【摘要】我國五年規（計）劃在引導法制發展和法治戰略目標實現方面具有重要的政策導向作用和制度功能。黨的十九大報告把全面推進依法治國總目標和戰略部署與“兩個重要時間段”結合起來，為中國特色社會主義法治道路指明了前進方向。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，全面系統地描述了未來5年及至2035年的法治發展戰略和全面推進依法治國的時間表、路線圖，對推進國家治理和社會治理現代化及法治化具有重要的引領作用。

【關鍵詞】“十四五”規劃 2035年遠景目標 兩步走戰略 兩個重要時間段 法治現代化

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.001

黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”新時期社會主義法制建設十六字方針以來，適應改革開放和社會主義現代化建設的需要，中國特色社會主義法制建設走上了制度化、規范化和法律化的軌道。法制發展目標等重大事項逐漸被納入國家發展戰略規劃，以規劃和戰略引領法制發展成為堅定不移地探索新時期中國特色社會主義法治道路各項事業的重要特色。1997年黨的十五大報告正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，并提出到2010年基本形成有中國特色社會主義法律體系。2012年，黨的十八大適應新時代法治建設的要求，將法治確定為治國理政的基本方式，并明確提出新時代中國特色社會主義法治建設的新十六字方針，即“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。2014年10月23日黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以黨的文件形式，第一次對中國特色社會主義法治理論和法治建設中的重大問題作出全面和系統的回應，提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。2017年，黨的十九大肯定了上述全面推進依法治國總目標，并結合“兩步走”戰略提出到2035年基本建成“法治國家”“法治政府”“法治社會”。可以說，未來的15年對于建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家至關重要。2020年10月26日至29日，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。“十四五”規劃和2035年遠景目標對未來5年乃至15年法治建設的發展戰略和目標做了非常全面和周密的擘畫，為堅定不移地走中國特色社會主義法治道路明確指出了發展方向。因此，當前必須圍繞全面推進依法治國總目標，不斷完善法治發展戰略，建立和完善各項法律制度，不斷提升黨和政府依法執政、依法行政和依法治理國家的能力和水平。

以五年發展規（計）劃引領法治建設的發展是黨的十一屆三中全會以來我國法治建設的一個重要實踐特征

從1953年開始實施的五年發展規（計）劃，深刻地體現了社會主義制度的特征。通過五年發展規（計）劃實行國家政治、經濟、文化和社會的統籌推進與協調發展，成為中國特色社會主義的巨大制度優勢。但是，由于以行政命令為主導的傳統計劃經濟管理體制的影響，加上法治作為治國理政的基本方式長期未得到應有的重視，因此，從“一五”計劃到“八五”計劃，法治建設的目標與發展戰略并沒有成為五年計劃的重要內容。從1996年開始實施的“九五”計劃起，法治建設逐漸成為五年規（計）劃的重要事項，并且在“十五”計劃、“十一五”規劃、“十二五”規劃和“十三五”規劃中不斷得到完善。雖然從“九五”計劃到“十三五”規劃，關于法治建設、依法治國的目標與戰略任務在宏觀方面大致相似，甚至完全一致，但總的來說，不同階段的五年規（計）劃中法治建設目標的設定與發展戰略的選擇會受到不同歷史階段黨和國家關于法治建設和依法治國重大政策的影響，具有鮮明的時代特點。

“九五”計劃對法制建設的要求側重在加快經濟立法，目的在于為建立和健全社會主義市場經濟體制提供必要的、完備的法律制度環境。“九五”計劃對加快經濟立法提出了以下要求：要把經濟立法放在重要位置，用法律引導、推進和保障社會主義市場經濟的健康發展；繼續制定和完善規范市場主體和市場行為、維護市場秩序、改善和加強宏觀調控、建立和健全社會保障制度、促進對外開放等方面的法律；制定和完善振興基礎產業和支柱產業、規范政府行為、保護環境資源、保護知識產權等方面的法律。與此同時，“九五”計劃也從民主和法制建設的角度提出了五年計劃實施期間法制建設的目標任務與戰略部署，強調指出：依法治國，建設社會主義法制國家；加強立法、司法、執法、普法工作；堅持改革、發展與法制建設緊密結合，繼續制定實施與經濟社會發展相適應的法律法規；加強和改善司法、行政執法和執法監督；繼續深入開展法制宣傳教育，提高全民族的法律意識和法制觀念，特別是提高廣大干部依法行政、依法管理的水平和能力。

2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》是在1999年現行憲法第3次修改時將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”基本方略寫入憲法文本之后制定的，依法治國基本方略入憲為制定“十五”規劃中法治建設的目標與戰略提供了充分的政策依據。與“九五”計劃相對照，“十五”計劃最大的特點就是用“法治”取代了“法制”，依法治國基本方略的實施更加注重對“法治”價值的要求。因此，“十五”計劃專設第二十三章“依法治國，建設社會主義法治國家”來詳細規定“十五”計劃期間法治建設的目標任務與戰略部署。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》設專節規定了“全面推進法制建設”，具體提出了下述目標和任務：貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系；完善市場主體、市場交易、市場監管、社會管理、可持續發展等方面的法律法規；推進司法體制和工作機制改革，規范司法行為，加強司法監督，促進司法公正，維護社會正義和司法權威；實施“五五”普法規劃，開展法制宣傳教育，提高全民法律素質，形成遵法守法、依法辦事的社會風氣。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》專設第五十五章“全面推進法制建設”，規定了“十二五”規劃實施期間法治建設的基本目標和重要任務，主要要求是：全面落實依法治國基本方略，堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系；加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威；完善行政執法與刑事司法銜接機制，推進依法行政、公正廉潔執法；深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度；加強法律援助；加強人權保障，促進人權事業全面發展。

“十三五”規劃是在黨的十八大以后制定的第一個五年規劃，其中關于法治建設的目標與戰略的規定全面系統地體現了黨的十八大報告以及黨的十八屆三中全會、四中全會決定關于全面推進依法治國的各項要求。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》專設第七十五章規定“全面推進法治中國建設”，同時還專設四節來規定“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“加快建設法治政府”“促進司法公正”和“全面推進法治社會建設”。“十三五”規劃中關于全面推進依法治國的目標與戰略的安排，已經把規劃的宏觀性與具體戰略部署的實效性有機結合起來，成為指導全面推進依法治國各項法治工作的行動指南。“十三五”規劃首先要求應當堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

總的來說，從“九五”計劃到“十三五”規劃，法治建設都得到了不同階段五年規（計）劃的很好謀劃和布局。特別是“十三五”規劃，依據黨的十八大報告關于全面推進依法治國的各項具體要求，對“十三五”規劃實施期間全面推進依法治國應當達到的總的目標、應當完成的主要任務和可以實現的法治發展戰略目標都作了非常全面和系統的規定，深刻地闡釋了全面推進依法治國各項工作的內容，實現了法治的“可預期性”價值，為全面推進依法治國指明了前進的具體方向，成為全面推進依法治國各項法治工作的行動綱領。習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中對“十三五”規劃中確立新的發展理念的重要性做了精辟描述。他強調發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。因此，“發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措也就跟著好定了”。[1]由此可見，通過五年規劃來確立法治建設發展目標與戰略對全面推進依法治國各項法治工作來說具有根本性的指導意義。

確立“兩個重要時間段”全面推進依法治國目標與戰略的重要意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，從改革開放和社會主義現代化建設的實際出發，在認真分析新時代我國法治建設所面臨的新情況新形勢新任務的前提下，提出了全面推進依法治國的總目標，并在黨的十九大報告中把全面推進依法治國總目標和戰略部署與“兩個重要時間段”緊密結合起來，為中國特色社會主義法治道路指明了前進的方向，成為指導中國特色社會主義法治建設的行動綱領。

黨的十五大報告首次以黨的文件形式正式提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。十五大報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”1999年現行憲法第3次修改時將依法治國基本方略寫進了憲法。現行憲法第5條第1款明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”2002年11月，黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，提出“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”；指出“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”；強調“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。2004年3月，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，明確規定了今后10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。2004年9月，黨的十六屆四中全會著重研究了加強黨的執政能力建設的若干重大問題，通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，首次正式提出“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”。

黨的十八大報告在總結改革開放三十幾年法制建設經驗基礎之上，首次全面和系統地提出了“全面推進依法治國”的主張。十八大報告指出：全面推進依法治國；法治是治國理政的基本方式；要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。相對于黨的十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”社會主義法制建設十六字方針來說，黨的十八大報告提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”更科學地體現了全面推進依法治國的要求，成為新時代全面推進依法治國的基本方針。

2013年11月12日黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》以“推進法治中國建設”為主題，對全面推進依法治國提出了進一步要求。《決定》規定：建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

2014年10月23日黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從理論與實踐相結合的高度，對全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則和具體法治改革措施作出全面和系統的規定，明確了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。與此同時，《決定》提出了全面推進依法治國的190多項具體的法治改革措施，強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。習近平總書記在關于《決定》的說明中強調，建設中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國各項法治工作的“總抓手”。這就為全面推進依法治國指明了未來發展的戰略方向和行動綱領。

黨的十九大報告明確指出：全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。對于全面推進依法治國的“兩個階段”的目標與戰略，十九大報告提出：第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化。人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。根據十九大的安排，在全面推進依法治國方面，“兩個重要時間段”的戰略與目標主要集中在第一階段，即到2035年，“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”，而到2050年在法治方面的目標應當是實現“法治現代化”。為此，“第一階段”是重點，“第二階段”是全面提質增效。

2019年10月31日黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。《決定》強調要健全保證憲法全面實施的體制機制，在黨的十九大報告提出的“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”要求基礎上，對憲法實施又提出更高的要求。

總結黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央運用法治作為治國理政的基本方式，全面推進國家治理體系和治理能力現代化的各項法治工作，最大的理論優勢就是形成了“習近平法治思想”[2]，為新時代中國特色社會主義法治實踐提供了科學理論的指導；最大的實踐動力就是從政策層面通過五年規劃、十五年中長期計劃以及“兩個重要時間段”分步走戰略，為堅定不移地走中國特色社會主義道路提出了清晰可見的時間表、路線圖和實施方案，確保了中國特色社會主義法治建設沿著正確的道路健康和有序地向前發展。

以“十四五”規劃和2035年遠景目標引領法治實踐的不斷發展

2020年10月26日至29日召開的黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。習近平總書記就《建議（討論稿）》向全會作了說明。全會充分肯定黨的十九屆四中全會以來中央政治局的工作，高度評價決勝全面建成小康社會取得的決定性成就；深入分析了我國發展環境面臨的深刻復雜變化，并提出到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標和“十四五”時期經濟社會發展主要目標。

黨的十九屆五中全會重點圍繞“十四五”規劃展開，還提出了2035年遠景目標，對應了黨的十九大報告指出的實現社會主義現代化強國“兩步走”的戰略安排：第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化；第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

黨的十九屆五中全會公報及全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，分別對全面推進依法治國在不同階段應具有的地位和發展目標做了相應規定，這與整個國民經濟和社會發展的規劃是相匹配的。在2020年10月29日新華社發布的黨的十九屆五中全會公報中，有7個地方提到了“法”這個字。這7個地方全面系統地闡述了黨的十九屆五中全會關于“十四五”時期以及一直到2035年全面推進依法治國的時間表、路線圖。該時間表、路線圖與黨的十九大報告提出的“兩步走”戰略第一階段要遵循的政治目標完全一致，這標志著我國全面依法治國各項政策已經完全成熟，全面推進依法治國各項工作正在有條不紊地向前推進。

十九屆五中全會《建議》共有58處提到“法”這個字，明確了2035年法治發展的遠景目標，明確規定要基本形成法治國家、法治政府、法治社會，明確了“十四五”期間，即2021年至2025年法治發展的指導思想。《建議》提出要加強人民代表大會制度的法律保障；進一步加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，依法保護產權和農村的土地承包權；加強法律服務，改善營商法律環境；要強化監管執法，保護外資合法權益；依法治軍，健全國家安全法治體系；要保證自治、法治、德治三治一體的鄉村基層法治建設能夠有序推進；維護國際法治秩序等。總體看來，有20多個領域涉及強化法治建設的問題，遍及國民經濟和社會發展的各個領域，重點強化了國家安全和特別行政區的法治保障，并多次提到涉外法治工作。習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標的建議〉的說明》中指出，“十四五”規劃的指導思想和原則是豐富的，強化了以人民為中心、擴大對外開放、全面依法治國、統籌發展和安全等方面內容。這進一步說明“全面依法治國”是整個“十四五”規劃和2035年遠景目標的一個指導思想。

（本文系2017年國家社科基金重點項目“民間規范與地方立法研究”的階段性成果，項目編號：17AFX002）

注釋

[1]習近平：《關于〈中共中央制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》，《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2015年，第65頁。

[2]2020年11月16日至11月17日舉行的中央全面依法治國工作會議上首次明確了“習近平法治思想”的提法。會議強調，習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，從歷史和現實相貫通、國際和國內相關聯、理論和實際相結合上深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題。習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。參見《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，http://politics.people.com.cn/n1/2020/1117/c1024-31934453.html，2021年1月6日引用。

"Fourteenth Five-Year Plan" and the Long-Range Objectives Through 2035

Mo Jihong

Abstract: China's five-year plans play an important role in guiding the development of the legal system and realizing the strategic goal of the rule of law. In the report of the 19th CPC National Congress, the general goal and strategic plan of comprehensively promoting the rule of law are combined with "two important time periods", which points out the direction for the road of socialist rule of law with Chinese characteristics. The announcement of the 5th Plenary Session of the 19th CPC Central Committee and the Proposal of the CPC Central Committee on Formulating the Fourteenth Five-Year Plan for National Economic and Social Development and the Long-Range Objectives Through 2035 comprehensively and systematically describe the development strategy for rule of law in the next five years and by 2035, as well as the timetable and roadmap for promoting rule of law in all respects, which has an important guiding role in modernizing national governance and social governance and making them law-based.

Keywords: Fourteenth Five-Year Plan, long-range objectives through 2035, two-step strategy, two important periods, modernization of rule of law

莫紀宏，中國社會科學院國際法研究所所長、研究員、博導。研究方向為憲法學、行政法學、國際人權法學。主要著作有《現代憲法的邏輯基礎》、《憲法學原理》、《國際人權公約與中國》、《依憲立法原則與合憲性審查》（論文）等。

責 編／李少婷（見習）