的市場地位和信息不對稱，向政府提出遠超正常標準的定價方案，以為自身謀取更多利潤。此外，在一些地區還會出現企業綁架政府的現象。對于一些城市的政府來說，地方的強勢企業既給政府帶來了可觀的稅收，又由于其所形成的影響力和利益群體而使得政府在一些情況下不得不依賴于這些企業。而一旦開始規范管控，勢必將會涉及更多利益問題，屆時政府可能會陷入被動的局面。在這一相對不平等的政企關系中，暫時處于弱勢地位的政府在利益博弈中可能很難掌握話語權和保持中立，從而導致城市發展誤入歧途。當網絡化治理的各方行動主體無法在平等地位進行對話和互動時，就可能造成治理的失范。
3.行政力量過強抑制其他主體活力。在網絡化治理過程中，政府的角色定位是一個非常關鍵的問題。對于政府來說，行政指令固然是高效直接的，但也應注意到過度使用行政指令將對其他行為主體參與治理形成抑制作用。杭州城市大腦提出的“30秒入住、20秒入園、10秒找空房”“先離場后付費”等應用場景較好地改善了游客和市民的體驗；但在實踐中，以政府行政指令推進市場化、社會化數字應用的做法也導致一些基層政府和企業反映負擔過重，而硬性指標的考核更是造成基層業務人員代替百姓進行數字化操作、部分數據造假等現象的發生。一味地將指標考核作為手段，在一定程度上體現出政府主體過于追求行政效率，這違背了公共價值導向的初衷和網絡化治理的目標。
路徑優化與前景展望。1.明確公共價值導向的發展定位。政府應從傳統科層制治理范式的主導者和提供者角色向網絡化治理范式的召集人和促進者角色轉型。這一方面要求政府摒棄原有的以行政效率為導向的發展模式，另一方面也要求政府在同其他行動主體互動的過程中保持自身的相對獨立性。首先，政府主體應避免過多的行政干預，要將公共價值導向體現在治理過程中，一味地追求行政效率將會抑制其他行動主體的主動性和積極性。政府應尊重市場在資源配置中的決定性作用和社會在集結公民意愿中的基礎性作用。政府需要站在市場失靈和社會失靈的位置，最重要就是提供基本的公共服務即承擔經濟社會發展中的“兜底”職能。實現公共價值導向的網絡化治理首先需要政府自身轉變發展理念，明確自身的職責定位，做到不缺位也不越位。其次，要營造互利共贏的政企、政社關系，確保城市大腦的發展不偏離公共價值導向。當前發展的核心問題在于是否有魄力和決心破除既有壟斷利益，因此，不僅要關注“數據壟斷”問題，也要關注既得利益集團。對于強勢企業的綁架行為，政府要有“壯士斷腕”的決心和魄力，這一方面是保持良好政商關系的前提，另一方面也是保證城市治理向著“良治”和“善治”方向發展的必然要求。從長期來看，政府主體要摒棄保護地方企業的思維定勢，在公共服務提供方面要引入充分的市場競爭機制，建立公正透明的項目管理體制，讓城市大腦建設真正實現發展成果的全民共享。
2.以網絡化治理為核心推動多方主體共同參與。黨的十九屆四中全會強調，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，為實現多元共治的社會治理勾畫了清晰的藍圖。推動以網絡化治理為核心的城市大腦建設應以技術創新為動力，以制度供給為保障，以政府服務為支撐，實現治理體系和治理能力現代化。首先，要完善網絡化治理的制度供給，既要吸納更多的協同主體參與到城市網絡化治理的過程中來，又要在現有的機制上不斷深化各個協同主體參與的程度，引導社會各界按照規范和程序，以組織化、專業化的方式參與到網絡化治理的過程中。這一方面需要提升各個主體參與協同的意愿和專業能力，另一方面也需要建立起更加規范有序的網絡化治理程序和模式，提升網絡化治理的制度化水平。其次，要創新政府公共服務的提供方式，積極拓寬社會主體參與網絡化治理的渠道。利用微博、微信、支付寶等數字化渠道，吸納和支持更廣泛的社會主體深度參與到公共服務提供的每個環節，努力使改革發展成果更多更公平地惠及全體人民群眾。
結語
當前我國正處在行政體制改革的關鍵期，改革的重點是簡政放權、約束政府權力，因此，無論是城市大腦還是其他形式的數字化轉型，都要以最大化公共價值為根本取向。城市治理的數字化轉型是一項跨部門、跨層級、跨區域的系統工程，推進治理體系和治理能力的提升不僅要在技術層面提高治理的精準性和實效性，更要通過新技術的應用突破“信息壁壘”“數據孤島”等體制機制上的現實困境。網絡化治理理論強調治理結構網絡化、治理工具市場化和價值取向民主化，為城市治理的數字化轉型提供了一種在單一科層制和市場機制之外的新選擇，為治理過程中政府、市場、非政府組織和公眾等各個不同主體的互動關系和網絡構建提供了一種可行的路徑。因此，未來的城市大腦和城市治理將會建立在各治理主體之間關系相對平等的基礎上，各方均以公共價值作為最終導向和目標追求，通過主體間資源和要素的良好匹配，建立起多元主體共同參與的網絡化治理，實現治理水平和治理能力的現代化，最終達到善治和良治的目標。
注釋
[1]李文釗：《數字界面視角下超大城市治理數字化轉型原理——以城市大腦為例》，《電子政務》，2021年第3期。
[2]Jreisat, J. E., Comparative Public Administration And Policy, Boulder, CO: Westview Press, 2002, p. 153.
[3]韓兆柱、李亞鵬：《數字化治理、網絡化治理與網格化管理理論的比較研究》，《學習論壇》，2017年第3期。
[4]Kettle, D., Sharing Power: Public Government and Private Markets, Washington: BrookIngs Institution, 1993, p. 22．
[5]［美］詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍等譯，南昌：江西人民出版社，2006年，第45頁。
[6]Sorensen, E. and Torfing, J., "Network Governance and Post-Liberal Democracy", Administrative Theory & Praxis, 2005, 27(2), pp. 197-237．
[7]［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第5頁。
[8]韓兆柱、李亞鵬：《網絡化治理理論研究綜述》，《上海行政學院學報》，2016年第4期。
[9]韓兆柱、李亞鵬：《數字化治理、網絡化治理與網格化管理理論的比較研究》，《學習論壇》，2017年第3期。
[10]唐亞林、王小芳：《網絡化治理范式建構論綱》，《行政論壇》，2020年第3期。
[11]陸小成：《城市低碳發展的空間網絡化治理路徑研究——基于“蘭州藍”的經驗考察》，《中國行政管理》，2016年第8期。
[12]宋蔚、王斌：《網絡化治理理論與社區治理路徑創新》，《領導科學》，2019年第24期。
[13]高文：《城市大腦的痛點與對策》，《智能系統學報》，2020年第4期。
[14]李文釗：《數字界面視角下超大城市治理數字化轉型原理——以城市大腦為例》，《電子政務》，2021年第3期。
[15]曹鉞、陳彥蓉：《城市空間中的智能化治理風險——以城市大腦為例》，《學習與實踐》，2020年第8期。
[16]本清松、彭小兵：《人工智能應用嵌入政府治理：實踐、機制與風險架構——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學院學報》，2020年第3期。
[17]裘立華、張璇、殷曉圣：《中國工程院院士杭州城市大腦總架構師王堅：數據讓城市變得超級智能》，http://lw.xinhuanet.com/2020-10/12/c_139433669.htm，2020年10月12日更新。
[18]唐駿垚、屠友軍：《城市大腦擴容升級》，《浙江日報》，2019年10月20日，第4版。
[19]郁建興、任澤濤：《當代中國社會建設中的網絡化治理——一個分析框架》，《學術月刊》，2012年第8期。
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On City Brain from the Perspective of Internet Governance
—From Efficiency-Oriented to Public Value-Oriented
Zhang Weiwen
Abstract: The continuous development of digital information technology is making a profound change in the form of urban social space, and the use of cutting-edge technology to promote the innovation of urban management means, models and concepts is the only way to promote the modernization of urban governance system and capacity for governance. In urban digital governance, one of the important ways to realize good urban governance is to develop Internet governance with multiple participants. In the process of Hangzhou’s City Brain program, an urban governance network mechanism has been formed, including the service mechanism with the participation of enterprises, the social empowerment and supervision mechanism, and the non-governmental organization participation mechanism. At present, the City Brain program is still facing some problems, for example, the "information barrier" is difficult to eliminate, weak government brings disorder in governance, and the administrative force is so strong that it inhibits the vitality of other sectors. In the future, we still need to clarify the development goal of public value orientation, and take Internet governance as the core to promote multi-party participation.
Keywords: efficiency-oriented, public value-oriented, digital governance, City Brain
