摘 要:城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式，城市群一體化是高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要驅(qū)動力。我國的城市群發(fā)展正處于重構(gòu)與變革的新階段，既要優(yōu)化城市長期發(fā)展基本格局中的“發(fā)展常量”，又面臨著快速發(fā)展與激烈競爭中的“轉(zhuǎn)型變量”。在問題回應(yīng)與創(chuàng)新探索中，我國城市群發(fā)展實踐在空間布局、尺度架構(gòu)和政策集成等方面呈現(xiàn)出新特質(zhì)、新變量。由此，需要在發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、資源配置、發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域協(xié)同等層面同步推動建立美美與共的城市發(fā)展樣態(tài)，實現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞:城市群 城市群發(fā)展 城市群轉(zhuǎn)型 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
中國城市群發(fā)展中的“常”與“變”
隨著我國發(fā)展進(jìn)入新階段，我國城市群發(fā)展正面臨著轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為發(fā)展“常量”與轉(zhuǎn)型“變量”的重構(gòu)與變革。所謂常量，是指城市化發(fā)展中已經(jīng)形成的基本城市格局，長三角、珠三角和京津冀等國家級城市群已經(jīng)奠定了中國城市群發(fā)展的基本盤；所謂變量，是指在城市化發(fā)展新階段和高質(zhì)量發(fā)展的新要求下，面臨激烈競爭的區(qū)域城市群在資源集聚、城市地位等方面重新競合。
新時期我國城市群體系的內(nèi)部格局發(fā)生了顯著變化，同時外部環(huán)境的變革也對城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展有了更高要求。從內(nèi)部格局來看，原有的低城鎮(zhèn)化率下總體弱勢但相對均勢的城市群競爭格局被逐漸打破，城市群之間的能級分化更為顯著。以長三角、珠三角、京津冀等為代表的先發(fā)地區(qū)，已在我國城市群體系中占據(jù)絕對優(yōu)勢，其塔尖效應(yīng)下的領(lǐng)先態(tài)勢將作為我國城市群發(fā)展中的“常量”而長期存在。相較于日益成熟的一線城市群，以二線城市為構(gòu)成主體的中等城市群在人口流入、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城市聲望等方面面臨著更為激烈的競爭，其將作為發(fā)展“變量”決定著我國城市群轉(zhuǎn)型的深度、廣度和幅度。
高質(zhì)量發(fā)展下的城市群發(fā)展，不僅關(guān)乎城市群體系的空間樣態(tài)構(gòu)成，更對我國城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵提升及其動力銜接問題產(chǎn)生重要影響。城鎮(zhèn)化在越過60%的新階段尋求高質(zhì)量的新發(fā)展，需要更具前瞻性的宏觀政策引導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，促使我國城市群發(fā)展面臨著“提質(zhì)增效”的階段性壓力：在城市群發(fā)展質(zhì)量日益提升的期待下，“增量擴(kuò)展”的發(fā)展方式正逐漸轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”；我國正著力構(gòu)建的國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，這一頂層設(shè)計對于以往城市群“沿海重于內(nèi)陸”的發(fā)展模式提出了轉(zhuǎn)型要求。
在城市群內(nèi)部格局和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等方面的共同作用下，我國城市群發(fā)展轉(zhuǎn)型的“常量”與“變量”仍將持續(xù)重組、調(diào)整，城市群的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。認(rèn)知當(dāng)前我國城市群轉(zhuǎn)型的階段性樣態(tài)特征，并進(jìn)一步辨析城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干原則，對于推動實現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
轉(zhuǎn)型期中國城市群發(fā)展的階段特征
“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出，要“形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局”。推動實現(xiàn)城市群的高質(zhì)量發(fā)展，需要深刻把握轉(zhuǎn)型期我國城市群發(fā)展的階段性特征。當(dāng)前，我國城市群發(fā)展實踐在空間布局、尺度架構(gòu)和政策集成等方面呈現(xiàn)出新特質(zhì)、新變量。
空間布局：城市群與都市圈的重疊嵌套
經(jīng)過幾十年的建設(shè)發(fā)展，我國城市群與都市圈建設(shè)都已初具規(guī)模。城市群與都市圈之間重疊、嵌套成為我國新型城鎮(zhèn)化空間布局的重要特征。城市群是區(qū)域協(xié)同在城市形態(tài)上的空間表達(dá)，當(dāng)下我國城市群與都市圈重疊嵌套的空間布局，更需要克服復(fù)雜化的行政分割障礙，在不同行政單元之間形成合力。都市圈既是城市群發(fā)展的“強(qiáng)核”，也是城市群一體化發(fā)展的先行區(qū)，更是城市群高質(zhì)量發(fā)展的動力來源。[1]由于都市圈是以省會城市、重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市為依托、以其周邊中小城市為支撐的，本質(zhì)上是內(nèi)嵌于城市群的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)之中的，它自身的發(fā)展有助于促進(jìn)城市群與區(qū)域一體化發(fā)展。[2]因此，培育現(xiàn)代化都市圈已成為當(dāng)下推動城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手[3]。
2019年國家發(fā)展改革委出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》在明確城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要價值。按照都市圈所涉及到的范圍，我國的都市圈可以分為以下情況：
一是省內(nèi)規(guī)劃的都市圈。如山東省在半島城市群發(fā)展的基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺關(guān)于省會經(jīng)濟(jì)圈、膠東經(jīng)濟(jì)圈、魯南經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見，力推“一群三圈”的城市群發(fā)展布局。山東半島城市群中的“三圈”是典型的依靠省級政府力量推動形成的同省都市圈，主要依賴于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)圈同構(gòu)的優(yōu)勢，有效整合力量，迅速形成發(fā)展合力。
二是跨省自主協(xié)作的都市圈。 2021年2月國家發(fā)改委正式復(fù)函同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，南京都市圈以南京市為中心，既包括江蘇省的鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市與淮安市的部分區(qū)域以及常州的溧陽、金壇，也包括安徽省的蕪湖市、馬鞍山市、滁州市以及宣城市的部分區(qū)域。作為真正意義上的跨省都市圈，南京都市圈在空間布局上超越了省級行政區(qū)劃的范疇。這種自主協(xié)作模式基于地緣相近、文化相通、發(fā)展同向的良好基礎(chǔ)，通過巧妙的協(xié)同合作推動城市群與都市圈的融合，發(fā)展動力順暢而又易見成效。
第三，高位推動的跨域合作的都市圈。2020年10月中共中央政治局召開會議審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，這一經(jīng)濟(jì)圈是在跨省城市群中建設(shè)的都市圈。除了歷史淵源，國家規(guī)劃的頂層設(shè)計成為成渝地區(qū)都市圈發(fā)展的巨大推動力，有效激發(fā)了省級層面城市群發(fā)展的合力。
尺度架構(gòu)：流域經(jīng)濟(jì)帶推動的治理單元創(chuàng)新
既往的城市群模式盡管多樣，但主要表現(xiàn)為中心引領(lǐng)的圈層式發(fā)展，和以交通走廊為軸的軸帶式發(fā)展。隨著高質(zhì)量發(fā)展的不斷推進(jìn)和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了以江河為軸帶的流域城市群、以海灣為連接點(diǎn)的灣區(qū)城市群，這成為我國城市群新的治理單元與發(fā)展尺度。
流域治理為城市群發(fā)展提供了新的空間載體，同時，流域城市群的發(fā)展豐富了城市群發(fā)展的空間尺度。從長江經(jīng)濟(jì)帶與黃河流域的發(fā)展規(guī)劃來看，以流域為主體的城市化發(fā)展新形態(tài)主要有以下特征：
其一，地理上的天然聯(lián)結(jié)紐帶是長江經(jīng)濟(jì)帶與黃河流域這一治理單元得以存在的現(xiàn)實條件。依靠長江與黃河這一聯(lián)結(jié)物，在各城市群、各省份與各城市之間建立聯(lián)系紐帶，從而打破區(qū)域與省市之間的行政壁壘，實現(xiàn)流域的整體發(fā)展。
其二，流域城市群的發(fā)展目標(biāo)更加多元。既往的城市群的發(fā)展致力于探求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重產(chǎn)業(yè)布局合作和市場要素的整合，隨著區(qū)域公共問題的凸顯和區(qū)域公共服務(wù)需求的上升，流域治理需要回應(yīng)更多的發(fā)展需求。如在流域城市群發(fā)展中，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求之外，防汛抗洪、城市水源、生態(tài)保護(hù)都是其共同的利益訴求，這體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的豐富內(nèi)涵。
其三，以流域為主體的區(qū)域發(fā)展需要更加注重區(qū)域合作。相較于既往的城市群與都市圈的發(fā)展模式，流域中的城市群分布更加零散、城市之間的距離更遠(yuǎn)，聯(lián)系也相對松散。需要因地制宜地利用流域提供的聯(lián)結(jié)通道，增強(qiáng)各城市群以及城市之間的聯(lián)系，同時建立更為穩(wěn)固的區(qū)域合作機(jī)制，從而促進(jìn)流域帶的整體發(fā)展。從這個角度來看，以流域為載體的城市化形態(tài)能夠在更大空間、更高尺度上賦能城市群建設(shè)，推動我國城市群治理單元的調(diào)整與重構(gòu)。
政策集成：建構(gòu)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)向治理效能的銜接機(jī)制
在我國城市群轉(zhuǎn)型過程中，城市群發(fā)展并非是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象。處于轉(zhuǎn)型期內(nèi)的城市群發(fā)展，更有賴于宏觀政策的有效引導(dǎo)。這既是推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是實現(xiàn)城市群“存量挖潛”的必然前提。
在我國城市群發(fā)展的過程中，國家和地方政府出臺了大量政策助力城市化進(jìn)程。隨著我國體制機(jī)制改革向縱深發(fā)展，如何更好地利用現(xiàn)有扶持政策，是轉(zhuǎn)型時期城市群發(fā)展需要克服的階段性挑戰(zhàn)。政策集成并非意味著各類城市群政策的簡單累加，其核心是在“集成”基礎(chǔ)上的重組創(chuàng)新。政策集成具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性等鮮明特征，其目的是通過將現(xiàn)有政策進(jìn)行優(yōu)化重組，推動城市群中各類創(chuàng)新要素交叉融合，更好地釋放體制機(jī)制活力、推動城市群高質(zhì)量發(fā)展。從政策引導(dǎo)的內(nèi)容來看，我國既有城市群發(fā)展政策已基本覆蓋各類常見的政策工具，“機(jī)制創(chuàng)新”取代“工具創(chuàng)新”成為未來創(chuàng)新城市群引導(dǎo)策略的關(guān)鍵所在，而進(jìn)一步發(fā)揮政策集成效應(yīng)無疑是持續(xù)發(fā)揮政策引導(dǎo)有效性的重要保障。
實現(xiàn)“美美與共”的城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵
處理好各城市群發(fā)展階段之間的關(guān)系
由于地理區(qū)位、資源稟賦、國家戰(zhàn)略推動等因素的影響，我國眾多城市群的發(fā)展階段、發(fā)展程度以及發(fā)展特征迥然不同。城市群發(fā)展可劃分為雛形發(fā)展階段、快速發(fā)展階段、趨于成熟階段、成熟發(fā)展階段，經(jīng)歷了從單級城市、都市圈到城市群的演變。[4]就不同城市群而言，其發(fā)展階段也存在顯著差異。長三角和珠三角城市群進(jìn)入趨于成熟階段，京津冀、成渝、長江中游、海峽西岸等11個城市群處于快速發(fā)育階段，黔中、呼包鄂榆、滇中等6個城市群處于雛形發(fā)育階段。 因而，我國城市群在規(guī)模等級、發(fā)展模式、空間組織以及資源環(huán)境承載力上存在較大差異。面對不同發(fā)展階段、不同發(fā)展特征的城市群，可以在發(fā)揮政策集成效應(yīng)方面有所區(qū)別。對于日趨成熟階段的城市群，應(yīng)以疏散為主，以增強(qiáng)城市群擴(kuò)散與輻射效應(yīng)；對于快速發(fā)育階段的城市群，應(yīng)在適度集聚程度上調(diào)整城市群核心要素的空間布局，以促進(jìn)城市群整體協(xié)同發(fā)展；對于雛形發(fā)育階段的城市群，需要加強(qiáng)城市群的集聚效應(yīng)，增強(qiáng)城市群中心城市的聚合力，以打造“增長極”的方式加快此類城市群的發(fā)展。
處理好市場機(jī)制與政府引導(dǎo)之間的關(guān)系
由于行政區(qū)劃的剛性和科層組織的管轄壁壘，城市群發(fā)展一直面臨著行政體制條塊分割與區(qū)域資源要素自由流動之間的沖突。改革開放以來，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，沿海地區(qū)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，走上了率先發(fā)展以帶動共同富裕的道路。因此，在資源配置層面，我國城市群發(fā)展中市場與政府關(guān)系是市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，共同發(fā)揮作用。當(dāng)前，我國城市群發(fā)展過程中既要堅持市場在資源配置中起局定性作用，又要發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、引導(dǎo)區(qū)域均衡發(fā)展等方面的職能。需要注意的是，推動城市群的發(fā)展過程中必須尊重國情、立足實際，遵循城市發(fā)展與區(qū)域演化的基本規(guī)律，既要避免政府過度介入導(dǎo)致城市群發(fā)展失衡，也要避免單純由市場主導(dǎo)城市群發(fā)展可能帶來的負(fù)面效應(yīng)累積，要做到市場機(jī)制與政府引導(dǎo)的優(yōu)勢互補(bǔ)。
處理好城市群內(nèi)集聚與擴(kuò)散的關(guān)系
城市群的形成與發(fā)展有賴于集聚與擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。城市群“增長極”的形成既受到區(qū)位優(yōu)勢與資源稟賦的作用，同樣也受到歷史積累與國家戰(zhàn)略布局的影響。在城市群發(fā)展過程中，中心城市的集聚是城市群發(fā)展的第一步，即這一階段城市群內(nèi)的集聚效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過擴(kuò)散效應(yīng)。當(dāng)集聚效應(yīng)達(dá)到一定程度后，中心城市的擴(kuò)張不會再帶來規(guī)模報酬遞增，繼續(xù)集聚將導(dǎo)致一系列“大城市病”的產(chǎn)生。此時，城市群中的擴(kuò)散效應(yīng)將逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，中心城市將發(fā)揮引領(lǐng)作用，利用科研、技術(shù)、資本等優(yōu)勢持續(xù)產(chǎn)生外溢效應(yīng)，促進(jìn)周邊城市的發(fā)展，以達(dá)成縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。因此，城市群內(nèi)的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)在不同發(fā)展階段的作用各不相同，需要正確處理好兩種效應(yīng)的關(guān)系，盡可能發(fā)揮二者的正向效應(yīng)，實現(xiàn)城市群快速、健康、均衡的發(fā)展。
處理好城市群中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的多目標(biāo)關(guān)系
城市群要實現(xiàn)穩(wěn)妥、均衡的跨越式發(fā)展，絕不能走先污染后治理的老路，必須在一開始就要處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)前，無論是在都市圈與城市群的發(fā)展規(guī)劃中，還是在長江經(jīng)濟(jì)帶與黃河流域的戰(zhàn)略定位上，都堅持將生態(tài)優(yōu)化與綠色發(fā)展作為城市群發(fā)展的重要目標(biāo)，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治為重要行動策略。因此，在城市群發(fā)展過程中需要將生態(tài)優(yōu)化放在更為突出的位置上，將城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)統(tǒng)合起來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境保護(hù)中實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
處理好城市群中競爭與合作的關(guān)系
當(dāng)前，城市群中的競爭與合作至少表現(xiàn)在以下三個層面：一是城市群內(nèi)部各個城市之間的競合關(guān)系，二是城市群內(nèi)各都市圈之間以及各區(qū)域之間的競合關(guān)系，三是長江經(jīng)濟(jì)帶與黃河流域中各城市群以及各省之間的競合關(guān)系。城市群內(nèi)的競合關(guān)系受到行政區(qū)劃的影響，在本質(zhì)上仍受到追求地方利益與區(qū)域整體發(fā)展的雙重動機(jī)驅(qū)動。改革開放以來，行政與經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了空間和基礎(chǔ)。通過刺激地區(qū)間的競爭與合作，使產(chǎn)業(yè)趨于集中，有利于區(qū)域分工的形成，但也帶來了“以鄰為壑”以及同質(zhì)化競爭的弊端。[5]城市群發(fā)展需要協(xié)調(diào)處理好區(qū)域競爭與合作關(guān)系。經(jīng)驗表明，在城市群、都市圈以及城市層面，如何實現(xiàn)合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)、各具特色并形成合力，是實現(xiàn)區(qū)域資源整合與城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授】
注釋
[1][3]胡明遠(yuǎn)、龔璞等：《“十四五”時期我國城市群高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵：培育現(xiàn)代化都市圈》，《行政管理改革》，2020年第12期，第19—29頁。
[2]翟國方：《構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈體系的重要意義及實現(xiàn)路徑》，《人民論壇》，2019年第19期，第58—59頁。
[4]姚士謀、周春山等:《中國城市群新論（第一版）》，北京：科學(xué)出版社，2016年，第461頁。
[5]劉雅媛、張學(xué)良：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需處理好四對關(guān)系》，《解放日報》，2019年12月17日，第9版。
責(zé)編：賀勝蘭
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。