【摘要】近年來，各地紛紛推出公職人員異地回鄉政策，鼓勵在外公職人員回鄉工作。各地推行的公職人員異地回鄉政策受制于中國地域性發展不平衡的大環境，既可看作是地方政府人才戰略的一項創新機制，也可看作是地方政府迫于人才競爭的嚴峻情勢下的應對策略。異地回鄉政策的成效需要時間檢驗，既不應盲目效仿而大面積推廣，也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。異地回鄉政策引發的“蝴蝶效應”和“鯰魚效應”要重點關注。

【關鍵詞】異地回鄉政策  蝴蝶效應  鯰魚效應    【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

近年，河南欒川縣、山東五蓮縣紛紛出臺相關政策，鼓勵在外地工作的本縣籍公務員、機關事業單位人員及高層次人才等回家鄉工作。隨后，山東濱州市、山西陽泉市、山西平順縣、河南嵩縣等紛紛出臺相關政策，讓異地公務員和事業單位在編在崗人員能夠回鄉。山東省濟寧市更是發布了“人才回引計劃公告”，明確了回鄉公職人員可享受的待遇更是誘人：保留原職級待遇不變，可享受最高35萬元補貼，配偶可隨遷隨調。那么，公職人員異地回鄉政策能否普遍推行？異地回鄉政策對現行公職人員的人才管理體制的影響有多大？這些政策的成效暫時無法評價，可能還需要時間的檢驗，但更需要反思的問題是該項政策背后的地方政府的政策邏輯是什么，以及該項政策可能引發的諸多效應。

公職人員異地回鄉政策的產生背景

從目前掌握的情況來看，推行公職人員異地回鄉政策的城市或地區多為中國三四線城市，這些城市或地區的經濟發展水平受制于地緣性與政治性因素的影響，并不具備發達的大城市所具備的政治優勢和經濟優勢，招攬人才的先天性條件是不具備的，處于人才流動的洼地。而人才資本也是市場經濟配置中最重要的資本要素，影響著地區經濟的發展水平。但是，由于個人的選擇往往具有趨利性，人才流動本身受制于地緣性、經濟性或政策性等多元因素的影響。經濟發達地區，無論是直轄市、省會城市或經濟發達城市，對高水平的人才本身來說就有富集性，最后必然是“馬太效應”的加?。阂环矫媸谴蟪鞘械娜瞬胚^剩，出現“人才扎堆”現象；另一方面是中小城市的人才饑荒，地方政府“求賢若渴”。以組成公務員主體的大學生為例，大多數原籍三四線小城市的大學生，不管是通過公務員考試，還是其他方式就業，首要選擇大多不是回到家鄉就業（除非家鄉是發達城市），即使回到本省，也會首選省會城市或經濟條件好的城市求職，這也導致了三四線城市高水平人才的相對饑荒，西北、東北地區更是出現了“外面的請不來，里面的不斷走”的離心現象。中國本身就是一個超大型國家，地區發展不平衡的問題難以克服。北上廣深這些超大型城市本身就具有向心力，可以不用考慮出臺人才優惠政策，其經濟性、政治性、國際化的優勢使得高水平的人才趨之若鶩，資源富集也會導致人才富集。

正因為如此，近些年來，許多省市，尤其是中西部地區，通過招收定向選調生的方式，直接到一些重點高校招錄公務員，在職級崗位、安家費用等方面提供最大優惠。“人才荒”的現實只能逼迫這些三四線城市“八仙過海、各顯其能”。從山東省、山西省的一些城市出臺的“公職人員異地回鄉政策”的初衷來看，顯然也是想通過打“親情牌”，實現招攬人才的目的。但對比各城市發布的“異地回鄉政策”來看，其人才對象的范圍還是有所限定的，必須是符合其認定的“人才”的條件和標準，而不是普遍適用于所有“異地人員”。因此，從政策推行的目的來看，這些城市推行的“異地回鄉”政策的初衷顯然還是為了在人才爭奪戰中占據先機，不得已使出的“親情”招式，但確實迎合了異地公職人員的“兩地分居”“關懷父母”“衣錦還鄉”等不同的現實訴求。

不能忽視異地回鄉政策可能引發的“蝴蝶效應”

任何政策都存在著政策實效問題，即政策的成敗問題，因為政策的制定、執行與評判三個程序性環節是一環連著一環，任何一個環節出現問題都可能導致最終結果并不一定符合政策的初衷。各地方政府的“異地回鄉”政策的成效暫時也是無法評估的，可能曇花一現，也可能會打破公務員的終老體制，成為撬動封閉的公職人事體制的杠桿，引發后續的更加激烈的“搶人大戰”，這種蝴蝶效應不能不引起重視。“蝴蝶效應”是一種拓撲學的連鎖反應，是指在一個動力系統中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統長期的、巨大的連鎖反應。

首先，異地回鄉政策折射出地方搶人大戰的現實。俗話說：“人往高處走，水往低處流。”對各類人才而言，不斷努力尋求更好的發展空間、個人待遇和工作環境，本是無可厚非的自主選擇。對于地處偏遠、經濟欠發達地區來說，如果不反向破題，確實很難招攬到人才?！稇饑摺分杏幸粍t“千金買骨”的故事，說的是君王多年求千里馬而不得，最終聽從侍從的意見，花千兩黃金求購了千里馬的死骨，最后終獲千里馬。“千金買骨”故事也可用來說明地方政府對人才的渴求之心。從中長期來看，地方政府的搶人大戰不可避免，主要還是受制于經濟環境、人口發展等客觀環境。一是社會老齡化趨勢加快，中國少子化問題凸顯，導致年輕人口下降，隨著人口流動，三四線城市年輕人口向大都市圈外流。二是高學歷人才就業的離土離鄉趨勢加劇，而人才又是創新驅動的根基，導致城鄉之間、城市之間、地區之間的經濟后續動能和創新活力的差距越拉越大?；谶@些考慮，地方政府也是迫不得已，采用各種手段來“挖角搶人”。對此，國家有關部門也指出，隨著各大城市持續推進產業轉型升級，新增就業崗位多、人才需求量大，對人才的競爭成為必然。各地方政府的搶人大戰已經火力全開了，不僅針對大學生、年輕人、公務員，還包括那些希望“告老還鄉”的離退休官員，以提供安家待遇、配偶工作、子女教育、房產待遇等福利為條件，希望“栽下梧桐樹、引得鳳凰來”。

其次，不能忽視異地回鄉政策的“溢出效應”。所謂“溢出效應”是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生的影響。各地方政府推行的公職人員的“異地回鄉政策”既有人情關懷，又有福利保障，各種激勵措施層出不窮。這些政策的溢出效應有好有壞，可能會產生一系列問題。一是可能會引發地方政府人才爭奪戰的升級。由于各地方政府的各項人才計劃或項目以政策形式呈現，會導致其他地方政府的爭相效仿而出現過度競爭，即不考慮本地實際的人才需要，盲目奉行“外來的和尚好念經”理念，或是為了標榜某些地方官員的政績，從而不斷拔高人才待遇標準，進而導致投入大于收益。二是可能引發人才跳槽熱，哪的待遇好就往哪里去。有些帶稱號的“人才”利用各地方政府的優惠待遇，以“稱號”換利益，往往拿到待遇后，“屁股還沒坐熱”，就又被其他地方挖角，不斷以“人才稱號”重復撈金，導致引進人才再度外流。這也是為什么一些地方的引才計劃只是曇花一現，不可持續。三是影響了基層公務員隊伍的穩定性。“見異思遷、人心思變”，如果全國各地普遍推行各類“引才計劃”或“回鄉優惠”政策，可能會沖擊現有公職人員的人事管理制度和人才組成結構，加劇“馬太效應”，經濟欠發達地區的人才流失問題只能越來越惡化，從而導致地方創新動力不足和發展前景黯淡。

最后，可能會產生“水土不服”，反哺的成效還需要驗證。雖然各地方政府出臺一系列人才引進計劃，但最重要的問題則是人才能否留得住，即回歸故里是否能水土相服。對于返鄉的公職人員來說，可能面臨著一些瓶頸問題需要克服：一是對接崗位的軟環境問題，尤其從大城市轉向小城市，工作環境的變化使得心態難免會有落差，而越是小地方，熟人關系網導致人情關系反而越復雜，反而是“虎落平原被犬欺”。二是對接單位的團隊融入問題，頂著人才帽子引進到新單位，單位領導和周圍同事的過度關注反而使其成為了靶子，“做得好是應該的，做得不好就是問題了”，過高的期望有時會產生過重的心理包袱，反而導致其“身心俱疲”，不利于個人的成長。三是個人發展前景問題，有些返鄉公職人員可能在原單位已經達到職業的“天花板”，秉持著“人挪活、樹挪死”想法回鄉要開創另一片天地，但現實的反差導致其理想不斷破滅。四是福利性政策是否達標。如果住房安家補助、子女入學、社會保險、配偶工作等福利政策不如預期所想，也會影響返鄉人員的工作熱情。上述瓶頸問題能否突破，不僅在于返鄉公職人員要不斷地調整心態、轉換角色，逐步融入新單位之中，還需要各地方政府給出配套的扶持政策，保障引進的人才能夠留得住。這就需要地方政府要審慎思考本地方的人才發展規劃，從“引進”“培育”“保障”各方面，使引進來的人才留得住、本地的人才不想走、外面的人才也想來，而不能僅僅是表面上的“引才計劃”口號喊的響亮，只是作為一任官員的政績考慮，急功近利，而沒有長遠規劃。

要充分發揮異地回鄉政策的“鯰魚效應”

對于公職人員異地回鄉政策來說，可以把它看作某些地方政府基于本地經濟發展需要而采取的靈活變通的人才發展模式，既不應盲目效仿而大面積推廣，也不能忽視其對公職人員管理體制所具有的一定積極作用。區別于體制外的企業人員，公職人員的流動性主要限于《中華人民共和國公務員法》《事業單位人事管理條例》等相關法規中的“調任”“轉任”“掛職鍛煉”等內部交流形式，人員流動性不足，加之外部競爭的壓力不大，導致體制內公職人員（高級領導干部除外）往往是“困于圍城之中”，“死水一潭”，創新活力不強、發展動力不足。從這個角度來看，“公職人員異地回鄉政策”鼓勵公職人員“衣錦還鄉”，既解決了公職人員的“養老送終”“兩地分居”等親情問題，又吸納了這些公職人員的先進的思想理念、管理經驗、技術手段等，進而給家鄉治理注入一股清泉。正是在這個意義上來說，回鄉公職人員能夠發揮“鯰魚效應”。

從人才發展角度來看，“鯰魚效應”通過各地方政府引介各類外來人才，不僅能夠利用這些外來人才的經驗和技術，更激活了單位內部的員工，從而產生了一石激起千層浪的效果。對于地方政府來說，是否在本地推行“異地回鄉”政策，一定要思考：本地到底需要什么樣的人才？人才引進之后，怎么保障其才能得到充分實現？從而真正激發本部門的管理效能和工作效率。對于返鄉公職人員來說，要對自己有一個清晰的定位，把握好返鄉的初衷是什么，要明白頂著人才的帽子，怎樣才能不負眾望，不辜負家鄉所托。對接洽的對口單位而言，要為引介的人才提供充分發展的平臺和空間，要人盡其才、包容試錯，使其順利地融入組織之中，以其先進的管理經驗和技術手段來激發組織內部的活力。

總而言之，任何政策都要考慮本地的實際情況，因地制宜、量體裁衣。公職人員的異地回鄉政策作為地方政府治理創新的一種方式，既不能過分夸大其作用，也不能一概否定其可行性。“人材者，求之則愈出，置之則愈匱。”因而，地方政府的各類“人才引進”政策一定程度上是值得鼓勵的，雖然不值得全面推廣，但確實對當前的人才發展體制改革有所助益。

（作者為吉林大學行政學院教授、博導，吉林大學社會公正與政府治理研究中心研究員）

【注：本文系教育部哲學社會科學重大攻關項目“堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進研究（項目編號：17JZD003）的階段性成果】

【參考文獻】

①梁偉年：《關于實施人才戰略的幾點斷想》，《中國人才》，2002年第1期。

②孟華、劉娣、蘇嬌妮：《我國省級政府高層次人才引進政策的吸引力評價》，《中國人力資源開發》，2017年第1期。

責編/于洪清    美編/楊玲玲

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