摘 要:全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人口進(jìn)一步向大城市、都市圈和城市群集聚。都市圈和城市群是城市演進(jìn)和人口集聚的必然結(jié)果，在整個(gè)國(guó)家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合主體，而且已經(jīng)成為全新的國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的基本地域單元。在當(dāng)前人口形勢(shì)下，應(yīng)進(jìn)一步明確都市圈城市群劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定更加合理的城市群發(fā)展戰(zhàn)略，助推實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。
關(guān)鍵詞:都市圈 城市群 城市化 人口轉(zhuǎn)移
【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2021年5月11日，全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)公布。其中一個(gè)突出的特征是人口流動(dòng)更趨活躍，2020年流動(dòng)人口規(guī)模近3.8億人。與此相應(yīng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也顯著加快，2019年城鎮(zhèn)化率為60.60%，到2020年則提高至63.89%，一年提高了3.29個(gè)百分點(diǎn)。如果細(xì)分城市類型的話，會(huì)注意到，大城市、都市圈和城市群的人口大幅度增加，相反，許多小城市出現(xiàn)了人口外流的現(xiàn)象。那么，當(dāng)前都市圈和城市群的發(fā)展是合理的嗎？如何應(yīng)對(duì)人口進(jìn)一步集聚的新形勢(shì)？
都市圈和城市群是城市演進(jìn)的必然結(jié)果
在城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)過(guò)程中，中心城市往往會(huì)與周邊區(qū)域進(jìn)行密切往來(lái)，形成人口流動(dòng)、貨物流動(dòng)和信息流動(dòng)等，其中人口流動(dòng)尤其突出。中心城市緊密聯(lián)系周邊區(qū)域是城市化發(fā)展的新模式，即都市圈模式。都市圈的發(fā)展，打破了過(guò)去單一的中心城市形態(tài)，逐漸形成多中心的城市分布新形態(tài)，更好適應(yīng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)。與此同時(shí)，地理上鄰近的多個(gè)都市圈之間又進(jìn)一步密切聯(lián)系，形成城市群形態(tài)。
從一般規(guī)律看，都市圈是形成城市群的重要基礎(chǔ)，是城市群推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，也是城市群的基本支撐和主要帶動(dòng)力量，從根本上決定著城市群發(fā)展的能量與質(zhì)量。都市圈和城市群在整個(gè)國(guó)家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合主體，隨著全球化的發(fā)展，也已經(jīng)成為全新的國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的基本地域單元，深刻影響著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
國(guó)家政策的支持、公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善客觀上促進(jìn)了都市圈和城市群的發(fā)展
國(guó)家推動(dòng)城市群和新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的支持，公共交通特別是高速公路、鐵路的大范圍建設(shè)，客觀上促進(jìn)了都市圈和城市群的發(fā)展。一方面，國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、黨的十九大報(bào)告均明確要求以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來(lái)，19個(gè)城市群和2個(gè)城市圈的規(guī)劃編制和建設(shè)工作也紛紛開展實(shí)施。
另一方面，改革開放后，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一直保持高速增長(zhǎng)，以交通運(yùn)輸為例，1996年—2018年，全國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)投資年均增長(zhǎng)16.7%。在政府的大力投資下，2018年末，我國(guó)高速公路總里程達(dá)到14.3萬(wàn)公里，居世界第一位。不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施，既提高了城市生活的便捷程度，也促進(jìn)了人口流動(dòng)，更密切了中心城市與外圍區(qū)域間的聯(lián)系，使得城市化和人口集聚進(jìn)程進(jìn)一步加速。
人口的流動(dòng)與集聚是形成都市圈和城市群的原動(dòng)力
城市的發(fā)展離不開人口的流動(dòng)與集聚，都市圈和城市群的形成正是人口集聚的結(jié)果。從城市化角度來(lái)說(shuō)，人口的集聚在很大程度上反映的是城市化進(jìn)程，特別是以中心城市為核心的勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的不斷完善更是反映出城市化發(fā)展進(jìn)入到更高一級(jí)的形態(tài)。在中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%這個(gè)新高度之后，城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步提升有賴于城市形態(tài)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也就是都市圈和城市群模式。而隨著都市圈和城市群成為未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要形式，人口流動(dòng)也必將向著都市圈和城市群進(jìn)一步集聚，從而進(jìn)一步影響人口的空間分布。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)說(shuō)，人口的集聚不僅可以帶來(lái)充裕的勞動(dòng)力供給，有效降低勞動(dòng)力成本，在達(dá)到一定的集聚規(guī)模之后，還可以促使生產(chǎn)效率不斷提升，技術(shù)創(chuàng)新不斷開展，從而起到進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。反過(guò)來(lái)，一個(gè)城市或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越有活力，其吸引人口集聚的力量也越大。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《中國(guó)城市群一體化報(bào)告》顯示，2006年—2015年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等12個(gè)城市群占全國(guó)GDP的比重從70.56%上升至82.03%，年均增長(zhǎng)超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)。其中，長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角三大城市群的經(jīng)濟(jì)份額更是超過(guò)40%。顯然，都市圈和城市群既是人口集聚的高級(jí)形態(tài)，也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)廣泛開展的重要區(qū)域。
技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速了大都市圈的演化進(jìn)程
在以信息技術(shù)為核心手段的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大城市尤其是特大城市由于人口和經(jīng)濟(jì)的集聚而具有明顯的優(yōu)勢(shì)。技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)市場(chǎng)和要素提出了新的要求：一方面，要求工業(yè)化時(shí)代的各種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)要素向外擴(kuò)散；另一方面，要求信息化時(shí)代的各種高層次經(jīng)濟(jì)要素向中心城市集聚，以推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)的更新和重塑。在技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既要求集聚又要求擴(kuò)散的情境下，中心城市密切聯(lián)系外圍地區(qū)的都市圈模式成為最符合要求的城市發(fā)展形態(tài)，以此為契機(jī)，大都市圈的演化進(jìn)程逐漸加快。此外，產(chǎn)業(yè)的集聚，特別是重視生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的集聚模式，更是要求研發(fā)技術(shù)中心與制造基地保持相對(duì)獨(dú)立又相對(duì)密切的關(guān)系，都市圈和城市群模式也恰好能適應(yīng)這種協(xié)同集聚要求。
都市圈和城市群的發(fā)展也將進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的壯大。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出特征是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術(shù)越來(lái)越普及，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的份額不斷擴(kuò)大。人口集聚是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，而都市圈和城市群則是加速人口集聚的重要因素。大城市能夠提供更好的學(xué)習(xí)平臺(tái)，當(dāng)勞動(dòng)者從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從小城市轉(zhuǎn)移到大中城市，他們通常都會(huì)得到信息和技術(shù)外溢帶來(lái)的好處，從而在無(wú)形中提高自身的人力資本。而且，城市規(guī)模越大勞動(dòng)力的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”越強(qiáng)。因此，人口向城市的集聚在當(dāng)前及在未來(lái)都有可能進(jìn)一步通過(guò)人力資本提升來(lái)更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
推進(jìn)都市圈和城市群的合理界定
大多數(shù)都市圈和城市群都具有跨行政邊界的特征，對(duì)都市圈和城市群進(jìn)行清晰界定、合理規(guī)劃，有助于打破行政區(qū)劃限制，在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)合作共贏，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)共建共享，在資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
制定合理的都市圈和城市群規(guī)劃，首先要明確都市圈和城市群的科學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前，對(duì)于城市群和都市圈的劃分，學(xué)術(shù)界大多從理論上進(jìn)行了闡述，雖然也有一些學(xué)者借鑒國(guó)際劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)的都市圈進(jìn)行了相應(yīng)的界定，得出了不同數(shù)量的都市圈。然而從總體上說(shuō)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究偏重于大城市，較少關(guān)注中小城市為核心的都市圈和城市群，因而未能形成全面清晰的劃分界定體系。
經(jīng)合組織（OECD）提出了“城市功能區(qū)”（Functional Urban Area, FUA）的概念，這種劃分方法強(qiáng)調(diào)城市的實(shí)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系（城市的中心區(qū)域與周邊區(qū)域之間是否存在密切的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，通常可以用通勤流來(lái)加以測(cè)量），而不是行政邊界，適應(yīng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的背景趨勢(shì)。
基于城市功能區(qū)的理念和框架，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，并綜合考慮西部地區(qū)人口密度低，特別是一些縣級(jí)市人口密度過(guò)低，不利于產(chǎn)業(yè)集聚和城市發(fā)展的情況，我們把人口規(guī)模不足20萬(wàn)人和人口密度低于20人/平方公里的區(qū)域從已經(jīng)劃分好的城市功能區(qū)的清單中剔除，最終得到約376個(gè)城市功能區(qū)，并根據(jù)人口數(shù)量（單位為百萬(wàn)），對(duì)它們進(jìn)行了分類，具體包括超級(jí)都市區(qū)、巨大都市區(qū)、大都市區(qū)、都市區(qū)、中等都市區(qū)（見表1）。
從區(qū)域分布的角度來(lái)看，城市功能區(qū)在不同區(qū)域之間的分布差異懸殊。例如，超級(jí)都市區(qū)和巨大都市區(qū)主要分布在東部沿海地區(qū)，大都市區(qū)和都市區(qū)分布雖然較為廣闊，但從密度來(lái)看大致也呈現(xiàn)由東向西遞減的態(tài)勢(shì)。改革開放以來(lái)，東部城市功能區(qū)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。而缺少城市功能區(qū)，可能是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、與東部地區(qū)差距日益增大的一個(gè)主要原因。
為進(jìn)一步說(shuō)明城市功能區(qū)規(guī)模與其平均核心半徑和影響半徑的正相關(guān)關(guān)系，表2列出了2010年人口規(guī)模在1000萬(wàn)人以上的城市功能區(qū)的基本情況。可以看到，這些城市功能區(qū)的核心半徑和影響半徑都比較大，這些超級(jí)都市區(qū)的中心城市都具有相當(dāng)高的區(qū)域影響力，能夠吸引更大范圍的人口向其集聚。
都市圈和城市群都以城市為基礎(chǔ)，尤其是以大城市為核心，是城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)。都市圈和城市群又是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在城鎮(zhèn)化格局中具有綱舉目張的獨(dú)特作用。在全球經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)，且新冠肺炎疫情尚未完全得到控制的國(guó)際環(huán)境下，在中國(guó)從“中等偏上收入國(guó)家”發(fā)展到“中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平”過(guò)程中，以城市群為主體形態(tài)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已然成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大決策。而制定合理的都市圈城市群發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化城市功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是其中一項(xiàng)重要工作，可以為城鎮(zhèn)化相關(guān)決策提供堅(jiān)實(shí)而可靠的理論支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
以人為核心推進(jìn)都市圈和城市群發(fā)展壯大
城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，有助于普及和改善公共服務(wù)，提高人民群眾的受教育水平和健康水平。然而，當(dāng)前中國(guó)卻面臨“半城鎮(zhèn)化”的突出問題。具體而言，就是大量農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)際上很難在城市，特別是在大都市持久穩(wěn)定地生活和工作，并充分享受大城市的公共服務(wù)。每年春運(yùn)人口大規(guī)模流動(dòng)正是“半城鎮(zhèn)化”問題的具體體現(xiàn)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2020年11月，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。
推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化就是要從根本上解決過(guò)去城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，努力夯實(shí)城鎮(zhèn)化成果。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量28560萬(wàn)人，比上年減少517萬(wàn)人，下降1.8%。農(nóng)民工是中國(guó)城鎮(zhèn)化的主體，是改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要參與者，然而在很長(zhǎng)的一段時(shí)期里，他們并沒有享受到跟市民一樣的待遇，突出體現(xiàn)在教育、住房和醫(yī)療等方面。隨著他們變老、體能下降之后，相當(dāng)一部分人只能返回家鄉(xiāng)。本質(zhì)上說(shuō)，人的城鎮(zhèn)化是指人口真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，即市民化的過(guò)程。人的城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整，也是人的生存與發(fā)展結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整。
推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是關(guān)注在城市中生活的人的福利，特別是關(guān)注流動(dòng)人口是否能夠真正享受到城市的各項(xiàng)公共服務(wù)。城市公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口具有較強(qiáng)吸引力，公共服務(wù)水平是影響流動(dòng)人口遷移和融入城市的重要因素，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋。與中小城市相比，大城市、都市圈和城市群往往擁有更多經(jīng)濟(jì)、教育、文化、醫(yī)療資源，盡管中小城市的物價(jià)與房?jī)r(jià)相對(duì)更加便宜，但為了獲得更多公共資源，人們?cè)诳紤]定居地時(shí)，依然傾向于大城市、都市圈和城市群，而非中小城市。而相比于單一城市，都市圈和城市群具有較寬闊的緩沖地帶，人們可以在外圍區(qū)域等待逐漸夯實(shí)的城市公共服務(wù)，因而更受流動(dòng)人口青睞。值得一提的是，利用流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，城市基礎(chǔ)教育資源對(duì)流動(dòng)人口是否放開在很大程度上決定著他們能否長(zhǎng)久地居留于該城市，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口市民化。
“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯之際，進(jìn)一步推動(dòng)都市圈和城市群發(fā)展，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口市民化，已經(jīng)成為不可回避的問題。為此，除了要建立教育、醫(yī)療協(xié)同發(fā)展體系，形成公共服務(wù)跨區(qū)域優(yōu)化配置機(jī)制外，還應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)一步開放城市公共服務(wù)，特別是教育資源。在這一過(guò)程中，應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)如線上云平臺(tái)等促使中心城市優(yōu)良醫(yī)療、教育資源和公共服務(wù)向周邊城市居民輻射。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員】
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責(zé)編：羅 婷
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