【摘要】城市大腦是智慧城市系統(tǒng)的核心和中樞，對(duì)于推動(dòng)城市治理范式的創(chuàng)新和促進(jìn)高端信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用。現(xiàn)階段，雖然我國(guó)在智慧城市和城市大腦的建設(shè)運(yùn)行上有著大量的理論研究和實(shí)踐探索，具備政策和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，但也會(huì)帶來新的社會(huì)和技術(shù)問題，譬如，無邊界信息流導(dǎo)致的信息安全和隱私等問題。因此，促進(jìn)城市大腦的自我進(jìn)化，需在長(zhǎng)期的運(yùn)行實(shí)踐中積累大量的業(yè)務(wù)場(chǎng)景和信息資源，從而消解其潛在的缺陷和帶來的問題。與此同時(shí)，當(dāng)城市大腦投入運(yùn)行，原有的管理體制和機(jī)制被打破和重組，新的業(yè)務(wù)場(chǎng)景和組織結(jié)構(gòu)對(duì)信息系統(tǒng)將提出更高的和充滿不確定性的要求，只有構(gòu)建開放的技術(shù)架構(gòu)和軟件系統(tǒng)生態(tài)，才能支持城市大腦的不斷發(fā)展和演化。
【關(guān)鍵詞】智慧城市 城市大腦 城市治理 高層管理信息系統(tǒng)
【中圖分類號(hào)】G350 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.004
城市管理者正嘗試運(yùn)用技術(shù)手段改善城市治理。作為城市治理的新理念和新實(shí)踐，智慧城市成為當(dāng)前的熱點(diǎn)之一。目前全球正在進(jìn)行的智慧城市項(xiàng)目有140個(gè)以上，我國(guó)自2010年以來已推進(jìn)了近300個(gè)國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。[1]在許多智慧城市試點(diǎn)項(xiàng)目中，一個(gè)城市的不同領(lǐng)域、不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)被共享交換、集成展現(xiàn)、融合分析和協(xié)調(diào)利用，城市大腦的雛形已經(jīng)初顯端倪。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[2]中提出應(yīng)完善城市信息模型平臺(tái)和運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進(jìn)城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)，達(dá)到促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)運(yùn)行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活的目的。這為智慧城市建設(shè)進(jìn)一步指明了城市大腦的資源基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)目標(biāo)和發(fā)展方向，城市大腦的建設(shè)即將進(jìn)入一個(gè)蓬勃發(fā)展的階段。截至2020年底，我國(guó)政府已經(jīng)頒布實(shí)施22項(xiàng)與智慧城市相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[3]以推動(dòng)智慧城市系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的規(guī)范化，但是對(duì)于城市大腦的定義和規(guī)范還尚未形成。這固然存在技術(shù)本身的原因，但更重要的是：城市大腦在整個(gè)智慧城市體系中的定位不明確，系統(tǒng)概念沿襲發(fā)展的路徑還有待梳理清晰；城市大腦建設(shè)運(yùn)行的根本目的是解決城市治理現(xiàn)代化、精細(xì)化、智能化的社會(huì)問題，人們不能脫離社會(huì)系統(tǒng)的背景單獨(dú)討論技術(shù)系統(tǒng)的創(chuàng)新和變革。因此，如何理解城市大腦在智慧城市體系乃至社會(huì)治理體系中的角色和任務(wù)，對(duì)于把握未來智慧城市建設(shè)運(yùn)行的宏觀大局具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
城市大腦的興起和定位
從技術(shù)架構(gòu)上看，城市大腦是智慧城市的核心，是“智慧城市系統(tǒng)之系統(tǒng)”。它旨在提取和利用優(yōu)化城市治理的各項(xiàng)組織運(yùn)作所必需的數(shù)據(jù)而非替代現(xiàn)有的信息系統(tǒng)的物理基礎(chǔ)架構(gòu)。[4]通常認(rèn)為IBM公司所提出的智能運(yùn)營(yíng)中心（IOC：Intelligent Operations Center）[5][6]是這類信息系統(tǒng)的雛形，其目標(biāo)是整合所有城市機(jī)構(gòu)和部門的信息以制定更好的政策。作為一個(gè)中間件平臺(tái)，IOC集成了IBM公司旗下近200個(gè)軟件子產(chǎn)品，并向用戶提供交互界面、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和信息資源處理能力。由于我國(guó)城市的巨大規(guī)模、復(fù)雜性和多樣性，單純依托技術(shù)模塊和標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)程序是難以實(shí)現(xiàn)城市級(jí)別的跨組織數(shù)據(jù)整合任務(wù)的，更何況其面向決策問題的知識(shí)管理能力與知識(shí)服務(wù)能力本身存在欠缺。
從系統(tǒng)實(shí)踐上看，智慧南京中心綜合管理與運(yùn)行服務(wù)平臺(tái)是國(guó)內(nèi)關(guān)于城市大腦的首次探索，[7]也是全球特大型城市的智慧城市中心的一個(gè)典型案例。該系統(tǒng)從2010年開始規(guī)劃設(shè)計(jì)，首期工程接入和整合30多個(gè)部門和單位的數(shù)據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)城市動(dòng)態(tài)感知和跨組織協(xié)調(diào)，為城市高層管理者提供決策支持。但是在長(zhǎng)達(dá)近十年的運(yùn)行實(shí)踐中，該系統(tǒng)也暴露出與城市治理業(yè)務(wù)流程脫節(jié)，資源能力下沉困難的弱點(diǎn)，因而，至今仍在不斷開發(fā)和優(yōu)化中，其延伸應(yīng)用“我的南京”在面向市民的綜合性服務(wù)中得到普遍贊譽(yù)。杭州城市大腦起步于2016年，以智慧交通、“數(shù)字治堵”為突破口，逐步擴(kuò)展至旅游、衛(wèi)生、商業(yè)等數(shù)字應(yīng)用，迄今已接入96個(gè)部門、317個(gè)信息化系統(tǒng)，每天平均協(xié)同數(shù)據(jù)1.2億多條，[8]在公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字法治等領(lǐng)域上都形成了特色應(yīng)用場(chǎng)景。上海浦東新區(qū)、北京海淀區(qū)、福建福州等地的城市大腦的規(guī)劃和建設(shè)也各具特色并取得顯著成效。
從應(yīng)用場(chǎng)景上看，許多地方的智慧城市項(xiàng)目將大屏幕控制系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)和業(yè)務(wù)坐席與軟件平臺(tái)結(jié)合在一起構(gòu)成綜合性的城市智能運(yùn)營(yíng)指揮中心，以同時(shí)應(yīng)對(duì)城市常態(tài)治理和應(yīng)急態(tài)治理。傳統(tǒng)上，常態(tài)管理體制與應(yīng)急管理體制占據(jù)了兩種交替性的、互不隸屬的時(shí)間結(jié)構(gòu)，常態(tài)管理體制存在于日常管理過程中，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理體制取代常態(tài)管理體制，當(dāng)突發(fā)事件結(jié)束時(shí)，常態(tài)管理體制恢復(fù)，應(yīng)急管理體制退居幕后。[9]然而，智慧城市的自適應(yīng)性使得城市治理的常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的界限變得模糊，潛在的危機(jī)可能通過預(yù)警和處置消弭在造成后果之前，而一些新型的突發(fā)事件卻可以長(zhǎng)期存在于城市治理過程中。[10]因此，城市大腦不同于應(yīng)急指揮中心，它將城市治理視為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，通過對(duì)歷史事件的數(shù)字化重構(gòu)，分析和挖掘問題與事件背后的規(guī)律，提出面向未來的解決方案。
作為一種新興的城市治理的技術(shù)工具，城市大腦尚無明確的概念定義和系統(tǒng)定位，其理論和實(shí)踐仍處于探索的階段。蔣武洲從功能的角度提出城市大腦是城市數(shù)字生態(tài)的集中場(chǎng)所，負(fù)責(zé)城市狀態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、城市異常的智能預(yù)警、關(guān)鍵問題的智慧決策、重大事件的協(xié)同處置，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值，提升城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。[11]從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的角度，Hua認(rèn)為城市大腦是一個(gè)端到端系統(tǒng)，涵蓋了從認(rèn)知到優(yōu)化到?jīng)Q策，從搜索到預(yù)測(cè)到干預(yù)的全過程；[12]Liu定義其架構(gòu)的基本組成部分包括城市中樞神經(jīng)系統(tǒng)（云計(jì)算）、城市感覺神經(jīng)系統(tǒng)（物聯(lián)網(wǎng)）、城市運(yùn)動(dòng)神經(jīng)系統(tǒng)（工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）和城市神經(jīng)末梢（邊緣計(jì)算）。[13]也有學(xué)者認(rèn)為城市大腦是一套以數(shù)據(jù)為中心的平臺(tái)級(jí)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域的城市協(xié)同治理的業(yè)務(wù)功能，并可以在不同城市之間進(jìn)行大規(guī)模復(fù)制。[14]由于這一稱謂本身所具有的人工智能的背景，我們可以認(rèn)為城市大腦是在自然智能工作機(jī)理的啟發(fā)下研究開發(fā)的具有一定智能水平的，[15]為增強(qiáng)城市治理能力提供服務(wù)的信息系統(tǒng)。這一信息系統(tǒng)處于智慧城市系統(tǒng)的核心位置，它匯聚組織間網(wǎng)絡(luò)的有效信息并提供決策支持，把城市數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為新的城市治理范式。因此，無論從功能主義還是從結(jié)構(gòu)主義出發(fā)，研究者和開發(fā)者都需要理解人類智能的奧秘和城市治理的深層需求，而不是簡(jiǎn)單模擬傳統(tǒng)的城市治理模式或單純以業(yè)務(wù)功能決定系統(tǒng)架構(gòu)。
城市大腦的溯源和創(chuàng)新
城市大腦固然是一種新的概念，但也并非無跡可尋。上世紀(jì)70年代末，由于信息技術(shù)的創(chuàng)新帶來全球市場(chǎng)、生產(chǎn)和管理的創(chuàng)新，進(jìn)而引發(fā)了大型跨國(guó)企業(yè)管理理念的變革，企業(yè)原有的信息系統(tǒng)分散在不同的部門、地區(qū)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對(duì)高級(jí)管理者的全局性決策需求缺乏足夠的技術(shù)支持。在1982年，Rockart和Treacy首次提出了高層管理信息系統(tǒng)（EIS: Executive Information System）的概念，描述了大型跨國(guó)企業(yè)的高級(jí)管理者使用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)獲取和整合數(shù)據(jù)，并進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和決策的場(chǎng)景。[16]EIS支持執(zhí)行高度非結(jié)構(gòu)化的工作程序，處理來自組織內(nèi)部和外部環(huán)境的多源異構(gòu)信息，為高級(jí)管理者提供對(duì)信息資源的廣泛而徹底的訪問，以及用于在決策中分析信息的各種不同方法，[17]幫助管理者監(jiān)控環(huán)境趨勢(shì)和激發(fā)創(chuàng)造性的解決方案。EIS不同于企業(yè)資源管理系統(tǒng)（ERP: Enterprise Resource Planning）和生產(chǎn)過程執(zhí)行管理系統(tǒng)（MES: Manufacturing Execution System），前者偏重于跨部門的整合性管理和重大問題的決策，而ERP和MES則是較低的部門層面的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。
與EIS類似，城市大腦也是在信息技術(shù)創(chuàng)新和城市治理創(chuàng)新的雙重背景下產(chǎn)生的，甚至可以說城市大腦的概念是EIS的概念從企業(yè)管理到城市治理的轉(zhuǎn)移、發(fā)展和創(chuàng)新。從用戶層面看，城市大腦和EIS都是服務(wù)于組織中高層管理者的通信、協(xié)調(diào)、計(jì)劃和控制功能，而非服務(wù)于面向基層人員的具體業(yè)務(wù)操作流程。從功能層面看，城市大腦和EIS都不是為了解決單一部門和單一領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理問題，它們的關(guān)注點(diǎn)在于跨組織、跨部門、跨層級(jí)的整合性治理。從技術(shù)層面看，城市大腦和EIS實(shí)現(xiàn)跨組織協(xié)同治理的基礎(chǔ)都建立在對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的訪問、索引和檢索，以及按需臨時(shí)分配的分析和計(jì)算上。從架構(gòu)層面看，城市大腦和EIS均位于組織中整體系統(tǒng)的最上層，并保留與下層系統(tǒng)和外部網(wǎng)絡(luò)的靈活接口，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理組織間網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)。因此，從EIS溯源觀察城市大腦的功能和架構(gòu)，有助于加深對(duì)城市大腦的理解并展望其發(fā)展和創(chuàng)新。
由于城市治理的復(fù)雜性，城市大腦與EIS相比也存在顯著的差異，需要更多的信息技術(shù)創(chuàng)新和管理變革思維。首先，由于智慧城市系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)行，新的實(shí)時(shí)性的數(shù)據(jù)采集技術(shù)和存儲(chǔ)溯源技術(shù)（如傳感器網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)）快速發(fā)展，以及電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、專有信息網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)的安全隔離要求，對(duì)傳統(tǒng)的以數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)為技術(shù)基礎(chǔ)的信息集成模式提出了巨大挑戰(zhàn)。城市大腦需要引入新的技術(shù)工具以支撐其在數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)等多個(gè)層面進(jìn)行實(shí)時(shí)性融合的能力。其次，智慧化的城市治理不可能僅僅建立在周期性的決策上，而是需要及時(shí)、快速地響應(yīng)和不斷優(yōu)化調(diào)整解決方案。由于新型危機(jī)和突發(fā)事件層出不窮，傳統(tǒng)的以案例庫(kù)、知識(shí)庫(kù)為基礎(chǔ)的智能專家系統(tǒng)難以適應(yīng)高度不確定性條件下的決策支持，城市大腦需要具備自我學(xué)習(xí)、自我調(diào)整和自我進(jìn)化的適應(yīng)能力。再次，由于城市治理業(yè)務(wù)的多樣性和城市數(shù)據(jù)環(huán)境的復(fù)雜性，傳統(tǒng)上標(biāo)準(zhǔn)化的用戶界面、操作流程和資源處理程序難以適應(yīng)多類型用戶的動(dòng)態(tài)服務(wù)需求，非標(biāo)準(zhǔn)化的、定制化的、可擴(kuò)展的服務(wù)將成為城市大腦的必備功能。最后，由于智慧城市系統(tǒng)是一個(gè)整體不可分割的復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市大腦不但需要求諸于內(nèi)，開發(fā)實(shí)現(xiàn)其自身的技術(shù)功能和業(yè)務(wù)功能，更需要行諸于外，影響和帶動(dòng)智慧城市系統(tǒng)的其他子系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行的健康發(fā)展。因此，在城市大腦的設(shè)計(jì)建設(shè)中，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)前和未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)新的信息技術(shù)在智慧城市系統(tǒng)中的采納所帶來的技術(shù)創(chuàng)新，這包括下一代通信技術(shù)、人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、信息融合技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)和云計(jì)算技術(shù)，并且將這些技術(shù)相互融合在一起，而非僅在現(xiàn)有的技術(shù)框架內(nèi)和業(yè)務(wù)條件的約束下設(shè)計(jì)系統(tǒng)架構(gòu)。在城市大腦的運(yùn)行階段，運(yùn)行維護(hù)人員應(yīng)當(dāng)視其為具有開放性和智能性的自治主體，持續(xù)關(guān)注系統(tǒng)與任務(wù)、組織和外部環(huán)境之間的信息互動(dòng)與決策協(xié)調(diào)，在城市治理的過程中不斷挖掘城市大腦的新應(yīng)用場(chǎng)景和技術(shù)潛能，而非僅以現(xiàn)有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、管理場(chǎng)景和決策問題限制系統(tǒng)的使用范圍，否則將抑制城市大腦的自我進(jìn)化。
城市大腦項(xiàng)目的關(guān)鍵要素
在城市大腦項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)行階段，當(dāng)前存在一種技術(shù)導(dǎo)向的偏好，其表現(xiàn)形式有兩種。第一，不少研究開發(fā)單位認(rèn)為創(chuàng)新的信息技術(shù)是構(gòu)建城市大腦、實(shí)現(xiàn)城市智慧化治理的關(guān)鍵，技術(shù)創(chuàng)新可以自然推動(dòng)城市治理的創(chuàng)新；反之，技術(shù)創(chuàng)新的不足將導(dǎo)致系統(tǒng)建設(shè)失敗。這造成一種供應(yīng)商之間競(jìng)相攀比技術(shù)的現(xiàn)象，新的技術(shù)架構(gòu)和尚處于實(shí)驗(yàn)階段的微創(chuàng)新層出不窮，系統(tǒng)迭代和重復(fù)建設(shè)頻繁出現(xiàn)。第二，不少建設(shè)運(yùn)行單位認(rèn)為城市大腦集成了新的信息技術(shù)和信息資源，依托這一信息系統(tǒng)即可解決過去困擾城市治理的諸多問題；反之，如果仍存在問題沒有得到解決，那多半是研究開發(fā)單位的技術(shù)能力不足導(dǎo)致系統(tǒng)性能和功能不能滿足用戶需求，這常常造成了建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位之間的矛盾。由于智慧城市和城市大腦都是尚處于發(fā)展階段的新生事物，人們對(duì)于城市智慧化治理的概念缺乏一致的理解，也并不能準(zhǔn)確設(shè)想未來城市治理的所有場(chǎng)景和功能，所以這些矛盾很難用商業(yè)合同的約束來解決。
無論是建設(shè)運(yùn)行單位還是研究開發(fā)單位都需要注意到城市大腦是嵌入在組織間的社會(huì)治理的技術(shù)工具。在我國(guó)，由于智慧城市建設(shè)運(yùn)行的主體是城市政府，因此，政府部門內(nèi)部和彼此之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)城市大腦的建設(shè)運(yùn)行具有重要的作用。我們不能將城市大腦簡(jiǎn)單視為一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)，它還具有社會(huì)的屬性。Leavitt在20世紀(jì)60年代首次提出了基于組織變革的社會(huì)—技術(shù)模型，認(rèn)為組織是一個(gè)復(fù)合的多元化系統(tǒng)，包含了四種相互作用的元素——參與者、結(jié)構(gòu)、任務(wù)和技術(shù)。[18]其中，參與者指組織所有的利益相關(guān)者，包括管理者和任何能夠?qū)M織產(chǎn)生影響的團(tuán)體或個(gè)人；結(jié)構(gòu)包括能夠?qū)M織造成影響的溝通系統(tǒng)、權(quán)力關(guān)系、協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流系統(tǒng)，以及相關(guān)的制度化安排；任務(wù)描述了組織存在的目標(biāo)，構(gòu)成組織根據(jù)需求而采取的相關(guān)行動(dòng)；技術(shù)則包括了工作方式、工具與設(shè)備，以及相應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)等。Lyytinen把這些元素用系統(tǒng)開發(fā)的要素表示，進(jìn)一步提出了系統(tǒng)開發(fā)的社會(huì)—技術(shù)模型。[19]當(dāng)我們把城市大腦置于社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)中觀察，技術(shù)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)相互影響和作用，任何一個(gè)社會(huì)要素或技術(shù)要素的變化，以及其相互間關(guān)系的變化，都將會(huì)對(duì)系統(tǒng)的開發(fā)造成風(fēng)險(xiǎn)或影響，甚至可能會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)開發(fā)失敗。
根據(jù)社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，城市大腦的項(xiàng)目參與者和組織結(jié)構(gòu)屬于社會(huì)要素，項(xiàng)目任務(wù)和技術(shù)本身屬于技術(shù)要素。項(xiàng)目參與者不僅包括建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位，還包括與城市治理目標(biāo)相關(guān)的城市政府的各級(jí)部門甚至社會(huì)組織、城市居民和訪客。參與者的缺位將導(dǎo)致業(yè)務(wù)需求的模糊化，也將導(dǎo)致城市信息資源的缺乏。組織結(jié)構(gòu)則需要突破既有的管理體制和機(jī)制，基于城市治理范式的變革設(shè)計(jì)新的溝通機(jī)制、權(quán)責(zé)關(guān)系和業(yè)務(wù)流程。沿用或者修補(bǔ)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)只能構(gòu)建出一個(gè)原有框架下的治理技術(shù)工具，而不能真正實(shí)現(xiàn)智慧化的城市治理。在任務(wù)目標(biāo)上，項(xiàng)目的可交付成果表示期望的結(jié)果，它不僅包含了一般信息系統(tǒng)開發(fā)中確定的功能性約束，也應(yīng)包括不確定條件下的技術(shù)潛力和組織彈性，技術(shù)工具和軟硬件平臺(tái)則需要滿足與適應(yīng)任務(wù)目標(biāo)的要求。
在城市大腦的建設(shè)運(yùn)行中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在三個(gè)層面上廣泛存在著。第一個(gè)層面是技術(shù)本身的風(fēng)險(xiǎn)，即研究開發(fā)單位是否具有相應(yīng)的技術(shù)能力和選擇了恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)工具、軟件平臺(tái)與開發(fā)方法。第二個(gè)層面是組成社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)的其他三個(gè)要素內(nèi)部產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，即參與者、組織結(jié)構(gòu)和任務(wù)目標(biāo)是否全面與明確。第三個(gè)層面是不同要素之間的矛盾和相互作用產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，即便社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)的四個(gè)組成要素充分完備，但是要素兩兩之間不契合、不匹配，仍然會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)性失衡甚至最終失敗。例如，不恰當(dāng)?shù)慕M織間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制可能影響決策信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，過于理想的任務(wù)目標(biāo)可能無法依靠現(xiàn)有的技術(shù)能力達(dá)成。
一般而言，城市大腦項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)包括以下六個(gè)方面。一是任務(wù)—技術(shù)。過高的任務(wù)目標(biāo)缺乏技術(shù)支持，過低的任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)致技術(shù)的堆砌和投資的浪費(fèi)。二是參與者—結(jié)構(gòu)。城市大腦項(xiàng)目參與者之間呈現(xiàn)松散的組織結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行單位往往處于與政府其他部門平級(jí)甚至是下級(jí)的位置，缺少跨部門、跨層級(jí)的結(jié)構(gòu)支撐。三是參與者—任務(wù)。一方面，除建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位以外，其他參與者往往持配合的態(tài)度，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)缺乏認(rèn)知；另一方面，建設(shè)運(yùn)行單位對(duì)其他政府部門的業(yè)務(wù)需求缺乏了解，導(dǎo)致任務(wù)目標(biāo)產(chǎn)生偏差。四是參與者—技術(shù)。由于參與者對(duì)智慧城市和城市大腦的概念和技術(shù)缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知，產(chǎn)生唯技術(shù)論的傾向。五是結(jié)構(gòu)—任務(wù)。城市大腦項(xiàng)目建設(shè)的最終任務(wù)是智慧化城市治理，這需要治理結(jié)構(gòu)的變革和優(yōu)化，尤其是組織間的有效溝通、協(xié)調(diào)和共同決策。六是結(jié)構(gòu)—技術(shù)。一方面，跨組織的溝通、協(xié)調(diào)和決策需要信息技術(shù)的支持；另一方面，信息共享、交換和利用的技術(shù)工具只有在恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和制度性安排下才能發(fā)揮實(shí)際作用。
在城市大腦項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中，結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的化解主要依托兩項(xiàng)關(guān)鍵行動(dòng)。其一，通過組織間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，明確主管部門和參與部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，從項(xiàng)目規(guī)劃階段就納入潛在的利益相關(guān)方，共同設(shè)計(jì)構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)和展望未來城市智慧化治理的業(yè)務(wù)需求，避免建設(shè)運(yùn)行單位和研究開發(fā)單位閉門造車，以技術(shù)束縛管理。其二，通過城市層面的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制的建立，支持技術(shù)工具的實(shí)際運(yùn)用和長(zhǎng)期運(yùn)行，支撐組織間網(wǎng)絡(luò)各個(gè)組成部分的相互聯(lián)系，它們只有在常態(tài)治理環(huán)境中保持協(xié)作關(guān)系才能在應(yīng)急態(tài)中產(chǎn)生及時(shí)和有效的響應(yīng)措施。從項(xiàng)目建設(shè)的中短期目標(biāo)出發(fā)，建立有效的組織間業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制是保障城市大腦項(xiàng)目建設(shè)成功運(yùn)行的關(guān)鍵因素；從城市大腦的發(fā)展演化出發(fā)，城市治理的體制機(jī)制改革和人工智能等新技術(shù)的采納運(yùn)用是城市治理范式創(chuàng)新的長(zhǎng)期動(dòng)力。
推進(jìn)城市大腦建設(shè)的對(duì)策建議
在智慧城市的發(fā)展中，人們總是試圖采用技術(shù)的手段改造社會(huì)治理的模式，城市大腦便是最新的探索之一。無疑，城市大腦將帶給城市管理者新的思維方式和技術(shù)手段，但也會(huì)帶來新的社會(huì)和技術(shù)問題，譬如，無邊界信息流導(dǎo)致的信息安全和隱私問題。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這一信息系統(tǒng)還處于發(fā)展的初期，具有創(chuàng)新性、實(shí)驗(yàn)性的特征。只有在長(zhǎng)期的運(yùn)行實(shí)踐中積累大量的業(yè)務(wù)場(chǎng)景和信息資源，才能促進(jìn)城市大腦的自我進(jìn)化，充分發(fā)揮其技術(shù)潛能，并消解其潛在的缺陷和帶來的問題。與此同時(shí)，我們也不可忽視社會(huì)系統(tǒng)對(duì)技術(shù)系統(tǒng)的適應(yīng)和影響。當(dāng)城市大腦投入運(yùn)行，原有的管理體制和機(jī)制被打破與重組，新的業(yè)務(wù)場(chǎng)景與組織結(jié)構(gòu)對(duì)信息系統(tǒng)將提出更高的和充滿不確定性的要求，只有構(gòu)建開放的技術(shù)架構(gòu)和軟件系統(tǒng)生態(tài)，才能支持城市大腦的不斷發(fā)展和演化。
對(duì)城市大腦追根溯源，從社會(huì)—技術(shù)系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)出發(fā)，可以看到城市大腦的項(xiàng)目建設(shè)絕不是線性發(fā)展和一步到位的。我們建議采用“長(zhǎng)期規(guī)劃、分期建設(shè)”的模式開發(fā)城市大腦項(xiàng)目，在首期工程的建設(shè)中秉持“聚焦業(yè)務(wù)、有限規(guī)模”的態(tài)度，以解決城市治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)事求是地構(gòu)建系統(tǒng)的基礎(chǔ)架構(gòu)和探索應(yīng)用場(chǎng)景，建立組織間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，扎扎實(shí)實(shí)地解決好項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行期間的跨部門協(xié)調(diào)問題與多源異構(gòu)信息資源整合、融合的問題，為系統(tǒng)的全面運(yùn)行打下結(jié)構(gòu)和技術(shù)的要素基礎(chǔ)。在其后的分期建設(shè)中，一方面，擴(kuò)大業(yè)務(wù)場(chǎng)景和復(fù)制技術(shù)工具的應(yīng)用；另一方面，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)的運(yùn)用，使這一信息系統(tǒng)逐步向自主、自治和智能演化，真正打造城市治理的新的技術(shù)范式。同時(shí)，由于城市大腦的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范尚未提出，不同城市的數(shù)據(jù)資源的條件基礎(chǔ)和社會(huì)治理的需求特征也存在差異，我們并不建議城市大腦在短期內(nèi)成為我國(guó)智慧城市系統(tǒng)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置。希望結(jié)合城市大腦系統(tǒng)研發(fā)和項(xiàng)目實(shí)踐，相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定能夠及時(shí)提上議程。
如前所述，城市大腦是智慧城市系統(tǒng)的核心系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的有效運(yùn)行離不開其他智慧城市子系統(tǒng)的協(xié)作，也離不開城市內(nèi)部和城市之間的其他信息系統(tǒng)的配合，需要從頂層視角分析需求和構(gòu)建系統(tǒng)。許多地方政府將城市大腦項(xiàng)目視為“一把手工程”，這有利于推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)的變革和獲得更廣泛的資源支持。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)和銜接組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的責(zé)任，將城市治理范式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變而非完成一項(xiàng)信息系統(tǒng)建設(shè)設(shè)置為最終目標(biāo)。承擔(dān)城市大腦項(xiàng)目建設(shè)的研究開發(fā)單位應(yīng)該抓住機(jī)遇，在開放架構(gòu)和自主研發(fā)的前提下，快速形成可擴(kuò)展的平臺(tái)級(jí)產(chǎn)品，為我國(guó)的智慧城市發(fā)展提供核心產(chǎn)品，并把具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的信息技術(shù)推廣至世界的其他國(guó)家和地區(qū)。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“面向國(guó)家戰(zhàn)略的情報(bào)學(xué)教育與發(fā)展研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：20&ZD332）
注釋
[1]Yu, J.; Wen, Y.; Jin, J., et al., "Towards a service-dominant platform for public value co-creation in a smart city: Evidence from two metropolitan cities in China", Technological Forecasting & Social Change, 2019(142).
[2]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2021年3月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.
[3]詳見國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全文公開系統(tǒng)，http://openstd.samr.gov.cn/bzgk/gb/std_list?p.p1=0&p.p90=circulation_date&p.p91=desc&p.p2=%E6%99%BA%E6%85%A7%E5%9F%8E%E5%B8%82。
[4]Zhuhadar, L.; Thrasher, E.; Marklin, S., et al., "The next wave of innovation-Review of smart cities intelligent operation systems", cybernetics and systems, 2017(66).
[5]Intelligent Operations Center on Cloud documentation, https://www.ibm.com/support/knowledgecenter/SS9J9E/ioc/kc_welcome_saas.html.
[6]陳璟浩、曾楨、李綱：《城市網(wǎng)絡(luò)形象監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)》，《情報(bào)學(xué)報(bào)》，2019年第3期。
[7]何軍：《智慧城市頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)舉措研究——以智慧南京頂層設(shè)計(jì)主要思路及發(fā)展策略為例》，《城市發(fā)展研究》，2013年第7期。
[8]《杭州 讓城市更聰明更智慧》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年6月17日，第1版。
[9]薛瀾、鐘開斌：《國(guó)家應(yīng)急管理體制建設(shè)：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》，《改革》，2005年第3期。
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[11]蔣武洲：《新型智慧城市運(yùn)營(yíng)中心的發(fā)展趨勢(shì)分析》，《電視技術(shù)》，2018年第12期。
[12]Hua, X. S., "The City Brain: Towards Real-Time Search for the Real-World", The 41st International ACM SIGIR Conference, June 2018.
[13]Liu, F., "City Brain, a New Architecture of Smart City Based on the Internet Brain", The 2018 IEEE 22nd International Conference on Computer Supported Cooperative Work in Design (CSCWD), 2018.
[14]Caprotti, F. and Liu, D., "Platform urbanism and the Chinese smart city: the co-production and territorialisation of Hangzhou City Brain", GeoJournal, 2020.
[15]鐘義信：《從“機(jī)械還原方法論”到“信息生態(tài)方法論”》，《哲學(xué)分析》，2017年第5期。
[16]Rockart, John, F. and Treacy, M., "The CEO Goes On-Line", Harvard Business Review, 1982.ww
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[19]Lyytinen, K.; Mathiassen, L. and Ropponen, J., "Attention Shaping and Software Risk: A Categorical Analysis of Four Classical Risk Management Approaches", Information Systems Research, 1998(3).
責(zé) 編／肖晗題
郭驊，河海大學(xué)商學(xué)院教授級(jí)高級(jí)工程師。研究方向?yàn)橹腔鄢鞘小?yīng)急情報(bào)體系。主要著作有《現(xiàn)代性背景下的應(yīng)急管理情報(bào)體系——以社會(huì)為中心的構(gòu)建》、《“智慧城市”背景下的城市應(yīng)急管理情報(bào)體系研究》（合作論文）等。鄧三鴻，南京大學(xué)信息管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授。
