【摘要】脫貧攻堅任務完成后，我國將進入一個新的、以解決相對貧困為主的貧困治理時期。在制定新的貧困治理方案時，需要深入了解和清楚把握當前我國城市中相對貧困者和高風險困難群眾的主要類型，以及城市相對貧困問題的新特點，并認真分析這些新問題和新特點對社會救助制度創新的新要求，從而努力克服現行社會救助制度的短板，使之在未來相對貧困問題治理目標下發揮更加積極的作用。

【關鍵詞】相對貧困  城市貧困  貧困治理    【中圖分類號】F126    【文獻標識碼】A

脫貧攻堅戰取得了全面勝利后，新的相對貧困問題將成為未來我國反貧困行動所要解決的主要問題。黨的十九屆四中全會提出了“建立解決相對貧困的長效機制”的要求，這是對我國下一步反貧困行動提出的新任務，同時也是基于世界反貧困規律而提出的新方向。未來的反貧困行動必須建構長期穩定的反貧困制度體系和行動體系，并且要將貧困治理的主戰場從以農村為主擴展到城鄉兼治。因此，在制定新的貧困治理方案時，需要清楚地把握當前我國城市中有哪些相對貧困者和高風險的困難群眾，以及城市相對貧困問題具有哪些新的特點。

當前我國城市貧困人口的幾種主要類型

相對貧困與絕對貧困并非兩種不同的貧困現象，而是人們對貧困現象和貧困問題的兩種不同的認知角度。從實際情況看，目前我國城市存在以下幾類貧困人口。

第一，受保障的基本生活困難人群。這類人群主要包括城市中的低保對象和特困供養人員，他們需要長期依賴社會救助制度的幫助才能維持基本生活。這一群體目前總人數在800萬人左右，不足城市常住人口的1%。這部分人獲得了較完整的保障，能夠滿足各方面的基本需要，但總體上看生活水平仍然比較低下。

第二，低收入家庭、支出型貧困家庭以及臨時困難家庭。首先是低收入家庭，即家庭人均收入略高于低保標準，無法被納入低保對象，但生活仍然相當困難的家庭，也被稱為“低保邊緣戶”。目前各地已經較為普遍地按照當地低保標準的150%或200%建立了低收入家庭的地方標準，并對低收入家庭提供一定的社會救助待遇。但在國家層面上尚未建立專門針對低收入家庭的完整社會救助制度，地方政府一般也還沒有對低收入家庭進行建檔立卡，因此目前還沒有低收入家庭規模的確切數據。如果按照低保標準的200%為低收入家庭標準的話，大致估算這類家庭人數應該不低于總人口的10%。

其次是支出型貧困家庭，即由于大病、重殘、多子女上學等大額剛性支出而導致經濟陷入困境的家庭。目前在低保制度中對低保家庭中的殘疾人等特殊困難人員給予附加的待遇。一些地方政府在測算低保申請者家庭收入時將其家庭的剛性支出抵扣一定的收入，以便將真正困難的支出型貧困家庭納入低保。并且，各地對未能納入低保家庭的支出型貧困家庭也給予了一定的幫助。但在此方面還沒有形成較為規范穩定的全國性制度。

最后是臨時困難家庭，即因各種急難性事件或其他特殊事件而陷入嚴重經濟困難之中的家庭，包括受重大突發事件影響、主要勞動力失業以及因其他各種急難性事件而陷入困境等。此類問題凸顯了風險社會中部分家庭和個人應對社會突發事件和個人急難事件的能力不足，因而需要政府和社會的幫助。

第三，容易陷入貧困的脆弱人群。有一些群體因為自身和環境等方面的原因而顯示出更多的脆弱性，比其他人更容易陷入貧困，需要得到重點的關注和幫扶。除了貧困風險較高的困難老年人、困難殘疾人以及各類困境兒童之外，還有其他一些脆弱人群需要被關注。

首先是城市中的困難流動人口。流動人口中許多人教育和技能水平偏低，又缺乏足夠的社會資本，難以獲得較高的收入，在城市中維持較低的生活水平，生活風險較大，一旦因重病、殘疾等事件，或在將來年老無法回到農村時，將會有較大的貧困風險。目前城市政府還沒有將流動人口納入城市社會救助體系中。隨著第一代流動人口逐漸進入老年階段，這一問題會逐漸凸顯出來。

其次是城市困難失業者。在世界各國，失業者都是容易陷入貧困的人員。失業者中有一部分同時也是經濟脆弱人口，他們不僅需要經濟和生活方面救助，而且還需要再就業方面的援助，包括再就業培訓、職業介紹，以及鼓勵其再就業的激勵性補貼。

再次是因家庭殘缺而導致的脆弱。家庭是生活保障的第一道防線，家庭殘缺容易直接導致個人陷入困境。在我國，因家庭殘缺而導致貧困的有多種情況，主要包括：孤兒和事實無人撫養的兒童，他們缺乏父母的養育和保護，在經濟上、精神上和生活上都會遇到很多困難；困難失獨父母，他們可能遭到精神和經濟上的雙重嚴重打擊，陷入雙重困境；部分單親家庭，他們因家庭收入不足、撫養子女壓力大等原因而陷入貧困或生活困境。

最后是各類特殊困難者。當前還有多種多樣的困難群眾，例如，困難精神病患者，他們會在經濟、生活護理和監護等方面給家庭帶來很大壓力，處于比一般殘疾人更加復雜的困難之中；困難刑滿釋放人員，他們回歸社會后可能遇到就業、收入和生活方面的各種困難，在短期內或長期陷入困境；長期無家可歸人員，盡管此類人員不是很多，但也仍然存在一些。

當前我國城市相對貧困呈現的新特點

第一，在個體和家庭層面，城市相對貧困呈現出生活型貧困、發展型貧困和高風險及脆弱性等特點。一是難以達到“常規生活水平”。目前，大部分困難家庭和個人或者靠自己的能力，或者靠政府或社會的救助，可以維持基本生活，也能夠獲得基本的教育和醫療服務，但生活水平仍然低下，難以達到當地居民的常規生活水平。所謂“常規生活水平”是指當地普通居民都能夠達到的生活水平，也就是作為一個“社會人”應該達到的生活水平。否則難以正常從事常規性的社會活動，難以與其他人進行正常的交往，并難以融入當地社會。從相對貧困眼光來看未來的貧困者，將不再局限于“溫飽”“最低生活標準”之類的基本生存型標準，而要擴大到常規生活標準。

二是發展能力弱。許多困難群眾具有一定的就業能力，但發展能力很弱。首先是缺乏發展機會，主要是缺乏適宜的就業機會和自我能力提升的機會。其次是發展能力低下，主要表現在受教育程度低、身體素質不好、學習新技術的能力低下、社會資本不足等方面。最后是發展動機低下，表現在主動改變自己及家庭困境的積極性不高，對外部救助的消極依賴心理較重。以上幾個方面的不足往往是交織在一起的。能力不足往往會導致機會不足，而能力和機會的不足又會共同導致動機不足。要提升困難群眾的發展能力，需要從這幾個方面同時入手。

三是脆弱性與高風險特點。在相對貧困的視角下，在現行貧困標準的外圍邊緣聚集著大量的困難群眾。他們按照貧困標準雖然還不能算成是貧困者，但由于在收入、財產、能力、健康等方面的不足，使其面臨更多生活風險，并在應對風險事件時具有較高的脆弱性。一旦受到內外不利因素的沖擊，很容易陷入貧困。提前給予這些群眾一定的支持，能夠起到預防貧困的作用。

四是相對剝奪感較強，幸福感較弱。過去的反貧困行動主要聚焦一小部分最為貧困的建檔立卡貧困戶，以及特困與低保對象，他們陷入貧困更多是由于其自身難以克服的困難，如大病重殘等，因此往往將其貧困歸因于其自身的不幸，對政府和社會提供的救助幫扶會心存感激。但是，在其外圍的一些低收入群體對其收入低下和生活困難的態度則比較復雜，更容易將其困難歸因于社會的不公，具有更強的相對剝奪感，對社會不平等的反應比較強烈。對這部分困難群眾需要有更加多樣化的救助和服務。不僅需要物質救助，而且還需要更多的服務救助，尤其是社會工作服務，將經濟救助、社會服務與心理輔導、思想工作、能力提升、動機激勵、社會支持、關系協調等方面的幫扶服務結合在一起，形成更加有效的貧困治理工作體系。

第二，在社會層面，城市相對貧困問題的主要特征有：一是收入分配差距大，低收入群體規模龐大。從相對貧困視角看，貧困人口的規模與收入分配差距的大小是成正比的。當前我國收入差距仍然較大，相對貧困人口的規模也較龐大。這意味著我國建立解決相對貧困長效機制既困難又緊迫。

二是相對貧困視角下貧困問題的結構化特點。我國貧困人口不均衡地分布在某些群體中，有一些群體更容易陷入貧困。同時，還有一些人一旦陷入貧困則會產生很大的負面影響，如兒童貧困會給人的一生帶來長期性的影響，并導致貧困代際傳遞，因而是需要社會重點關注的問題。

三是經濟收入與社會服務的差距同向并存。治理相對貧困既需要不斷縮小名義收入的差距，也需要通過向困難群眾提供更多的社會服務去縮小實際生活差距，因此需要更加公平的社會政策。我國過去的社會服務存在著較大的群體差異，并且社會服務的群體差異與經濟收入的群體差異是同向的，低收入群體所獲得的社會服務數量和質量都相對比較低下。過去十多年來在“基本公共服務均等化”的推動下，政府在彌補基本公共服務空白方面取得了重大進展，各項社會服務的群體差距已經明顯縮小，但目前在服務質量方面仍然存在較大的差距。

未來貧困治理的新思路

當我們從相對貧困的角度制定未來貧困治理方案時，應該更加深入地了解貧困治理中的新問題新特點，認真分析新問題對社會救助制度創新的新要求，從而努力克服現行社會救助制度的短板，使之在未來相對貧困問題治理目標下發揮更加積極的作用。面對新的問題，下一步貧困治理應該有如下一些新的思路。

第一，提升貧困治理的目標。下一步的貧困治理首先要提升目標，即從過去消除生存型貧困提升到緩解生活型貧困和發展型貧困。緩解生活型貧困的目標是要幫助貧困者達到社會所認可的常規生活水平，而緩解發展型貧困則需要幫助貧困者提高其發展能力，讓具備一定潛力的困難者最終通過自己的努力擺脫貧困。

第二，提高貧困治理的水平。提高貧困治理的水平是提高貧困治理目標的具體體現。具體講主要從兩個方面展開。一方面，擴大社會救助對象的范圍，按照“多層次社會救助”的原則，讓更多困難群眾得到政府和社會的幫助。例如，將社會救助對象的范圍擴大到總人口10%左右。另一方面，應該根據實際需要，適度提高社會救助和社會福利服務的待遇水平，使其達到治理生活型貧困和發展型貧困的效果。

第三，注重長期性的貧困治理行動。與消除生存型貧困行動不同，相對貧困治理很難通過“攻堅戰”的方式在短期內完成。為此，應該著眼于建立長期性的相對貧困治理制度體系和行動方案。

第四，更加積極的貧困治理行動。貧困治理應該與經濟發展更加有效地結合；應更加重視通過能力提升和動機激勵而調動困難群眾的內生動力；應該更加重視向困難群眾提供更多更高質量的就業及發展機會。

第五，更加綜合性和更加精準的貧困治理行動體系。下一步的相對貧困治理需要從多個方面入手去緩解相對貧困，包括促進經濟發展、提供就業機會、提高就業質量、加強社會保險、擴大社會福利、完善社會救助、加強社會工作服務等。同時，應該更加注重針對各類困難群眾的不同的實際困難而精準施策。

（作者為南開大學社會建設與管理研究院教授）

【注：本文系國家社科重大項目“當前我國普惠性、基礎性、兜底性民生建設研究”（項目編號：20ZDA068）的階段性成果】

【參考文獻】

①民政部：《2020年10月份民政統計數據》，民政部網站，2020年11月20日。

②汪三貴、劉明月：《從絕對貧困到相對貧困：理論關系、戰略轉變與政策重點》，《華南師范大學學報（社會科學版）》，2020年第6期。

③楊舸：《流動人口與城市相對貧困：現狀、風險與政策》，《經濟與管理評論》，2017年第1期。

④國家統計局：《中國統計年鑒（2020）》，北京：中國統計出版社，2020年。

⑤王思斌：《社會工作要參與相對貧困治理》，《中國社會工作》，2020年第28期。

責編/李丹妮    美編/楊玲玲

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