【摘要】2035年我國將基本建成法治國家、法治政府、法治社會，這一遠景目標給我國法治建設提出了新的要求。我們必須從法治國家著眼，堅持法律至上；從法治政府著眼，堅持依法行政；從法治社會著眼，堅持全民守法。我們必須將法律至上、依法行政、全民守法這三大訴求（也是三大原則、三大目標）作為重要指南，進而使之彼此協調、相互促進、相得益彰，以推動法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，推進社會主義法治國家和法治中國建設。

【關鍵詞】法治國家 法治政府 法治社會 依法執政 依法行政

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.001

當前，正值世界百年未有之大變局和中國全面建成小康社會、開啟現代化強國建設新征程的歷史時刻。“十四五”規劃和2035年遠景目標成為新的焦點，也成為新的期待。按照中共中央對這一規劃和遠景目標的總體設計及其建議稿，我們將在2035年基本建成現代化國家的同時，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。法治國家、法治政府、法治社會都屬于法治的構成部分。這三者有怎樣的基本訴求，不同學者從不同視角，可能會得出不同的結論。在筆者看來，基本建成乃至建成法治國家、法治政府、法治社會，其基本訴求是三大法律原則：法律至上、依法行政、全民守法。本文擬對此作一初步探討。

法治國家建設必須堅持法律至上

法治國家有廣義和狹義之分。狹義的法治國家僅指所有國家公權力的法治化狀態，并不包含法治社會。廣義上的法治國家包含法治政府和法治社會。我們這里說的法治國家是廣義上的。法治國家建設所要求的是體現和實現法律至上。法律至上是法治中最為重要的基本原則。法律至上在中國也被理解為憲法法律至上。

法律至上乃法律至高無上。法律至上是最為重要的法治原則，是判別法治與非法治、真法治與假法治的根本標準。它意味著一切社會主體、社會規范都必須尊重法律的既有規定，至少不得違反其規定。法律至上的本意是指法律具有至高無上的地位，具體體現在社會主體和社會規則的兩個方面。

從主體意義上看，任何人包括任何權力擁有者都必須遵守法律。社會主體是極其多元而廣泛的。這里的主體是指全體社會成員、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，它們都必須尊崇和遵守法律。這里的社會成員包括所有本國公民，以及其他應當遵守相應法律的自然人。也就是說，除了本國公民之外，還包括一定范圍的外國人和無國籍人。這里的一切國家機關，包括立法機關、行政機關、司法機關、國家監察機關。至于各政黨，顯然包括執政黨在內，都必須在憲法法律的范圍內活動，不得享有違反法律的特權。

從規則上看，任何規則都不能與法律相沖突。一個社會的規則很多，除了法律之外，還有習慣、紀律、政策、宗教教規、鄉規民約、市民公約乃至合同等。所有的規則，不論其覆蓋面多大，參與主體多少，都不得違反法律的禁止性規定，都必須將法律置于更為重要的位置，服從法律、遵守法律。凡是與法律相沖突的規則，不管是誰制定的，都因違反法律規定而無效，都應根據法律作出相應的調整。

當然，我們也應注意到，法律至上只是對法治國家的形式要求。對于法治國家除了形式要求之外，還有高于這一法律要求的政治要求，那就是必須以民主政治或政治民主為基礎和前提。沒有對于民主意義的深刻認識，便無法深切理解法治精髓。但是在法律自身范圍內來看，法律至上是法治與法治國家最基本的、最不可缺少的原則。

執政黨必須依法執政。在國家權力體系中，執政權是一項特殊權力。在政黨政治未出現之前，是沒有執政權的。封建時代君主所擁有的權力不能用執政權來描述。資產階級革命時期，政黨政治尚未建立和普及，因此當時的理論家對于執政權也是忽略或者漠視的。自政黨政治問世以來，執政黨如何執政，就成為重要的政治與法治問題。執政黨是否堅持法律至上的原則、是否依法行使執政權就成為一個國家能否法治化的門檻，也是衡量一個國家是否為法治國家的重要標準。

中國共產黨在執政實踐中逐步認識到法治對于國家的意義。1997年，中國共產黨在十五大上提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國基本方略。2002年，黨的十六大設定了依法執政的執政基本方式，明確指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”中國共產黨將依法執政作為執政方式加以確認，并將其付諸新的實踐。

依法執政就是指執政黨依照法律規定執掌國家權力。在中國就是作為執政黨的中國共產黨依法總攬全局、協調各方，善于集中人民的意志，將黨的主張通過立法程序上升為國家意志，使之成為法律；善于通過法定程序，讓黨組織確定的人選成為國家政權機關的領導人；善于支持國家政權機關依法行使職權，通過國家政權機關實現自己的領導和執政。這就要求我們黨很好地規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體之間的關系，依法執掌國家政權，依法行使執政權力。同時，支持人大依法履行國家權力機關的職能，科學立法、民主立法、依法立法；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能；加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，等等。中國共產黨的依法執政理論歷經黨的十七大、十八大、十九大的發展，日漸成熟，在實踐上已經形成了一套較為科學嚴密的法治化的執政方式。

國家權力必須依法行使。法律至上原則，在理論上是沒有疑問的，但是在法治實踐中卻常常會遭遇各種挑戰。最嚴峻的挑戰往往來自國家權力。國家權力是多元的，有執政權、立法權、行政權、司法權、監察權等。這些權力的每一個部分、環節、方面都必須在法律的范圍內行使。首先，所有的國家權力都必須依法行使。法律是權力的根據。法無授權不可為，法無授權即非法，這是重要的法治原則。在民主國家，權力屬于人民，尤其是在社會主義國家，更以人民作為所有權力的最終所有者。任何機構或者人員所擁有或者行使的國家權力都是由法律授予的，究其根源都是由人民授予的。國家權力的具體內容與實現程序都必須由人民通過法律在事前設定。法律為各種權力的行使設定了實體和程序規則。沒有根據的行權行為就是權力的濫用，就是違法。同時，對于國家權力的行使者來說，既要有實體的權力，又要遵守行權的程序。沒有實體法作為根據的權力是“無權之權”，就不是正當的權力；不依照程序法行使的權力也是“濫用的權力”，同樣也不具有合法性與正當性。

其次，所有的國家權力都不得違反法律。所有人都不能違反法律，國家權力更不能違反法律。對不同主體的違法行為進行比較就會發現，國家權力的違法比一般主體的違法具有更大的危害性，具有其他違法所沒有的特殊示范性和破壞力，必須嚴格禁止。在社會公眾的心目中，國家權力是人民通過法律賦予的，人民的神圣延伸為法律的神圣。神圣、莊嚴、嚴肅的法律是不容褻瀆的。如果公權力違反法律，就必然毀壞法律的神圣性和嚴肅性，在全社會產生不良的示范效應，法律的權威就會受到挑釁。

最后，所有的國家權力都不得享有違法而不受追究的特權，實施違法行為必須承擔應有的法律責任。一般公民或者法人有違法行為，必須被追責。國家權力被濫用，其實施主體也必須承擔法律責任，受到法律制裁。這就是人們常說的有權必有責、用權必擔責。國家機關及其工作人員有失職瀆職、貪污受賄等行為都必須受嚴肅追責，理當承擔行政責任、民事責任乃至刑事責任。這既是維護法律權威、社會公正的需要，也是保證權力合法性、正當性的要求。

法治政府建設必須堅持依法行政

基本建成法治政府是我們的近期目標，最終建成法治政府并維系法治政府是我們長期的任務。推進法治政府建設的直接動力和實現路徑就是依法行政。依法行政是對政府運行的法治要求，也是其基本原則。只有堅持依法行政，法治政府才能如期建成并得以長期維系。

依法行政是建成和維系法治政府的動力。在政府、法治政府與依法行政之間，政府是主體，法治政府是目標，依法行政是動力。法治政府不是空洞口號，也不是某一個時間到來就自然降臨的機遇，而是我們努力的成果。只有在依法行政的不斷推動下，政府才能法治化，法治政府才能基本建成、全面建成。當然，法治政府絕對不是一個標簽，也不是政府發展的終點站。即使是建成了法治政府，也還要持續推進法治政府建設，維系法治政府的狀態。建成法治政府不易，維系法治政府狀態更不易。只要有政府在，法治政府建設或維系的任務就一直在。建成與維系法治政府的所有動力中，一個直接動力就是依法行政。沒有依法行政，既沒有辦法建成法治政府，也沒有可能維系法治政府。

依法行政是建成法治政府的路徑。如果說法治政府是目標，依法行政就是路徑。只有行進在依法行政的道路上，才能不斷靠近法治政府這一目標，直至建成法治政府。建設法治政府，需要依賴國家的政治民主、管理體制，政府的運行機制、制衡方式，以及政府公務人員的政治覺悟、道德意識、為民情懷、奉獻精神等。法治政府建設需要多方面的條件和多種多樣的措施，它們都必不可少，具有十分重要的作用，但是其唯一路徑只能是依法行政。從終極意義上講，法治政府依賴的是民主政治和政治民主。民主同樣需要透過依法行政才能作用于法治政府。從這個意義上說，依法行政與法治政府之間是直接關聯而無需介質的，依法行政就是政府與法治政府之間的介質。人民當家作主、社會主義民主政治，都需要通過依法行政才能達成促進法治政府建設的目的。

依法行政是建成法治政府的保障。行政是政府存在的方式，也是政府發揮作用的表現；依法行政則是政府作用得到良好發揮的外在要求和客觀表現。人類治國理政的歷史表明，只有法治才是人間正道，才是政府行政的正確軌道，才是政府及其行政行為正當性的保障。依法行政是歷史證明的、政府良性運行的最佳方式與最好表現。政府對人民有著種種承諾，對內對外有著種種宣示，但是政府的依法行政才是最重要的行動。只有通過依法行政才能達成施政目標和實現施政宗旨，依法行政就是法治政府的保障。政府最終必須歸屬于人民，法律是人民要求政府、評價政府的標準，法治也是人民主導政府的保障。唯有法治及其所依賴的民主，才能確保政府對人民的忠誠，并始終服務于人民。

法治社會建設必須堅持全民守法

法治社會建設有著諸多訴求，其中最重要的就是全民守法。法治必須借助于全民守法。沒有全民守法作為基礎和鋪墊，就不可能有法治社會的建立、存在和發展。在現代政治背景下，在全民守法的視角下，執政黨帶頭守法是首要要求，領導干部模范守法是重要保證，人民群眾普遍守法是決定力量。

執政黨的帶頭守法。中國的社會主義法治國家建設必須堅持中國共產黨的領導。這是《中華人民共和國憲法》序言與總綱的要求。1982年《憲法》序言確認了中國共產黨的領導地位，2018年通過的《憲法修正案》又在第1條中增加了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的規定。從現實來看，堅持中國共產黨的領導是中國社會主義法治國家建設的客觀實際。中國共產黨在法治國家建設中的領導地位是毋庸置疑的，它必須帶頭守法不僅與之并不矛盾，更是其必然要求。早在1982年，中國共產黨在黨的十二大政治報告中就明確宣布，中國共產黨及其每個黨員必須在憲法和法律的范圍內活動，并將其寫進了十二大黨章，一直保留到現在的十九大黨章之中。也是在1982年，《中華人民共和國憲法》即現行憲法誕生，其序言明確宣布：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”其第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”中國共產黨作為執政黨不是簡單的是否應該守法的問題，它當以自覺守法帶動全社會普遍守法為目標，成為全民守法的領導者、示范者，為全體社會成員的守法作出表率。

領導干部的模范守法。領導干部的含義十分復雜。狹義上僅指擔負一定領導責任、處于特定領導崗位的人。廣義上包括在執政黨機構、國家機關乃至事業單位工作的一切人員。國家機關包括立法機關、執法機關、司法機關、監察機關，其中司法機關包括人民法院和人民檢察院。這些機構的領導干部能否模范守法具有特別重要的意義。一個時期以來，我們把領導干部稱為“關鍵少數”。這是因為，他們的人數不多，但作用和影響巨大，乃至具有關鍵作用。領導干部作為一般公民，理當如同其他社會成員一樣自覺守法。由于其身份與其他社會成員不同，因此又會有更多、更高的要求。領導干部模范守法，首先是由其職務身份決定的。領導干部若不能用好手中的權力，就容易構成瀆職、失職、濫用職權、貪污、受賄等違法犯罪。其次，領導干部要模范守法也與其政治身份相關。這也是對領導干部的政治要求。領導干部區別于一般社會成員的既有職務身份，也有政治身份。從政治上講，領導干部更應該成為全體社會成員的榜樣，自覺模范守法。再次，模范守法也是對領導干部的道德要求。領導干部應當成為社會的道德楷模，高的要求是全心全意為人民服務、舍己為人、公而忘私、大公無私等，最低的道德要求就是不違法、不犯罪。一個正當的道德要求就包括自覺守法，成為社會的守法模范。最后，領導干部模范守法也是為防止領導干部違法犯罪造成嚴重后果。領導干部的違法犯罪一般會比其他社會成員的違法犯罪具有更大的危害性和破壞力。因此，從危害性角度來看，同樣應該要求領導干部在法律上嚴格自律，成為守法的模范，最大限度地減少給社會帶來的損失與危害。

社會成員的自覺守法。全體社會成員是社會、國家最深刻、最廣泛的基礎，也是法治最深刻、最廣泛的基礎，他們的自覺守法才是法治最大、最終的決定力量。首先，全體社會成員是守法主體。盡管從學理上講，法也責眾。但如果眾多社會成員都違法犯罪，法律的廢弛只是早晚的事情。任何國家或者社會都不可能同時追究絕大多數社會成員的法律責任，否則就是法律的鬧劇。其次，全體社會成員是最大的法治力量。廣大人民群眾自覺守法就會成為法治進步的巨大推動力量，如果他們違反法律，就會成為法治的破壞力量。無論法律多么嚴格，只要廣大人民群眾不喜歡、不贊成、不擁護，都會成為一張廢紙。輕則使法治不彰、法律失效；重則使社會震蕩、政權更迭。最后，全體社會成員在本質上是法治社會最終的決定因素。法治最終是人民的法治，法治必須忠于人民，沒有人民便無法治。若有多數社會成員不自覺守法的現象，我們所要思考的，恐怕更應當是法律本身的是與非、存與廢的問題。我們必須把人民的擁護、支持、贊成作為法治社會發展的風向標，作為判別法治好壞、得失、成敗的標準。

在走向“十四五”進而走向2035年的歷程中，我們必須堅持法律至上、依法行政、全民守法三大原則，并將其有機結合起來。這既是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的基本訴求，也是將三者基本建成乃至建成所必須堅持的三大原則與三大目標。

The Long-Range Objectives Through 2035 and the Building of a Law-Based Country, Government and Society

Zhuo Zeyuan

Abstract: In 2035, we will basically build a rule of law country, government and society. This vision imposes new requirements for the development of rule of law in China. We must focus on the rule of law China, and adhere to the supremacy of law; focus on the rule of law government, adhere to the administration according to law; and focus on the rule of law society, and adhere to law-abiding by all the people. We must take as our important guidelines the three requirements of law supremacy, administration according to law and law-abiding by all the people (also "three principles" and "three goals"), and then make them coordinate with, help and complement each other, so as to push forward the building of a rule of law country, rule of law government and rule of law society, and build China into a rule of law socialist country.

Keywords: rule of law country, rule of law government, rule of law society, law-based governance, law-based administration

卓澤淵，中共中央黨校（國家行政學院）副教育長、教授，中國法學會副會長，北京市社科聯副主席。研究方向為法學理論、法政治學。主要著作有《法的價值論》《法政治學研究》《法治國家論》《法治期待》《法政講堂》《法之言說》等。

責 編／李少婷（見習）