【摘要】新加坡人民行動黨是世界上連續執政時間最長的政黨之一。人民行動黨執政合法性主要是依靠自獨立以來取得的傲人的經濟績效和給新加坡人民生活質量帶來的巨大改善。自1959年執政以來，通過逐漸發展出來的對黨內和政黨系統內政黨間關系管理和控制的制度和機制，人民行動黨成功地抵御了包括經濟危機在內的外部政治經濟環境變化的沖擊，外部反對黨的挑戰，維系了黨內精英的團結和政治領導人的有序更替。這是新加坡執政黨人民行動黨能長期執政的基礎和奧秘。

【關鍵詞】新加坡  政黨  政治改革  選舉

【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

新加坡人民行動黨成立于1954年，自1959年成為執政黨以來一直執政到現在，是世界上連續執政時間最長的政黨之一。作為前英國殖民地，新加坡繼承了英國威斯敏斯特議會民主制，并結合本地情況對政黨、立法、行政、司法機構進行了一系列的本土化改革，形成了其獨特的政治制度形態。

新加坡人民行動黨的合法性和執政黨地位的確立是其在每五年一次和反對黨進行競爭的大選中取勝來實現的。學界將新加坡這種有選舉但是一黨長期執政的政體稱之為“支配型政黨政體”。然而和其他有或有過“支配型政黨政體”形式的政黨，如馬來西亞巫統、中國臺灣地區的國民黨、墨西哥的革命制度黨相比，新加坡執政黨人民行動黨并沒有在長期執政后，丟掉自己的政權，而且在可預見的未來有可能會一直保持這樣支配型地位，這其中的原因耐人尋味。了解和理解新加坡人民行動黨在有競爭性選舉的形式下仍能夠長期執政的奧秘，對于全面深入理解民主和選舉制度，對于加強和改進執政黨建設，有重大的理論和實踐意義。盡管新加坡跟中國的國情千差萬別，新加坡執政黨的經驗和做法幾乎沒有借鑒的意義和價值，但是新加坡人民行動黨過去的實踐和未來面對的挑戰，對于我們理解西式選舉民主在亞洲的實踐困境，理解全球化和西方自由民主思潮對東亞社會的沖擊有相當的啟發價值。

新加坡政黨政治與人民行動黨

1959年新加坡擺脫英國的殖民統治，取得自治地位，1965年獨立成為單一制的國家。新加坡保留和繼承了英國威斯敏斯特式的議會民主制，并結合國情進行了改良。新加坡每五年舉行一次全國大選。新加坡國會采用單院制，現有93名民選議員，和多名官委和非選舉議員（2020年大選）。新加坡現共有31個選區，其中14個單選區，17個集選區。單選區為每個選區產生1名議員的選區。集選區為每個選區產生4-6名議員的選區，其中至少有一名屬少數族群的候選人。新加坡國會五年一任，可提前解散。大選須在國會解散后三個月內舉行。新加坡年齡21歲或以上公民（選民）有權投票。投票是強制和秘密的。除執政黨新加坡人民行動黨以外，目前活躍的反對黨有12個，包括由前新加坡國會議員人民行動黨黨員陳清木2019年成立的新反對黨“新加坡前進黨”。在新加坡，反對黨和執政黨的關系不是民主協商的關系，而是爭奪政府控制和管理權的關系。自1959年執政以來，新加坡人民行動黨一直在多黨競爭中保持勝利。在1968年到1981年的歷次選舉中，新加坡人民行動黨都取得了絕對勝利，囊獲國會的所有議席。在1981年的補選中，反對黨打破了這種壟斷局面。在剛結束的2020年舉行的大選中，人民行動黨在國會93個民選議席中，取得了83個議席，另一反對黨工人黨取得了剩下的10個席位。人民行動黨在國會中一直保持壓倒性的優勢。

與美國的民主黨和共和黨不同，新加坡的政黨是列寧式政黨，即政黨有嚴格的選拔黨員的標準，黨員需要認同黨的綱領，繳納黨費，參加黨的活動，遵守黨的紀律和章程。由于歷史沿革的關系，新加坡的政黨包括人民行動黨在政府機關、企事業單位和社會組織中都不設黨支部。政黨的黨支部都是設在社區的，黨員在社區黨支部開展活動和為政黨服務。按照人民行動黨的黨章，17歲以上的新加坡公民入黨，需要向黨秘書長提交書面申請。人民行動黨中央執行委員會（中執委）投票決定是否吸納其入黨。中央執行委員會可以拒絕任何入黨申請，無需告訴原因，并且其決定是最后決定。人民行動黨黨員大會每兩年舉行一次，會議期由中委會決定。大會可以由中委會決定發起，或由超過10%的黨員發起。

人民行動黨采用的動員方式是社會動員而不是政治動員，即人民行動黨盡管有青年和婦女組織，但是人民行動黨并不以黨內培養黨員為主，而是以社會培養和選拔為主。人民行動黨主動在社會上尋找和物色各行各業的成功人士來加入政黨。盡管沒有公開數據顯示人民行動黨的普通黨員和黨員干部的數量，根據新加坡學者Netina Tan 2014年的研究，1998年新加坡人民行動黨的黨員總數大約為15000人，黨干大約只有1000人。由于新加坡本國公民人口的穩定性和人民行動黨黨員發展的穩定性，現在的數字和比例應該和當時相差不多。

人民行動黨長期以來都是以實用主義和謀求國家生存作為自己的意識形態，將誠信、種族多元、績優官僚制、自我依賴作為自己的價值觀。其執政合法性主要是依靠自獨立以來取得的傲人的經濟績效和給新加坡人民生活質量帶來的巨大改善。

新加坡人民行動黨長期執政的奧秘

對于有民主選舉形式的單一政黨支配型政體而言，一個政黨如果想長期保持執政地位，最重要的就是建立一套控制和管理黨內和政黨間競爭關系的制度，以有效防止外部政黨對執政黨地位的沖擊、執政黨內部的分裂和政黨領導人更替帶來的不穩定性。歷史上其他幾個曾經長期執政單一政黨支配型政體因為沒有解決好這幾個方面的挑戰，喪失了政權，淪為在野黨或不復存在。

新加坡人民行動黨利用自己長期執政和在國會中壓倒性優勢，通過一系列法令和管理舉措對反對黨的發展進行限制和打壓。由于新加坡獨特的地緣和區域政治宗教環境，人民行動黨出于國家安全、種族和宗教和諧的考慮，公開反對西式自由民主，對言論、結社和新聞出版等進行限制。人民行動黨組閣的政府可以發起誹謗訴訟，通過法律途徑打擊政治異見分子。由于執政黨通過政府對公眾集會的限制、對媒體的柔性管控、對選舉規則和選區劃分的控制以及對反對黨募款和各種政治活動的限制，反對黨在平常很難開展活動和獲得執政經驗。通過對集選區制度的推行，贏者通吃的選舉制度使得執政黨在國會選舉中擁有相當的優勢。人民行動黨發展出來的官委議員制度和非選舉議員制度在事實上削弱了反對黨對異議分子的吸納和利益聚集，也讓保守求穩的選民不需要使用選票支持反對黨執政以獲得國會中的不同聲音。官委議員制度和非選舉議員制度通過選擇性地收編反對派，阻止反對者形成統一戰線。

在政黨內部，人民行動黨也建立了一整套的制度化的社會精英招募和候選人選擇的制度。精英招募的制度化是指通過一系列的手段和過程，人民行動黨在黨內培養和選拔精英。候選人選擇是指在黨內精英分子中選拔人員通過選舉擔任國會議員，并從中再進行選拔擔任政府部長在內的高級政治官員。這一整套制度的確立就是為了保證黨內精英的團結和領導人更替的有序進行。

1961年人民行動黨內經歷了一場大分裂。人民行動黨的領導者認識到黨員職業、經濟階層和教育背景組成的多樣性和包容性以及黨內民主對黨內團結產生了傷害。李光耀等人隨之對人民行動黨進行了改組，將其從黨員直接民主的制度形式改革成黨干系統。改革以前，人民行動黨的中央執行委員會（中執委）是黨員普選的。改革之后只有政黨核心精英黨干才可以在兩年一屆的中執委選舉中投票。黨干在整體黨員中的比例相當低，黨員必須由資深黨員推薦并經由內閣部長和國會議員組成的三次面試才有機會成為黨干，擁有成為人民行動黨中央執行委員會成員的可能性。

人民行動黨中央執行委員會是黨內最高政策制定機構。人民行動黨的總書記是總理擔任的，總理負責挑選黨干，并最終決定誰可以在兩年一屆的黨干大會上成為中央執行委員會的候選人。按照人民行動黨的章程，中執委由18人組成，大多數成員都是政府的內閣部長。中執委提名8個人選，剩余的十人由黨干大會提名。這樣現任的中執委和黨的總書記對于下一任中執委人選有非常大的控制權。這樣一個系統使得政見高度一致的成員進入政黨的內部決策圈，有不同意見的黨員被排除在外。這18個中央執委會成員成為政黨的核心領導層，以實現政黨高層的團結和一致。

在國會議員、組閣部長和高級政務官員選拔上，人民行動黨沒有采用一般政黨采取的招募、考核、晉升基層黨員的垂直整合制度，而是采取了主動點將的精英整合制度，直接在公務員系統、軍隊和政聯企業中物色人才，同時通過公共服務委員會的獎學金制度進行學術精英的招募。人民行動黨通過政府將國家選派至海外著名大學學習的學霸直接招募進政府的領導序列。這些精英可以直接空降到選區，通過選舉成為國會議員和部長。這個人才選拔的過程不是在政黨內部普選的，而是經過了一個精心設計的由篩選、提名和任命三個步驟組成的系統。

在最關鍵的人民行動黨總書記也是執政黨總理的人選上，2004年第二任總理吳作棟執政期間也發展了一個三步走的總理選拔制度。首先所有內閣部長以共識為基礎提名一個人擔任總理。然后所有執政黨國會議員召開大會表達看法。國會議員可以支持此人選，也可以提名其他人選。不管被提名的人選是誰，CEC的18個成員有最終決定權。為了保證領導權的順利交接，新加坡的政治領導人并不會馬上離開政治舞臺，而是充當高級部長或資政，給新上任的領導學習前任經驗的機會。

通過一系列的制度安排，在新加坡，選舉不是政黨更替的機會，反而能起到進行政黨更新，進行政黨整肅和阻止黨內反對聲音的作用。由于新加坡的國會議員和從中產生的政治領導人基本上是從公務員隊伍、軍隊、法定機構甚至是商業機構中空降到選區參加選舉，從而進入國會、組閣和成為包括部長和其他高級政治任命官員的，在此之前他們當中的很多人沒有任何基層工作的經驗，由于反對黨的力量薄弱，除了添加新鮮血液以外，選舉成為執政黨用來招募、獎勵忠實支持者和排除內部政見不合者的手段。這樣的手段強化了政黨內部精英的團結。此外，選舉在新加坡還有其他的政治功能。通過選舉，人民行動黨還可以識別體制內精英，在選舉中受到民眾支持的精英才可以得到進一步的重用。由于長期在選舉中保持巨大的優勢，每次選舉都是對執政黨執政能力的公開展示。這種攻無不克的形象的展示，對黨內和黨外的挑戰者都可以產生威懾作用。

對于選民而言，執政黨具有長期壓倒性的優勢，反對黨的人才招募和政黨組織建設都無法和執政黨相提并論，絕大多數反對黨從沒有進行過社區治理，如果選擇反對黨，則面臨著巨大的不確定性。此外執政黨壟斷國家資源，并通過公共住房硬件更新等措施獎勵選民的忠誠、懲罰選民的背叛。

自1959年執政以來，通過逐漸發展出來的對黨內和政黨系統內政黨間關系管理和控制的制度和機制，人民行動黨成功地抵御了包括經濟危機在內的外部政治經濟環境變化的沖擊、外部反對黨的挑戰，維系了黨內精英的團結和政治領導人的有序更替。這是新加坡執政黨人民行動黨能長期執政的基礎和奧秘。

新時期新加坡執政黨長期執政面臨的挑戰

新加坡人民行動黨長期執政的奧秘的核心是其“不自由的選舉民主”。精英吸納和對新聞出版、言論自由和結社的管控限制了反對黨的人才招募和培養以及社會動員行為。長期執政優勢和對選舉程序和規則的把控使反對黨的競爭處于劣勢。通過選舉進行政黨更替，形成和構建促進政黨忠誠和精英團結的激勵分布系統。然而隨著時代的發展，這套制度賴以存在的政治經濟和社會環境發生了巨大的變化。

首先，隨著社會經濟發展和教育水平的提高，新加坡人民行動黨已經無法吸納所有社會精英。反對黨開始招募越來越多的學術和企業界精英人士。由于新加坡教育特別是高等教育的發展，畢業于新加坡國內排名世界前20大學的新加坡中產階層對所謂海外名校畢業的精英越來越不感冒，民眾對執政黨招募的精英的素質和能力也開始產生懷疑。

其次，反對黨和社會的異議人士紛紛通過互聯網和社交媒體發表自己的不同主張和進行政治動員，盡管執政黨對互聯網上流傳的污蔑性和誹謗性假消息通過法律手段進行壓制，但是大量的互聯網信息超越了執政黨干預和管理的能力范圍，執政黨通過誹謗訴訟來進行管控的能力和效果越來越弱。此外，盡管新加坡政府大力抵制西式民主自由思想，但是新一代的新加坡人英語是其母語，從小接觸的都是西式自由民主思想，對傳統執政黨管理手段越來越有微詞。

再次，新加坡執政黨奉行的績優官僚制也面臨著巨大的挑戰。盡管新加坡執政黨的一系列黨內管理手段可以保持黨內忠誠和穩定，但是這也帶來了黨內的“團體思維”，創新性的改革想法和舉措很難被接受和采納。此外，新加坡執政黨的這套黨內管理和控制的制度很大程度依靠黨的總書記也是總理的黨內黨外的個人威望。隨著政治強人李光耀的離世，執政黨內部被邊緣化的和持不同政策主張的黨內精英開始出走，組建新的政黨或參與競選總統。這些力量和不斷壯大的反對黨力量一起開始構建新加坡國家政治、經濟發展的另類敘事和模型，對執政黨開始進行有力的挑戰。

最后，隨著民眾經濟生活和教育水平的提高，以及民眾對政治精英信任度的降低，民眾要求政治參與的呼聲越來越高。由于執政黨長期執政和每次的壓倒性優勢，使得制定不受民眾歡迎但對國家未來發展有好處的政策成為執政黨政策制定的核心理念之一，但由于選舉制度的存在，執政黨反而不敢再繼續堅持自己原來的理念，開始迎合選民的需要，這在一定程度上降低了政府政策的客觀性、科學性和長期發展的可持續性。

在新冠肺炎疫情期間舉行的2020年大選的結果就是上述各種新矛盾和新變化的突出體現。在疫情期間，盡管執政黨有巨大的在位者優勢，動用國庫發出了巨大的振興經濟紅包，重新劃分了選區和對競選期間的集會和網絡宣傳進行了新的限制，對網絡假新聞和不同政見者的異見進行了誹謗的起訴，但作為最大反對黨的新加坡工人黨不僅保住了自己傳統的選區，而且歷史性地贏得了新劃分出來的由年輕中產階級為主組成的盛港選區。長期受執政黨打壓的新加坡民主黨領袖徐順全通過互聯網和社交媒體空間的政治動員，其本人和其政黨盡管沒有贏得任何一個選區，但是取得了歷史性的好成績。前新加坡國會議員陳清木和李顯龍總理的弟弟李顯揚聯手，在此次大選中也表現不俗，拿下了兩個非選舉議員的席位。反對黨在國會民選議員的席位取得了歷史性的突破，達到了兩位數。新加坡總理李顯龍公開承認工人黨領袖畢丹星的反對黨領袖的地位，承諾給畢丹星提供人財物支援，以更好地對執政黨進行監督和制衡。盡管學者和外界普遍認為這是新加坡走向多黨競爭民主的開始，抱有樂觀情緒，但是這樣的政治發展會動搖人民行動黨長期執政賴以存在的制度基礎，潘多拉的盒子一旦打開，后果不堪設想。這也是為什么本來計劃在2020年大選之后交棒的李顯龍總理不得不公開表示第四代領導集體尚未做好準備，政治領導人更替被迫延遲。盡管新加坡執政黨人民行動黨在未來10到15年里繼續執政的問題不大，但是新加坡國內政治經濟形勢發展迅猛，未來如何仍有待進一步觀察。

（作者分別為廈門大學公共事務學院、公共政策研究院教授；中國政法大學數據法治研究院研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“強化制度執行力研究”（項目編號：20ZDA108）階段性成果】

【參考文獻】

①于文軒：《道法無常：新加坡治理之道》，上海：上海三聯出版社，2016年。

責編/李一丹    美編/李祥峰

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