【摘要】經過較長時期的探索，我國形成了一套相對有效的農村土地管理制度體系，實現土地資源保護和農民居住需求滿足的兼顧。完善農村宅基地制度是一套系統工程，需與城鎮化發展方向、農民需求、土地制度基本屬性等相銜接，正確定位農村宅基地功能及其財產價值。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線之外，還要確保農民利益不受損。農村宅基地制度改革應立足于城鄉發展大局，重視宅基地的社會保障功能，在保留農民退路和降低社會風險的前提下，通過制度完善來優化土地資源配置效率。

【關鍵詞】農村宅基地 城鎮化 農民流動 土地制度

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

土地制度是國家的基礎性制度，農村宅基地牽涉億萬農民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），強調“要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益”。《方案》是貫徹落實宅基地“三權分置”改革的關鍵舉措，是繼農村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰略部署。

社會主義改造后，我國建立土地公有制，農村宅基地屬于集體所有。在長期的歷史過程中，房屋一直屬于合法私有財產，農村宅基地制度在實踐中出現房屋私有和土地公有的張力。既要尊重農民的房屋財產權，也要堅持土地集體所有的性質，這是農村宅基地制度改革的難點。仿照農村承包地權利分置改革做法，中央確定宅基地“三權分置”改革思路，嘗試在尊重集體所有權和保障農民對宅基地占有權利的前提下，放活宅基地使用權。

推行農村宅基地“三權”分置是為了回應城鄉關系變動趨勢。當前，我國正處在快速城鎮化階段，農民大規模進入城市，農村“人地分離、人戶分離”趨勢增加了問題的復雜性。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線之外，還要確保農民利益不受損。農村宅基地制度改革應立足于城鄉發展大局，重視宅基地的社會保障功能，在保留農民退路和降低社會風險的前提下，通過制度完善來優化土地資源配置效率。黨的十九大報告提出了鄉村振興目標，農村宅基地制度改革需結合鄉村振興戰略實施。未來三十年間，振興鄉村與新型城鎮化同步推進，農村人口總體減少。在此過程中，鄉村格局和空間形態會發生巨大變化。農村宅基地制度改革與城鄉規劃、國土綜合整治相結合，構成優化城鄉空間形態的重要手段。農村宅基地制度改革需要具備整體思維。

當前農村宅基地管理存在的問題

經過較長時期的探索，我國基本形成一套相對有效的農村管理制度體系，實現土地資源保護和農民居住需求滿足的兼顧。總的來看，各地所采取的集體所有、無償劃分、福利分配和長期使用的這套制度，與靜態社會條件相適應。改革開放之后，我國進入工業化和城鎮化快速發展階段，尤其是近年來隨著新型城鎮化的加速推進，城鄉關系發生巨大變化，這對農村宅基地管理提出了新要求。

進入二十一世紀之前，農村宅基地管理總體有序。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，土地管理相對寬松，經濟社會發展所面臨的土地資源承載壓力不大。與之相關，農村宅基地管理相對輕松，農村宅基地資源壓力不大。在此之前的階段，農村宅基地管理主要工作是向符合條件的農戶審批土地。農村建房與分家習俗聯系在一起，一般是兒子成年之后，需要單獨建房。農民以兩種方式獲得宅基地，一是家庭內部繼承，二是向集體經濟組織申請分配。1998年之前，大部分地區農村預留了可用于建房的集體土地，有條件按照“村規民約”向農民分配。

進入新世紀之后，農村宅基地管理面臨三方面條件的變化。一是土地管理制度走向嚴格化，農村宅基地逐步納入了規范化管理，農村預留建設用地越來越少，農民申請宅基地的難度增大。2014年，筆者所在團隊完成一份關于湖北、江蘇和陜西的18個村莊的宅基地現狀調查，13%的農戶反映存在宅基地不足情況。其中，部分地區停止向農民審批新增宅基地。二是城鎮化帶動農村人口大規模流出，一部分農民進城安家落戶，農村出現宅基地閑置現象。三是宅基地的財產價值顯化，城市房地產興起帶動農民對宅基地財產價值的想象，一部分地區出現農村房屋私下交易現象，還有一部分地區農民通過拆遷致富，沖擊傳統的以自己使用為目的的農村宅基地管理秩序。

在人口流動的背景下，當前農村宅基地管理存在如下問題：一是城市和鄉村兩頭占地問題。改革開放以來，我國城鎮化率以每年超過1個百分點的速度提高，2019年常住人口城鎮化率超過60%。城鎮建設和工業化帶動城市建設用地面積擴大，與此同時，人口進城并未帶來農村建設用地的減少。過去四十多年間，城市和鄉村建設用地同時增加，造成我國耕地面積減少。近年來，我國進入以人為核心的新型城鎮化階段，重點是推動農民工進城落戶，未來宅基地管理要順應農村人口減少的趨勢。

二是農村集體內部分配問題。農村土地屬于集體公共資源，農民建房經由政府審批，宅基地劃分由集體內部完成。村級治理水平決定集體公共資源管理水平。農村稅費改革之后，一部分地區弱化鄉村基層組織，個別省份甚至撤銷原鄉鎮住房建設管理部門，造成農村宅基地管理失序，村莊內部出現“一戶多宅”“面積超標”和部分農民缺乏宅基地并存現象，反映鄉村基層組織的管理能力低下。

三是宅基地使用問題。農村宅基地用于建房使用。房屋建設具有極強的外部性，一家一戶房屋建設狀況構成村莊整體面貌。村莊規劃及其執行力度決定了農村宅基地使用效率。部分村莊基層組織有力，早期自發完成村莊規劃，嚴格執行，一張圖管到底。農民自發設計的村莊規劃圖盡管不夠“高大上”，卻因為能夠被有效執行而形成較好的村莊面貌。在這類村莊中，農民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。還有一部分村莊從未形成村莊規劃，農民隨意建房，村莊建設無序，宅基地使用效率低，村民之間常常因建房引發糾紛。農村宅基地管理需結合村莊建設規劃進行。

四是財產處置問題。受土地公有制限制，農村宅基地禁止買賣。在過去相對靜態的社會環境下，農民在村莊內部交易房屋，順帶處置宅基地。當前部分農民長期脫離農村，他們存在處置房屋的意愿。目前，存在農村宅基地封閉管理與農民按照市場方式處置房屋需求之間矛盾。

農村宅基地制度改革思路

農村宅基地不僅自身性質復雜，而且牽涉諸多社會問題，顯然無法通過單一制度調整來解決上述矛盾。完善農村宅基地制度是一套系統工程。推進農村宅基地制度改革，需與城鎮化發展方向、農民需求、土地制度基本屬性等相銜接。可從總體思路與具體措施兩個層面上分別討論。

首先，要深刻理解我國城鎮化模式。城鎮化及其帶動的社會流動是推動農村宅基地制度調整的根本動力。以2000年為界，農村宅基地管理工作的核心，從之前階段的“按需分配”過渡到之后的“有序退出”階段。2000年之后，快速城鎮化導致農村人口下降，再加上計劃生育政策帶來農村家庭“少子化”，造成農村宅基地管理的主要目標轉變為解決農村人口減少背景下的宅基地退出問題。需要注意的是，當前農村存在的宅基地空置很多情況下屬于暫時閑置和季節性閑置。這是由我國城鎮化模式所決定的。

農民城鎮化是由外出務工帶動的。受農民工在城市工資水平限制，大部分農民在城鄉之間保持往返狀態。農民從外出務工到徹底融入城市，存在較為漫長的過程。一部分個人能力強且運氣好的農民，在城市獲得穩定職業，他們有機會實現徹底城鎮化。還有相當一部分農民在城鎮就業，工作不穩定、收入不高、社會保障不健全，這部分農民將鄉村當作退路，農村宅基地構成其生活的保底。整體來看，我國戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率還存在較大差距，這恰恰反映農民進城過程的艱難性，以及由此決定的中國漸進城鎮化模式。農村宅基地為進城農民提供退路。受我國發展水平限制，農村宅基地在未來較長一段時期內依然要扮演維持社會穩定的功能。

其次，正確認識農村宅基地的財產價值。當前關于農村宅基地存在一個重大誤區，一部分人按照城市建設用地價格來推算農村宅基地價值，認為農村宅基地總價值達到數十萬億甚至上百萬億，進而提出放開農村宅基地流轉的改革辦法。這類看法忽視了土地價值是由地租決定的。級差地租規律決定不同區域土地價值高低。受地區經濟社會發展水平限制，農村宅基地大體分為兩類。第一類是東部沿海地區的宅基地，包括城中村和城郊村。這類地區經濟發展水平高，社會投資強度高，資本密集，土地價值高，農村宅基地財產價值顯著。第二類是廣大中西部地區一般農業型村莊的宅基地，這類地區人財物流出趨勢明顯，附著在土地上的利益少，宅基地價值等同甚至低于耕地價值。兩類地區宅基地管理面臨的問題不同，需要的制度設置也存在差異。不能用沿海經濟發達地區的宅基地價值來想象一般農業型地區的宅基地。與之相關，針對沿海經濟發達地區宅基地和中西部一般農業型地區宅基地，要采取不同的改革措施。

最后，政策調整要避免單一思維。農村宅基地存在多重屬性，不同屬性之間需要相互平衡。例如，宅基地的財產屬性與宅基地的社會保障功能存在一定沖突，保留農民的“退路”與鼓勵農民退出宅基地存在一定矛盾。完善農村宅基地制度需盡量平衡不同方面，避免政策手段簡單化。

推進農村宅基地制度改革的具體措施

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”黨的十八屆三中全會之后，作為全面深化改革的一部分，中央部署包括農村宅基地在內的多項土地改革試點工作。農村宅基地改革試點的重點任務包括探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制以及農民住房財產權抵押等。黨的十九大以來，圍繞鄉村振興戰略實施，農村宅基地制度改革被賦予新的內容，一些地區也出臺形式多樣的農村宅基地管理辦法。2020年，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，“深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障”。過去一段時期的改革實踐，為全面完善農村宅基地制度提供了經驗支撐。結合改革的總體思路和一些地區的實踐做法來看，推進農村宅基地制度改革，應當注意以下六點。

第一，農村宅基地退出需要較長的時間。國家推行農村宅基地制度改革的重要內容是探索農民自愿有償退出宅基地的方法。目前，關于農村閑置宅基地目前存在誤解，即忽視大部分農村宅基地閑置的暫時性。現實中正在奮斗進城的農民，將農村宅基地當做退路保留，具有一定的合理性。我國正經歷史無前例的快速發展，在此過程中存在一定風險，農村宅基地作為“資源冗余”的意義重大。農村宅基地暫時作為建設用地使用，等到我國經濟社會發展到一定水平和城鎮化基本完成之后，再通過土地整治將其復墾為耕地，效率更高。也就是說，從宅基地變為耕地是可逆的，宅基地暫時儲備在那里不會被浪費。總的來說，農村宅基地退出應當與社會發展總體階段相匹配。我國當前還不存在農村宅基地大規模退出的條件。

第二，嚴格控制農村宅基地的市場化交易。我國還處于發展中階段，城鎮化是現代化的必由之路，我國的發展方向是繼續科學推進城鎮化，實現農村人口自然減少和城鎮人口有序增加。目前存在的城鄉兩頭占地問題，需要通過有序推進城鎮化來解決。未來等到我國跨越農民“兩棲”城鎮化階段，真正實現人的城鎮化之后，農民會自然切斷與鄉村的聯系，并減少農村建設投資和宅基地占用。需要警惕的是，當前我國一方面存在農民進城不徹底問題，另一方面又存在市民下鄉占地沖動。我國還未進入“逆城市化”階段，要扎緊農村宅基地向本集體經濟組織之外人員配置的口子，避免農村宅基地市場交易，強化國家的宅基地管理能力。

第三，規范城鄉建設用地“增減掛鉤”政策。該政策將農村宅基地減少與城市建設用地增減相掛鉤，通過農村宅基地騰退形成建設用地指標，在總量控制前提下，擴大城市建設用地規模。“增減掛鉤”政策在實踐過程中呈現出不少問題。一是操作不規范。一些地區擴大政策實施范圍，為了獲得建設用地指標，將非空心村拆除，造成資源浪費。二是產生財富“幻覺”。建設用地指標是國土部門下達的，地方政府通過擴大建設用地規模來增加財政收入，本身屬于“土地財政”的一部分。增加建設用地指標不能增加社會財富總量，“增減掛鉤”起到財富轉移功能。一些地區試圖通過“增減掛鉤”政策來解決鄉村建設“錢從哪里來”問題，盲目擴大房地產規模，土地出讓價格無法維持在高位，最終會變成地方財政負擔。

第四，禁止違背農民意愿的“上樓”行為。房屋是農民合法財產，除依法征收拆遷之外，基層政府沒有權力要求農民拆除房屋和退出宅基地。農村宅基地制度改革需尊重農民的財產權，保障農民的居住權。部分地區為了增加城鎮建設用地指標，由地方政府主導推動農村“合村并居”，強制改變農村生產生活方式，將農民集中到大規模社區，既打破農民自發進城節奏，也削弱鄉村的穩定基礎。各種形式的農村宅基地置換做法，必須確保農民完全自愿，且要符合城鄉發展的總體趨勢。

第五，注重規劃引導。目前農村已經經過了多輪建房，農民在房屋建設上投入大量資金，國家也在不斷地加強對農村基礎設施建設投資。科學規劃鄉村和村莊建設，是提高國家和農民投資效益、改善農村環境、提高土地利用效率的必要條件，也是振興鄉村的題中應有之義。目前農村宅基地管理過于偏重土地資源管理，缺乏規劃引導。完善農村宅基地制度要在立足鄉村發展遠景的前提下，將土地資源管理與空間規劃和建設規劃相結合。

第六，探索農村宅基地“三權”分置。2018年中央一號文件確定農村宅基地“三權”分置改革思路，文件指出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。農村宅基地所有權、資格權和使用權如何在制度上劃分，還需要經過廣泛的探索。具體操作上，需要注意幾點。

一是分地區推進。放活農村宅基地使用權，在經濟發達地區具有較高需求。對于廣大中西部地區來說，農村宅基地缺乏經營條件，農村宅基地主要定位于自住功能。探索“三權”分置，避免將解決少部分地區發揮宅基地經營功能的制度做法，機械移植到一般中西部地區。

二是重點厘清宅基地資格權和使用權的關系，避免埋下社會矛盾隱患。在條件具備的地方適當放活農村宅基地使用權，需要明確界定宅基地原擁有者與宅基地使用主體的權責關系，規范社會資本進入農村“流轉”宅基地使用權行為。

三是遵循農村土地制度改革底線。2018年中央一號文件規定，“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”放活農村宅基地使用權與農村“小產權房”建設相區別，避免農民變相喪失宅基地，禁止各類主體借著鄉村振興政策實施農村房地產開發。

四是注意與其他制度銜接。農村宅基地改革服從鄉村振興整體定位，宅基地“三權”分置構成推進鄉村振興的政策工具之一。推進農村宅基地制度改革能夠解決鄉村發展的局部問題而非全部問題。“地盡其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原則，農村宅基地制度改革不宜被附加過多的內容。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【參考文獻】

① 賀雪峰：《論農村宅基地中的資源冗余》，《華中農業大學學報（社會科學版）》，2018年第4期。

責編/李一丹 美編/陳媛媛

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