農(nóng)民與土地的關(guān)系是中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)從事農(nóng)村工作的主線之一。百年間，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由土地制度引發(fā)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變革極大地解放了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力。現(xiàn)階段，土地制度改革是盤活農(nóng)村資源、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的需求。因此，土地制度變革必將推進(jìn)新一輪農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革。回溯百年來(lái)土地制度改革實(shí)踐，不僅有助于了解現(xiàn)行土地制度的形成歷史，也能夠深化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的理解。 

新中國(guó)農(nóng)村土地制度的早期醞釀與探索

20世紀(jì)上半葉，變革原有的土地制度被視為是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施之一。其中的部分理論與實(shí)踐探索為新中國(guó)成立初期農(nóng)村土地制度的確立奠定了思想與制度基礎(chǔ)。

繼“平均地權(quán)”確立為民生主義綱領(lǐng)之一后，孫中山進(jìn)一步提出了“耕者有其田”的口號(hào)。“耕者有其田”是“平均地權(quán)”在解決農(nóng)村土地分配問(wèn)題方面的具體化，即通過(guò)土地的重新分配賦予無(wú)地、少地的農(nóng)民土地，以解決他們的基本生計(jì)問(wèn)題。自20世紀(jì)20年代到新中國(guó)成立前，秉承“平均地權(quán)”“耕者有其田”理念并針對(duì)農(nóng)村存在的土地問(wèn)題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)是社會(huì)各界討論的重要議題。從發(fā)布的土地政策法規(guī)來(lái)看，“平均地權(quán)”“耕者有其田”是中國(guó)共產(chǎn)黨早期的土地改革思想來(lái)源之一。 

中國(guó)共產(chǎn)黨的土地改革主張是1949年后新中國(guó)土地改革政策的直接導(dǎo)源。第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)共產(chǎn)黨工作重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，通過(guò)開(kāi)展土地革命建立革命武裝和工農(nóng)政權(quán)。為了解農(nóng)村土地分配情況，中國(guó)共產(chǎn)黨人開(kāi)展了相關(guān)調(diào)查。1930年，毛澤東在對(duì)江西部分農(nóng)村調(diào)查的基礎(chǔ)上指出，地主占有土地達(dá)40%，富農(nóng)占有土地達(dá)30%，地主、富農(nóng)所共有的公堂土地為10%，總計(jì)地主與富農(nóng)占有土地80%，中農(nóng)、貧農(nóng)只占有20%。據(jù)此可知，當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村土地分配極不合理。“中國(guó)農(nóng)村派”將土地分配問(wèn)題作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要研究對(duì)象，并認(rèn)為土地分配不均造成了農(nóng)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差異。在中國(guó)社會(huì)性質(zhì)論戰(zhàn)中，“中國(guó)農(nóng)村派”論證了中國(guó)社會(huì)半殖民地半封建性質(zhì)，從理論上支持了土地革命路線。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了促成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中共中央停止了土地革命中沒(méi)收地主土地的政策，將“地主減租減息、農(nóng)民交租交息”作為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解決農(nóng)村土地問(wèn)題的方針。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中共中央在《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》中將“減租減息”政策調(diào)整為沒(méi)收地主土地分配給農(nóng)民。1947年9月，全國(guó)土地會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》，并于同年10月發(fā)布施行。《中國(guó)土地法大綱》第一條規(guī)定，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度。在分配原則上，土地歸個(gè)人所有并支配，政府承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及在特定條件下的出租的權(quán)利。《中國(guó)土地法大綱》融匯了孫中山“耕者有其田”的倡議和中國(guó)共產(chǎn)黨早期的土地改革主張。可見(jiàn)，20世紀(jì)初至1949年期間的土地改革思想的形成與演進(jìn)對(duì)新中國(guó)成立初期農(nóng)村土地制度的確立產(chǎn)生了直接影響。

農(nóng)村土地集體所有制的確立與鞏固 

1949年10月，中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)進(jìn)入了向社會(huì)主義制度過(guò)渡的新民主主義社會(huì)。新中國(guó)成立前，東北、山西等老解放區(qū)已經(jīng)根據(jù)《中國(guó)土地法大綱》完成了土地改革，但仍有三分之二的新解放區(qū)和待解放區(qū)、3億農(nóng)業(yè)人口仍束縛于原有的土地制度。所以，新民主主義社會(huì)有兩個(gè)任務(wù)：一是完成新解放區(qū)的土地改革，二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。由于《中國(guó)土地法大綱》已經(jīng)不再適用，中央人民政府起草新的土地改革法規(guī)。1950年6月，中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。《中華人民共和國(guó)土地改革法》指出，土地改革的目的是廢除地主土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。土地革命完成后，人民政府頒發(fā)土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。1952年底，大陸地區(qū)的土地改革完成，土地實(shí)現(xiàn)了歸農(nóng)民所有。

1953年9月，過(guò)渡時(shí)期總路線公布。過(guò)渡時(shí)期總路線將實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造作為社會(huì)主義改造的任務(wù)之一。1954年，過(guò)渡時(shí)期總路線公布并被載入“五四憲法”。“五四憲法”規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。同時(shí)還規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。1955年下半年到1956年底，農(nóng)村地區(qū)完成了農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)民所有的土地被改造為由農(nóng)民組成的合作社集體所有。20世紀(jì)50年代后期，四川、安徽、浙江、河南等地一度出現(xiàn)過(guò)“包產(chǎn)到組”“包工包產(chǎn)到社員”“包產(chǎn)到戶”等情況，這些嘗試反映了基層農(nóng)民的訴求，是改革開(kāi)放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽。

經(jīng)人民公社化運(yùn)動(dòng)的不斷調(diào)整，1962年絕大多數(shù)農(nóng)村土地變革為人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。在農(nóng)村土地三級(jí)所有的制度下，農(nóng)民共同進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。20世紀(jì)70年代，全國(guó)人民代表大會(huì)相繼通過(guò)了“七五憲法”“七八憲法”。“七五憲法”規(guī)定，集體所有制實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)。“七八憲法”規(guī)定，實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。“七五憲法”“七八憲法”認(rèn)可非國(guó)有土地的存在，國(guó)家只有通過(guò)征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有的程序，才能將非國(guó)有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的論證與推開(kāi) 

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)踐中有“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”等多種形式。20世紀(jì)50、60年代，農(nóng)村地區(qū)有過(guò)“包產(chǎn)到戶”一類的做法，但直到十一屆三中全會(huì)后經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研與反復(fù)論證，1982年以“包產(chǎn)到戶”為代表的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最終成為一項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。 

十一屆三中全會(huì)討論、十一屆四中全會(huì)通過(guò)的涉農(nóng)文件《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》中強(qiáng)調(diào)，不許分田單干，也不要包產(chǎn)到戶。1979年3月，七省三縣農(nóng)村工作負(fù)責(zé)人召開(kāi)了農(nóng)村工作座談會(huì)，專門討論了生產(chǎn)責(zé)任制問(wèn)題，并形成了《關(guān)于農(nóng)村工作問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》。后來(lái)，中央批轉(zhuǎn)了《關(guān)于農(nóng)村工作問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》，并提出在一些特殊地區(qū)應(yīng)當(dāng)允許“包產(chǎn)到戶”，這標(biāo)志著“包產(chǎn)到戶”得到了初步許可。至1979年底，“包產(chǎn)到戶”雖然只在個(gè)別地方試行，但由于增產(chǎn)效果明顯，“包產(chǎn)到戶”的地區(qū)逐漸增加。這一時(shí)期關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的主要做法是貧困地區(qū)包產(chǎn)到戶，先進(jìn)地區(qū)搞專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，其他地區(qū)自由選擇。

1980年9月，在各省（區(qū)、市）黨委第一書記座談會(huì)討論了“包產(chǎn)到戶”問(wèn)題，但對(duì)“包產(chǎn)到戶”有不同看法。會(huì)后發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》折中性地提出，在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，群眾要求包產(chǎn)到戶的，可以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。1982年，中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出，農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式成為農(nóng)村的土地政策。 

20世紀(jì)80年代中期后，隨著農(nóng)村人口的非農(nóng)化，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)性地分離為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民雖然依舊持有農(nóng)村土地的承包權(quán)，但經(jīng)營(yíng)權(quán)直接或間接轉(zhuǎn)讓給了其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。中國(guó)政府及農(nóng)業(yè)管理部門相繼出臺(tái)政策文件，對(duì)農(nóng)村存在的農(nóng)民將“責(zé)任田”使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象予以肯定。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了基層探索、頂層調(diào)研論證后轉(zhuǎn)為制度政策的過(guò)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村土地集體所有的情況下，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于農(nóng)戶，形成了土地二級(jí)產(chǎn)權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒(méi)有改變土地歸集體所有的社會(huì)主義性質(zhì)，是馬克思主義原理與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合的結(jié)果。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的土地制度改革是改革開(kāi)放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革邁出的重要一步。2008年11月，“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制理論”被評(píng)選為首屆“中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新獎(jiǎng)”，該理論被認(rèn)為是改革開(kāi)放后30年中對(duì)現(xiàn)實(shí)影響最大的原創(chuàng)經(jīng)濟(jì)理論。

“三權(quán)分置”改革的提出與深化 

1992年，黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。隨著勞動(dòng)力、資本、技術(shù)的市場(chǎng)化流動(dòng)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的二級(jí)產(chǎn)權(quán)格局束縛了市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地的多樣化需求。實(shí)際上，此前部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況，土地產(chǎn)權(quán)格局面臨進(jìn)一步調(diào)整的契機(jī)。 

2013年后，中國(guó)政府持續(xù)把“三農(nóng)”問(wèn)題作為工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手深化農(nóng)村土地制度改革，為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。2014年1月印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》打破了土地承包期有限的約束，提出保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。除了調(diào)整承包地政策外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地相繼納入土地制度改革范疇。在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)過(guò)程中，中國(guó)政府劃出了堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破以及農(nóng)民利益不受損三條底線。 

2014年底，農(nóng)村土地制度變革進(jìn)入了以“三權(quán)分置”為基本方向的新時(shí)期。自2015年開(kāi)始，圍繞“三權(quán)分置”改革要求，中國(guó)先后開(kāi)展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。經(jīng)修訂后于2019年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變，土地承包后承包方可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的可以不必交回承包地，但未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)等。另外，2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。

中國(guó)政府提出的“三權(quán)分置”改革仍然是由農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求推動(dòng)產(chǎn)生的。由于地權(quán)本身多面性與不同地區(qū)稟賦的不同，自發(fā)性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不可避免地走向多樣化。“三權(quán)分置”是在維持農(nóng)村土地所有權(quán)集體所有的前提下，試圖釋放多類別產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)潛力，以滿足市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)形勢(shì)條件下對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多層次差異化需求，這是順應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展的結(jié)果。可以預(yù)見(jiàn)，在外部因素既定的前提下，中國(guó)農(nóng)村土地制度向多級(jí)產(chǎn)權(quán)演化的趨勢(shì)應(yīng)該不會(huì)改變。 

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)業(yè)不能以適當(dāng)?shù)乃俣劝l(fā)展，就可能成為限制工業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展的因素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革特別是土地制度改革不僅是二戰(zhàn)后一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要前提，也是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)再度起飛的保障。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革承載的歷史使命依然艱巨。 （作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想史研究室副主任 繆德剛）