摘 要:在分清兩個“基層”概念的前提下，從情境角度出發，明確重心下移而不是責任下移、屬地功能而不是屬地萬能、政府主導而不是政府全包，才能準確把握社會治理重心下移。統籌推進基層治理體系和治理能力現代化，要強化綜合統籌，形成上下貫通、首尾相連的工作閉環管理；要做實條塊聯動，形成新工作格局；要推進數字化轉型，依靠社會治理智慧化為基層減負增能。
關鍵詞:基層治理 基層減負 重心下移 治理現代化
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
辯證看待基層工作壓力大、負擔重的問題
近年來，中央在統籌推進社會治理重心下移的進程中高度重視基層減負，強調治理形式主義和官僚主義問題。2019年《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》印發以后，各地精文簡會，減少督查檢查頻率，完善問責制度和激勵關懷機制，取得了明顯效果。但一些基層干部反映實際工作量、壓力負擔仍然較重，基層“忙”與“累”還是常態。
一方面，隨著基層治理不斷做“加法”和“乘法”，基層在公共管理、提供公共服務和維護公共安全中的職能與工作增多，面臨的責任和壓力隨之增大。正因為這一點，近年來中央一直強調改善基層工作條件，保障基層工作人員合法權益。2019年實行公務員職務職級并行改革，確保基層公務員在職務不晉升的情況下，能夠順利提升職級并相應提高工資待遇。這一改革既是新時代公務員制度完善發展的組成部分，也體現了中央對基層工作和基層公務員的特殊關心和愛護。
另一方面，由于對重心下移戰略缺乏全面、科學和辯證的理解，部分地方基層負擔過重、權責失衡嚴重的現象需要引起重視。一是管理和服務事項“一放了之”。不僅上級交派事務和臨時事務較多，且上級部門不重視、不組織、不協調，簡單粗放的給基層定指標、攤任務、搞排名，基層缺乏資源條件來完成這些工作，自然是疲憊不堪。二是信息多頭報送、重復報送的情況依然存在。三是社區考評中“明察”少了、“暗訪”多了，“檢查”少了、“調研”多了。這些都說明，會議、考核、表格等問題可能只是基層負擔過重的表面現象，還有一些深層次的問題需要引起我們關注。
在分清兩個“基層”概念的前提下準確把握社會治理重心下移
在討論基層治理時，我們經常會涉及到兩個既相互聯系又相互區別的“基層”概念。一個是空間和位置意義上的“基層”，即老百姓從事日常生產生活、居住活動的社區和場所。另一個是組織和人員意義上的“基層”，即通常所說國家基層政權以及與基層治理相關的人員和隊伍，包括黨的基層組織、鄉鎮、街道辦事處、居委會以及其中的工作人員等。
空間視角將基層社會視為一個包含多元復雜要素的結構性體系，而組織視角則僅僅關注這個體系中的一部分主體和要素。如果重心下移到組織意義上的基層，那就意味著把社會治理的主要任務和責任都轉移給基層政權組織及其工作人員，讓基層干部“包辦”各項公共管理、公共服務和公共安全工作，并對所有的工作績效直接負責。雖然政策強調向基層“賦權”“賦能”，但這種工具性的“姿態”本質上還是希望基層組織和隊伍在增能的情況下更好履行這些職責。客觀上社會事務和公共服務越來越多，越是強調重心下移，基層組織所承擔的工作就越來越多，必然越忙越累，而精簡文件、會議和檢查等只能是治標不治本，減負難題基本可以視為無解。
要堅持系統治理、綜合治理和源頭治理，就必須從情境的視角來理解和把握重心下沉。在“單位制”逐步解體的時代背景下，城鄉社區必然取代傳統的單位成為社會治理的主陣地、核心域與新空間。但目前的管理體制一直強調“條條”為主、“塊塊”為輔，上級謀定，基層落實。在這樣的傳統模式下，基層政權組織雖然具有貼近群眾的優勢，但由于處在國家治理組織體系的最末端，擁有的政治勢能最低，可動員的資源也最有限。
重心下移并非把管理事務和責任甩給基層政權及其隊伍，而是通過體制機制創新，將社會治理的注意力和資源聚焦到這個最貼近群眾的情境之中。優化基層治理結構和治理體系，提高這一體系整合資源、動員群眾和凝聚社會的能力，進而建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會共同體，最終實現人民的美好生活。2014年，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時提出，“盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理”。
在社會形態發生巨大變遷的時代，科學、全面、辯證地把握社會治理重心下移需要明確以下三個方面：
重心下移而不是責任下拋。科學的重心下移是指管理體制和管理方式的調整，是資源和權力的向下轉移，本質上是要形成上級領導、條線部門圍著基層轉，大家共同解決基層難題的格局和態勢，而不是簡單將工作任務、考核指標下沉，更不是管理責任的向下甩鍋。如果基層治理成了只是街道、鄉鎮的事，上級部門專注于定指標、下任務、收材料、搞排名，那么不僅壓力越減越大，負擔越減越多，距離治理體系和治理能力現代化的目標也越來越遠。
屬地功能而不是屬地萬能。在復雜的現代社會，推進任何一項工作都是一個系統工程，若缺乏科學決策、周密謀劃和整體協同，單純強調屬地責任、壓實基層必然難以真正有效解決問題。基層政權組織只是基層治理鏈條的一個環節，它們只有在恰當的位置發揮恰當的功能才能取得最佳效果，而并非是無所不在、無所不包和無所不能。
政府主導而不是政府包辦。基層治理是在鄉鎮、街道轄區范圍內，政黨、政府、公眾和社會組織等多主體共同管理公共事務、供給公共產品和維護社會秩序的活動和過程。在這個典型的跨域協同的情境中，黨和政府發揮著引領和主導作用，為整個運行過程提供方向與制度保障，但不可能包辦、包攬所有的管理和服務工作。因此需要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，健全村（居）民參與社會治理的組織形式和制度化渠道，積極引導社會力量參與基層治理，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。
統籌推進基層治理體系和治理能力現代化
構建以人民為中心的社會治理新格局，核心是推動基層治理結構和體系的革新與重塑，目標是實現基層治理體系和治理能力現代化，路徑是重心下移、資源下沉和權力下放，輔助和調適方式是為基層減負。在這個系統工程中，需要通過持續、動態的調適，實現基層治理責、權、力三方面的整合與統一，從而整體上提高基層治理和服務能力。因此既要將與群眾直接相關的事務下沉到基層，提高處置效率，也要為之配備相應的管理和服務資源；既要強化對基層工作的考核與監督，也要科學準確界定其所承擔的責任，防止濫用“一票否決”；既要提高基層工作人員的服務能力，也要為其創設各種有利條件。具體來說，包括以下四個方面：
強化綜合統籌，形成上下貫通、首尾相連的工作閉環管理。社會治理的重心在街道、鄉鎮和社區，但主要責任在縣、市以及市轄區政府。縣市和市轄區應該在社會治理中更好發揮綜合統籌作用，包括建立健全黨委親自抓社會治理的體制機制，設置常態化社會治理綜合協調機構，完善上級統籌、規劃協調、分工執行、反饋調整的管理閉環。疫情防控中居家隔離管理的成功實踐就來源于上級政府的“兩個統籌”：一是空間及管理流程的統籌，即在機場駐點、留驗點（隔離點）和街鎮社區之間建立聯動合作機制，形成全過程工作閉環。二是管理資源的統籌，多部門同基層社工共同協作，確保整個過程的井然有序。
做實條塊聯動，形成“部門圍繞街鎮轉、街鎮圍繞村居轉、村居圍繞群眾轉”的工作格局。習近平總書記強調，“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人”。可以說，建立以人民為核心的社會治理格局是改革創新的重點。這就需要建立以人民獲得感、幸福感和安全感為核心指標的工作評價機制，逐步取代目前痕跡主義的評價機制，把各級部門的工作注意力引導到人民群眾的切身感受和真實所得上來。需要建立以人民群眾“急難愁盼”“老小舊遠”問題為牽引的協同工作機制，通過黨組織聯動、基層約請等制度建設，形成扁平化管理，推動條線職能部門深入基層解決問題，并將問題解決情況納入部門考核。需要進一步落實權力下放和資源下沉，把人事考核權、征得同意權、規劃參與權、綠化市容管理權等區域管理權真正下放給街道鄉鎮，賦予其在職責范圍內協調調動有關條線部門的權力。
夯實自治共治，構建多元協同、廣泛參與的基層治理和服務網絡體系。在社會治理的新時代，基層工作人員既要掌舵也要劃槳。“會劃槳”就是要立場堅定、業務精通、政策熟悉、技能熟練，能夠勝任服務群眾服務百姓的具體工作崗位。“會掌舵”就是要善于廣泛發動與整合包括黨員、志愿者、草根精英、社區群眾、駐區單位和社會組織等在內的社會力量，共同參與社區治理和服務，形成巨大的治理和服務合力。只有真正實現了大家的事情大家辦，眾人的事情眾人辦，基層工作人員才能從各種具體、細碎的事務中脫離出來，思考社區需求與資源精準對接的大問題。這就需要強化基層隊伍建設，堅持不懈開展“班長工程”，不斷提高隊伍能力。需要立足于“找到人”“培養人”和“用好人”，大力發掘和放手發動“社區達人”“社區能人”等基層自治帶頭人，積極發揮其宣傳動員、團結凝聚、鏈接資源的作用。
推進數字化轉型，依靠社會治理智慧化為基層減負增能。通過大數據、人工智能等信息溝通技術的廣泛、深入運用，推進基層治理數字化轉型，推動數字時代基層治理流程和治理結構的創新與重塑。圍繞“高效辦成一件事”，推動街道鄉鎮辦事服務體系向社區層面延伸，并強化兩級辦事服務體系之間的銜接和聯動，依靠“互聯網+政務服務”推動居民服務事項網上辦、掌上辦、指尖辦，提高在線辦理率、全程網辦率和遠程辦事率，提高服務效率，節約行政成本。整合各類信息系統和報送系統，實現動態服務數據的“一口采集”和“充分共享”，減少重復收集和多頭報送。圍繞“高效處置一件事”，推進社區管理服務平臺的集成化建設，以精細網格和人房數據為核心實現“一圖感知”和“一網統管”，強化基層快速反應、統一指揮、聯勤聯動的實戰功能，實現全領域、精細化治理，為基層減負、為基層賦能。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授】
參考文獻
[1]《習近平在參加上海代表團審議時強調：推進中國上海自由貿易試驗區建設 加強和創新特大城市社會治理》，人民網，2014年3月5日。
[2]容志：《讓基層應急管理運轉起來：城市生命體視角下的融通型結構》，《中國行政管理》，2021年第6期。
責編：程靜靜
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