【摘要】多黨制是世界政黨政治中的主要類型，在過去相當長一段時間發揮了積極作用。但從20世紀末21世紀初開始，隨著政黨在國家治理中發揮更大的作用并成為國家治理的核心主體，而原有的多黨并立和政治社會結構分裂又在民粹主義和認同政治的催化下更加碎片化，這就形成了多黨制國家政黨政治的結構—功能錯位現象，進而加劇了政府公共政策制定和執行的黨派化趨勢，并引發民主政治的深層危機。
【關鍵詞】多黨制 多黨競爭 政治困境 國家治理 【中圖分類號】D52 【文獻標識碼】A
在當今世界各國政黨政治發展中，政黨體制千差萬別。雖然學術界對政黨體制類型的劃分可以說是眾說紛紜，但是把政黨體制區分為一黨制、兩黨制和多黨制則已經成為一種教科書式的政治常識。其中，實行多黨制的國家占絕大多數。多黨制曾經在很多國家得到人們的廣泛支持，并且確實產生了一定的積極作用，如今卻是問題重重，特別是面對新冠肺炎疫情的沖擊，多黨制國家的疫情應對多半矛盾百出，捉襟見肘，民眾更是備受疫情困擾，怨聲載道。本文將從比較政治學的視野，結合一些實際案例，分析多黨制國家黨派政治發展的基本脈絡與現實困境，以加深對世界政治大變局的理解。
多黨制的不同類型
自從現代政黨誕生以來，政黨政治逐漸向世界各地傳播發展，現在已經成為人類政治生活的主流形態。隨著政黨政治的普及化和常態化，世界各國的政黨體制因為歷史傳統文化與社會經濟發展的差異自然呈現千姿百態。但是，從政黨體制的類型學角度來看，多黨制無疑是為數最多的一種類型。多黨制，顧名思義就是在一個國家存在多個政黨，并且能夠自由開展政治活動的政黨體制。在17、18世紀的英國“光榮革命”、法國大革命和美國獨立戰爭之后，歐美國家的多黨競爭政治普遍出現。因此可以說，多黨競爭政治是近代西方代議民主政治發展的產物，只要建立了議會民主體制，保障了公民的集會、結社、言論等政治自由，政黨就會自然產生，多個政黨之間的競爭就必然形成。只是在多黨競爭之中，各個國家由于政治制度的安排以及其他國情不同逐漸形成了不同的政黨體制。
多黨競爭會形成不同的政治形態。如果說廣義的多黨制是指一個國家存在多個合法政黨并且均有權參與政治的政黨體制，那么狹義的多黨制就是特指那些有三個以上的政黨爭奪政權、通常由兩個或兩個以上的政黨組織聯合政府的政黨體制。著名政黨研究學者周淑真明確指出：“多黨制是指一個國家中三個以上政黨并立、互相爭奪政權的政黨制度”。①由此來看，一般意義的多黨制通常是指狹義的多黨制，是多黨競爭政治的一種更為普遍的形式。而在廣義的多黨制中，還存在一黨獨大制等特殊形式。一黨獨大制是指在一個國家雖然存在多個合法政黨并且均有權參與政治，但是長期只有某一政黨執掌政權的政黨體制。日本自由民主黨、印度國大黨、墨西哥革命制度黨均曾經長期執政達到幾十年，是該政黨體制的代表。我們說一黨獨大制也是多黨競爭體制，一方面是因為這些國家顯然存在多個合法政黨參與政治，另一方面是因為這些一黨獨大的政黨并不能永遠壟斷政權，它們參與競爭獲勝才能執掌政權，一旦失敗一黨獨大制就崩潰了，只要有真正的政治競爭，一個政黨就不能保證永遠獲勝。
即便在一般意義的多黨制中，仔細研究會發現存在很不相同的多黨競爭格局。著名政治學家薩托利在其政黨研究經典著作中，根據政黨的意識形態變量和政黨的數字變量對政黨體制進行了更加精細的分類，具體分為如下七類：一黨制、霸權黨制、主導黨制、兩黨制、有限多黨制、極端多黨制和粉碎型多黨制，其中前兩類屬于非競爭性政黨體制，后五類屬于競爭性政黨體制。②在這里，薩托利將多黨制進一步區分為三類，除了只在解除黨禁后的政治自由化等特殊時期才會出現的粉碎型多黨制之外，有限多黨制和極端多黨制的區分一方面體現為政黨的數量，最多5個主要政黨、碎片化程度較低的政黨格局被稱為有限多黨制，超過5個政黨的碎片化程度較高的政黨格局就是極端多黨制；另一方面，這兩種多黨制的差別更體現在意識形態的距離上，政黨數目有限而且它們之間是向心競爭，就是一種溫和的多黨制，反之，政黨數目很多而且形成一種離心競爭，就是一種極化的多黨制。
通過上述分析就可以發現，多黨制其實存在很多不同的類型，非常復雜，因此關于多黨制的政黨組織形式、政權運作機制、政策制定過程均不能一概而論。在廣義的多黨制中，如一黨獨大制中，就明顯存在一些歷史悠久、勢力強大的政黨。例如，日本自由民主黨自1955年成立至今一直是日本最主要的政黨，不僅組織體制完善，精英人才眾多，而且長期單獨執政或聯合執政，對于推動日本的戰后復興和高速發展發揮了重要作用。相比而言，那些狹義上的多黨制國家中的政黨由于存在更多政黨的緣故，政治分化嚴重，各個政黨的力量自然就要小一些，由于不斷的分化組合，政黨的組織體系就不可能很完善很強大。導致多黨制國家政黨分化的主要原因一是社會經濟結構的分化，二是政治制度特別是選舉制度的誘導和推動作用。近年來一些多黨制國家的經濟社會危機加深，特別是社會不平等加劇和人口結構變動等因素，直接導致多黨競爭政治開始出現功能失調的危險癥狀。
多黨競爭政治的運作困境
多黨制是世界許多國家的代議民主政治與社會經濟發展的結果，在過去很長一段時期與各個國家的基本國情相適應，并在一定程度上對維護各國的政治穩定、促進經濟社會發展和改善人民群眾福利發揮了積極的作用。應該說，這些積極作用的發揮是有前提條件的，例如，存在一定的政治共識，基于經濟發展的社會中間階級的發展壯大，意識形態距離較小并逐步趨近中間路線。在這種情況下，多黨競爭一方面有利于反映社會更多階層和各種集團的利益偏好，推動公共政策的調整與革新，另一方面可以維持一定的權力制衡，防止政治權力的濫用，抑制權錢交易和各種腐敗現象的發生。
即便如此，多黨制的政治弊端也是廣泛存在、有目共睹的。概而言之，主要有如下三個方面。第一是政局動蕩，內閣更迭頻繁。多黨制導致內閣危機和政局動蕩的著名實例是二戰后的法國和意大利。法國在第四共和國時期共發生了約30次內閣危機。當時的法國政壇有社會黨、激進社會黨、法國共產黨、人民共和運動、戴高樂派的法蘭西人民聯盟、社會共和黨等眾多黨派，當時的憲法和法律沒有明確的規定來約束黨派謀求各自的利益，也沒有具體條文控制和調節政黨與議會或內閣的關系，于是就出現了無節制的黨派斗爭，導致內閣危機頻發，產生了許多短命政府。有學者統計，1947—1958年間共產生了24屆內閣，平均每屆內閣的壽命僅5個多月，其中8個內閣為時約1個月，還有僅存在1天、2天、3天和6天的內閣。③1958年通過新憲法建立第五共和國之后，法國的政局逐漸趨于穩定，形成左右兩大陣營、多黨參與的對峙與競爭局面。但是，近年來隨著民粹主義的甚囂塵上，法國傳統大黨組成的左右陣營分崩離析，新興政黨乘勢而上，主宰法國政壇，法國政黨政治的不確定性顯著增加。
戰后意大利的政黨體制長期處于一種兩極格局之下，一方是作為第一大黨的天主教民主黨，另一方是作為第二大黨的意大利共產黨，二者意識形態對立，基本政策主張差異極大。由于沒有一個政黨擁有足夠多數勢力上臺執政，則一直由天民黨聯合其他小黨結成聯盟組織內閣，意大利共產黨作為反對黨一直處于在野地位。在這種政黨林立、兩極對峙的格局下，自1945年至1990年9月，意大利共更迭了49屆政府，每屆政府的平均壽命只有10個月。政府更迭頻繁，組閣更是艱難，每次組閣時間越來越長，從幾天到幾周再到幾個月，一次政府危機往往持續數月之久。④在20世紀90年代傳統的極化多黨制解體之后，一度有望形成以民主黨為核心的中左翼與以力量黨為核心的中右聯盟之間的相互制衡的準兩黨制，但是五星運動和聯盟黨的相繼崛起，使得意大利政壇平添變數。在意大利民粹主義力量風起云涌之際，短期內走向政局穩定恐怕是難以期待了。
在其他的歐洲多黨制國家，隨著民粹主義政黨的崛起，傳統主流政黨的影響力下降，政黨碎片化加劇，政局穩定性減弱，多黨聯合組閣的難度越來越大。例如，在德國2017年的聯邦議員選舉中，聯盟黨和社會民主黨獲得的支持率和議席數均創下了二戰后的最差紀錄，有多達6個政黨進入聯邦議院，這種狀況導致德國經歷了二戰后耗時最長、長達171天的組閣時間。在荷蘭，2017年議會選舉后共有13個政黨進入議會，組建新政府耗費了225天。瑞典在2018年9月選舉結束4個多月后才于2019年1月艱難組成少數派政府。西班牙在2015年12月和2016年6月連續舉行兩次大選、經歷300多天的政治僵局才勉強組建新政府。⑤
第二是政客交易，違背民主價值。在多黨制下，往往是由獲得議會多數席位的政黨負責組織內閣，但是由于政黨數量眾多、議席分散，一個政黨很難獲得單獨過半數。于是，就由獲得較多議席的政黨通過談判協商建立政黨聯盟進行組閣。這個過程非常復雜，有時也很漫長。正是在此過程中，各個政黨通過選舉之后的勾心斗角、討價還價達成妥協、組建政府。比較而言，是政客之間的交易在組建政府方面發揮決定性影響，而選民在決定由誰來組閣、上臺執政方面并沒有直接發言權。政黨之間的交易很容易給予某些小黨過大的討價還價能力，讓小黨參與組建政府并發揮過大的影響力，而將一些較大的政黨排除在執政陣營之外。一個典型的例子就是二戰后意大利共產黨，該黨雖然是意大利的第二大政黨，獲得的選票很多，得到廣大群眾的支持，在有的選舉中甚至獲得比第一大黨天民黨更多的選票，但是由于它的共產主義性質和民主集中制原則，長期被排斥在政府執政陣營之外，成為一個永久的在野黨。法國在第四共和國時期，多黨林立，政局動蕩，危機頻發，這就給了一些政黨進行討價還價、政治分肥的可乘之機。法國政黨研究專家吳國慶曾經指出：“在組閣中，幕后交易、瓜分肥缺、爭奪要職、玩弄手腕和政治把戲，已構成第四共和國政治生活重要內容和主要特征”。⑥
日本是一個較為特殊的多黨制國家，在“1955年體制”下，雖然存在多黨競爭，有時社會黨還非常強勁，甚至一度出現不分伯仲的局面，但是與戰后的意大利相似，具有革新傾向的社會黨一直無法上臺執政，保守政黨自民黨一黨長期執政長達38年。此后日本經歷過短暫的政黨輪替，但是自民黨依然長期單獨執政或者聯合執政。僅此而論，就很難說日本是一個真正的民主國家。更為重要的是，日本政黨內部的派閥政治不僅歷史悠久，而且高度組織化制度化，對日本的民主政治發展產生了深遠的影響。從積極的方面來看，政黨內部的派閥政治具有擬似多黨制的性質，雖然沒有政黨輪替，但是派閥之間的權力轉移在一定程度上發揮了政黨輪流執政的功能。從消極的方面而言，政黨內部的派閥政治完全罔顧選民的民主委托，肆意操弄政權，嚴重違背了民主價值。例如，自民黨在長期把持政權的情況下，經常在沒有經過選舉的情況下對內閣政權進行轉手交易，導致內閣頻繁更迭，一度出現十年九相的局面，嚴重影響了日本的社會經濟發展。即便是在民主黨短暫執政期間，也是首相一年一換，一個重要原因同樣來自政黨內部的派閥政治操控。
第三是政府內耗，執政能力低下。在多黨制國家中，政府由政黨聯盟組成，結成聯盟的多個政黨具有不同的社會背景，代表不同的利益階層，秉持不同的意識形態立場和政策主張，為了參與執政達成協議并進行合作。但是，這種合作是暫時的和有限度的，隨著社會經濟的發展和具體形勢的變化，各個政黨隨時都會提出新的意見和要求，一旦談判失敗就意味著聯盟破裂和政府危機。由于多黨聯盟之內的斗爭時刻存在，由此產生的政府內耗自然不可避免，嚴重的時候就會導致政府危機甚至政府倒臺。頻繁的內閣危機和政府倒臺使得各個政黨疲于奔命，并極大地降低了政黨的執政能力。在戰后一些西方發達國家，由于市場機制和法治秩序比較健全，即便政府頻繁改組、政黨執政能力低下，基本的社會經濟秩序能夠保持穩定，換句話說，由于國家與社會、政治與經濟的相對分化，政局動蕩和政黨執政能力弱化并不會產生非常嚴重的后果。但是，進入21世紀之后，特別是在應對2008年的金融危機和應對2020年的新冠病毒大流行危機中，多黨制國家的黨派斗爭非常不利于應對危機，在具體的應對政策與策略方面各個政黨展開無休止的斗爭和討價還價，給社會經濟發展帶來了嚴重傷害。
至于在實行多黨制的廣大發展中國家，多黨競爭導致的政府內耗和政黨執政能力低下往往是災難性的，嚴重的情況下甚至導致內戰和國家解體。著名政治學家亨廷頓曾經指出：“在現代化水平低的情況下，一黨體系可以是強大的，也可以是弱小的，而多黨體系總是弱小的。”⑦因為進行現代化的國家通常面臨更大的國內外的壓力，需要解決更多的社會經濟矛盾，而現有的政治制度化水平和法治化水平比較低，一旦引入多黨競爭體制就會馬上激化矛盾、導致更大的社會分裂，從而給各種暴力活動甚至軍人干政以可乘之機。一個具體的歷史事實就是，在20世紀50-60年代一黨制的進行現代化的國家中成功發生軍事政變的可能性最小，而多黨制國家的可能性最大。在冷戰結束后的全球民主化浪潮中，歐美發達國家援助和推動許多發展中國家實行多黨競爭的民主轉型，結果不僅沒有實現民主，反而導致嚴重的族群分裂和種族沖突。例如，1993年中非小國布隆迪舉行所謂自由選舉、開展多黨競爭，最終引發種族沖突，導致5萬胡圖族人和圖西族人喪生；1994年盧旺達爆發針對圖西族少數族群的種族大屠殺，超過50萬人死亡。⑧這些慘劇已經引起人們的深刻反思，一些國家已經不再盲目實行多黨競爭選舉。
多黨競爭政治“結構—功能”錯位導致的政策后果
多黨競爭的消極影響自從近代政黨產生之日起就已經引起很多政治家和學者們的關注。耐人尋味的是，一方面多黨競爭的各種弊端和危險不斷顯露并引起人們的廣泛關注，另一方面多黨競爭體制在世界很多國家得到推廣和傳播，甚至一度被推崇為現代民主的基本制度之一。英國著名政治學者布賴斯早在1921年就觀察到黨派政治中無休止的爭論和故意的反對，并尖銳指出：“他們反對的動機就是想把敵黨的內閣推翻了，而自己爬上臺來。這樣一來，國會就變作戰場了；國會爭論也不過在朝黨和在野黨間繼續不斷地相攻擊罷了。國家的福利已拋在九霄之外了。”⑨德國魏瑪共和國時期和日本大正民主時期的多黨競爭甚至未能阻止軍國法西斯分子的上臺，最終將人類拖入世界大戰的深淵。但是，在戰后經濟恢復發展和政治改革重建之后，多黨競爭政治再度受到重視，并在20世紀下半葉迎來了高歌猛進的時代，除了傳統的歐美國家之外，拉美、東亞和非洲均產生了許多實行多黨制的國家。
在20世紀末和21世紀初，世界政黨政治出現了重大轉型，致使傳統的多黨競爭政治面臨嚴重的結構—功能錯位，引發民主政治的深層危機，并在公共政策的制定與執行方面產生了大量消極后果。這種結構—功能錯位具體體現在多黨制下的政黨功能轉移與政黨結構老化。具體來說，政黨開始向國家靠近，出現國家化傾向，并發揮國家治理的功能。20世紀末期，正當有的學者熱衷討論西方政黨的衰落時，政黨研究學者卡茨和梅爾敏銳地觀察到西方政黨模式的轉型和一種“卡特爾”政黨的出現，這種政黨與國家相互滲透，在國家治理方面的作用表現得更為明顯，逐漸變成了一種“治理型政黨（governing party）”。⑩由此來看，隨著歷史發展和政黨政治的演進，政黨在國家政治生活和國家治理體系中的中心作用日益凸顯。但是，西方傳統的政黨觀念仍然認為，政黨是社會部分利益和特定群體的代表，并在此觀念之下形成一種多黨并立的黨派分裂結構。這就造成了多黨政治的結構—功能錯位。例如，戰后意大利的政治模式就形成了一種政黨政治或政黨統治，政黨把持一切，政府和政黨的作用沒有多大區別，政府總理只是政黨首腦的傀儡，政黨成為國家治理的核心主體。與此同時，意大利政壇政黨數量眾多，進入議會的政黨通常達到八九個，社會分裂沿著政黨展開，不同的社會階層社會團體、不同的社會事業領域為不同的政黨所控制。于是，某一政黨成為執政黨之后勢必利用國家權力謀取黨派利益，這就必然加劇社會的分裂和庇護關系的形成。如今隨著民粹主義政黨大行其道，意識形態分化和認同政治強化，這種多黨政治的結構—功能錯位愈加嚴重。
在多黨制國家中，多黨競爭政治的結構—功能錯位導致的政策后果具體體現為如下兩大方面。其一是政府公共政策制定的黨派化。政府公共政策制定應該代表最廣泛的公共利益要求，基于一定的社會與政治共識之上，盡可能滿足多元社會群體的愿望。多黨制國家的政黨組建政府之后應該尋求全國全社會的團結，在彌合黨派紛爭的裂痕的基礎上制定符合國家發展方向和多數民眾要求的公共政策。多黨競爭體制下的這些政治承諾都只是空頭支票，無法兌現，選民除了等到下次投票之外無法檢查和監督。很多學者的研究發現，多黨競爭中的裙帶式交易關系更為重要和直接，此類交易涉及公共職位、公共住房、有利的公共政策或管理規定、有利的采購合同等，這就是一種特定的黨派與選民群體之間的交易。?在近年來社會分化、政治極化、認同強化的背景下，各個政黨上臺執政之后更多從本黨的偏狹偏私的利益和立場出發制定公共政策，導致政府公共政策的黨派化傾向加劇。
其二是政府公共政策執行的黨派化。良好的政府公共政策必須具有一定的穩定性和預期性，如果一個國家的政府朝令夕改，勢必有損社會經濟發展和國家形象。在多黨制國家，如果一項公共政策的制定是基于一定的社會與政治共識，反映多數民眾的要求和愿望，那么，即便實現了政黨輪替，新政府也會繼續執行原有的政策。但是，近年來的嚴重問題在于，一些執政黨在民粹主義和認同政治的誘導下堅持自己的黨派利益和黨派立場，罔顧社會公共利益和多數民眾立場，這樣制定的政策絕無可能得到繼任的其他政黨的執行。如此惡性循環，就很容易使多黨制國家的公共政策喪失公共基礎和民眾基礎，最終淪為黨派斗爭的犧牲品。
多黨制是世界政黨政治中的主要類型。在過去相當長一段時間，多黨制國家盡管存在政局動蕩、政客交易、政府軟弱等問題，但是通過不斷的政治改革和制度適應，多黨制在防止專制暴政、促進民主發展和政策革新方面仍然發揮了大量的積極作用，也得到了很多有識之士的肯定和贊揚。但是，從20世紀末開始，特別是進入新世紀以來，世界政黨政治的轉型，多黨制國家政黨的卡特爾化，政黨開始在國家治理中發揮更大的作用，成為國家治理的核心主體，而原有的多黨并立和政治社會結構分裂又在民粹主義和認同政治的催化下更加碎片化，這就形成了多黨制國家政黨政治的結構—功能錯位現象，進而加劇了政府公共政策制定和執行的黨派化趨勢，并引發民主政治的深層危機。雖然多黨制國家黨派政治的這種矛盾和危機由來已久，也不能在短期內完全克服，但是加強對這些問題的研究、推動政治改革與制度完善依然是迫在眉睫的艱巨任務。
（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授，復旦大學陳樹渠比較政治發展研究中心主任、世界政黨研究中心主任）
【注釋】
①周淑真：《政黨政治學》，北京：人民出版社，2011年，第145頁。
②[意]G.薩托利著，王明進譯：《政黨與政黨體制》，北京：商務印書館，2006年，第177-178頁。
③郭華榕：《法國政治制度史》，北京：人民出版社，2005年，第525-526頁。
④林勛建主編：《西歐多黨政治透視》，北京：中共中央黨校出版社，1993年，第95頁。
⑤李靖堃、孔元、賀之杲：《民粹主義挑戰與歐洲一體化的未來》，載周弘、黃平、田德文主編：《歐洲發展報告（2018~2019）》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第16-17頁。
⑥吳國慶：《法國政黨和政黨制度》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第127頁。
⑦[美]塞繆爾·亨廷頓著，張岱云等譯：《變動社會的政治秩序》，上海：上海譯文出版社，1989年，第453頁。
⑧[美]杰克·斯奈德：《從投票到暴力：民主化和民族主義沖突》，北京：中央編譯出版社，2017年，第6-7頁。
⑨[英]詹姆斯·布賴斯著，張慰慈等譯：《現代民治政體》（上），長春：吉林人民出版社，2001年，第117頁。
⑩Richard S. Katz and Peter Mair, “Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, Party Politics, 1(January, 1995), pp. 16-17.
?[美]赫伯特·基切爾特：《政黨制度》，載[美]羅伯特·戈定主編，唐士其等譯：《牛津比較政治學手冊》（下），北京：人民出版社，2016年，第520-521頁。
責編/李丹妮 美編/李祥峰
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