【摘要】“差不多”現象與高質量發展的時代主題格格不入，是基層治理現代化的隱形障礙。“差不多”現象的發生、蔓延邏輯與行動者、信息、控制、成本收益四方面的要素管理以及制度欠缺共生而成。與之相應的解決路徑包括：暢通出口，嚴把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質量治理隊伍；設置專門機構，負責同級政府數據信息的集成、分析、共享，實現數據賦能；更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創新性；增加工作認同，減少工作倦怠，塑造充滿生機、活力的機關文化。

【關鍵詞】“差不多”現象 干部 基層治理

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

現實中，總有一些人奉行“差不多”，對工作缺乏熱情，能少干不多干，甘愿平庸，績效平平；甚至遇事推諉，工作時間干私活，工作溜號，出工不出力；白天休閑，晚上加班，為的是加班費和領導的贊譽。時間一長，原形畢露。雖是“大錯不犯，小錯不斷”，但由于公共部門是“鐵飯碗”，領導困擾而無奈。在高質量發展過程中，“差不多”現象成為當前亟待破解的羈絆。實際上，“差不多”現象形成絕非一時，單憑線性思維，寄希望于某一個措施就能遏制“差不多”現象是難以奏效的，必須另辟蹊徑，多元素、系統思維是可行的選擇。諾貝爾經濟學獎獲得者，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的新制度與發展理論(Institutional Analysis and Development)認為，應當在行動情景（Action Situation）框架內來診斷和解釋人們的行為選擇。①

“差不多”現象的行動情景剖析

行為選擇分析的關鍵在于確定行動情景和互動模式。分析框架涉及行動者（包括角色、行為）、信息、控制、成本收益四個方面。因此，剖析“差不多”現象的深層原因，需要從這四個方面入手，抽絲剝繭，尋幽探微。

行動者：“差不多先生”。奉行“差不多”者，我們稱之為“差不多先生”。“差不多先生”是情景中的行動者，是情景分析的首要因素。盡管所有的“差不多先生”行為表現類似，均為得過且過、不求精進，但是其背后的原因可能因年齡不同而存在差異。45歲以下的“差不多先生”，基本都受過良好的高等教育，屬于高學歷、高智商型，過五關斬六將，在入門測評中脫穎而出的佼佼者。之所以會滑落為“差不多先生”，問題首先出在品格，較為精致利己。精致利己者判斷是非的價值標準是金錢、權力等個人利益，而不是工作本身做得如何。在遇到個人利益不明顯的工作時，精致利己者就是“差不多先生”，善于推諉，善于變幻，善于為自己找理由，善于在內心得意于自己的精明。其次是自驅力弱。被稱為“經營之圣”的稻盛和夫將人分為三種類型：不燃型、可燃型和自燃型。“不燃型”的人點火也燒不起來；“可燃型”的人是點火就著的人；“自燃型”的人是沒人點自己就能熊熊燃燒的人。“自燃型”的人具有極強的自我驅動力，對工作充滿熱情、態度積極、正能量滿滿，將工作中的困難、壓力看作自己學習、磨練、成長的機會。而“不燃型”的人，常常消極看待周圍的事物，僅僅將工作視作自己謀生的工具，而不是實現自我成長的路徑。所以，其對工作缺乏熱情，缺乏精益求精的動力和追求，工作中只要“差不多”即可。“可燃型”則需要一名優秀的領導者來點燃工作熱情。假如領導者缺位，“可燃型”就會滑落為“差不多先生”。實踐中，自驅力弱的“不燃型”和部分“可燃型”是“差不多先生”的主要來源。

至于45歲以上的“差不多先生”，一部分是年輕的“差不多先生”年齡變大了，另一部分則是職業發展預期暗淡，對工作的熱情隨著時間而冷卻，“差不多”現象是這部分人職業倦怠的典型癥候。此外，心理上的剝奪感也影響著45歲以上群體。45歲以上者初參加工作時，機關管理松軟、灰色收入“豐碩”。黨的十八大以來，全面從嚴治黨向縱深發展，形成了反腐敗斗爭壓倒性態勢。從心理學的角度來看，這部分人會產生心理上的被剝奪感。若是自我調適能力弱，內心的工作熱情和主動性就會減弱，甚至消極怠工，工作中“差不多”現象蔓延。當然，心有余而力不足的現象也不可忽略。知識的更新、技術的變化，對45歲以上者都是新的挑戰。假如繼續學習的機會少，個人能力跟不上時代的發展，心有余而力不足，也會導致“差不多”現象的結果。

信息：共享機制欠缺。在特定情景下，信息對行為的選擇具有決定性的影響。行為選擇是個體內在的決策過程。信息直接影響決策的質量。在信息社會，信息的傳輸、共享機制直接決定組織運轉的效率和效能。實踐中，信息共享機制的欠缺可能迫使行動者采取“差不多”的行為策略。

首先，部門間的信息孤島阻斷了個體行動者的高標準追求。數據信息本身就是資源，是權力的體現。部門傾向于將數據信息的占有看作權力和影響力的象征，以信息保密、數據殘缺為借口，抵御數據信息共享。城市街道上空，經?？吹揭桓鶙U子上有十多個攝像頭。這類重復建設就是由于部門間的信息孤島所造成。當公務人員的工作需要部門間橫向合作時，信息孤島成為工作推進的主要障礙。假如多次協調仍然無法取得合作時，“差不多”就成為無奈的選擇。

其次，行政層級間信息不對稱為“差不多”現象的發生提供了空間。一些管理層制定的政策不符合基層實際，無法落地實施。筆者所在團隊在調查基層“煤改電項目”時，就有不少鄉鎮干部直言政策落實難。因此，遇到此類政策，基層干部執行中無法做到不折不扣，只能實行“差不多”。上下級間信息的不對稱還表現在對基層工作情況的評價上。上級了解下級工作信息的主要途徑是工作簽報和工作總結。工作總結寫得如何，決定著上級對下級的工作評價。下級工作的理性選擇是精益求精寫總結，“差不多就得”干工作。因此，我們經常會發現，工作出了問題的單位和領導干部經常是受到過嘉獎的楷模、標桿。這都是信息不對稱惹的禍。

控制：強控者弱自主。馬克斯·韋伯認為，層級節制的權力體系是科層制的顯著特征。為了維護政令統一，控制是自然的管理選擇。但是研究證明，控制與績效不是簡單的線性關系，而是一個“倒U”型關系，超出了合適的度，控制的結果可能適得其反。心理學家愛德華·L·德西認為：“管理人員感受到督促員工取得成果的壓力越大，就會逼得越緊。不幸的是，在這個過程中常常會破壞自己的努力。”壓力型體制下，層層加碼是常態邏輯。各種督導、檢查、追責給基層施加了難以承受的壓力。有基層干部戲稱：“下面一根釘，上面千把錘，想錘幾下捶幾下。”控制強、壓力大導致基層干部疲于應對，趕鴨子上架，工作的主動性、積極性漸弱，“差不多”習慣慢慢養成。

同時，過度的控制壓力對干部的健康也有負作用。生物心理學家漢斯·塞利通過實驗證明：壓力可以過度激活自主神經系統而影響身體的所有器官。同時，實驗證明，當人們受到過多控制時，更有可能從事有害的行為，包括吸煙、酗酒、冒險駕駛等?？刂坪蛪毫е律眢w出現問題時，干部對工作的追求之心也會隨之淡化，直接助推“差不多”現象的發生。

成本收益：內卷化管理模式。制度經濟學的邏輯起點是理性人假設。理性人在行為選擇時會進行成本收益的理性分析，看自己的投入和預期的收益是不是成比例。個體收益大于投入成本，將主動積極作為。反之則會消極處之。因此，公務人員行為選擇時也會權衡成本收益。自己傾心投入有沒有價值？能否真正解決公共問題？等等。假如這些問題的答案是否定的，但工作又一天到晚忙碌不堪，高效率地在做一些忙而無用的工作，這就出現了內卷化。內卷化的核心要義是無發展的增長。政府治理的內卷化指的是行政機關通過將組織內部管理制度以不斷精細化和復雜化的方式來開展行政工作，在具體的行政工作中，行政人員相互推卸責任、擱置爭議、固化矛盾，政府治理陷入沒有實質性增益的困境。

內卷化消磨工作激情，使“差不多”成為一些干部自認為的理性選擇。內卷化在實踐中的典型體現是“精準填表”和“痕跡管理”。所謂“精準填表”，指的是行政系統依靠表格的填寫、運轉來實現內部治理。重要的表格需要成立填表小組，逐字逐句推敲修改，押韻上口，亮點拔高。填表能力成為機關的第一能力。并且，同一個數據、信息、事件反復填報，多次折騰。一些基層干部填表水平日漸提高，解決實際問題的水平不一定有變化。“痕跡管理”指的是上級要求下級的各項工作都必須保留臺賬、照片、視頻、記錄，以確保工作的執行和細化落實。實踐中，留痕代替了工作的實際目標。當留痕成為目的時，行政人員在工作中的首要動機便是“避責”，這是因為組織的留痕任務需要成員服從統一的指令行動而非創新，行政人員會采取一系列消極策略來應對組織的績效考核，如推諉、造假、轉移視線、與他人保持統一步調等，形成平庸之惡。在資源和經歷有限時，公務人員的優先選項是“表格”和“留痕”，而非解決民眾所關注的真問題，解決問題過程中的“差不多”成為經濟人的理性選擇。

“差不多”現象的破除之道

第一，暢通出口，嚴把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質量治理隊伍。依靠現有的制度將“不燃型”干部改造為“自燃型”干部，將是一件難以完成的任務?？尚械穆窂绞亲?ldquo;不燃型”的干部離開公共部門，吸納“自燃型”人才進入公共部門。

首先，疏通干部隊伍的出口，讓“差不多先生”騰位置。政府機關不應養閑人，鼓勵提前退休。個別混日子而不愿意提前退休的，組織應強制其離崗，關系轉至人才交流中心。年輕的“差不多先生”，應勸說或強制其轉崗。否則，“差不多”現象就會像病毒一樣，具有傳染性，沒有物理隔離，難以遏制。

其次，設置降級比例，使能上能下制度化，激活干部隊伍。“干好干壞一個樣”是干部管理的頑疾，也是“差不多”現象產生的催化劑。中央出臺職級并軌制度，旨在給公務人員更多的激勵。但在實際操作中，一些單位出臺的鼓勵措施優先考慮臨退休的人員，貌似人性化的做法卻背離了制度設計的初衷。還有一些單位，職級的晉升嚴格按照任職年限分配，只要沒有違紀違法，年齡達到界限的都可以得到晉升。不管是“差不多先生”，還是基本不上班的心理疾病患者，都可以“雨露均沾”。工作業績的好壞沒有任何權重影響。這類做法變相催生了“差不多”現象。因此，我們建議出臺職級評定細則，糾正照顧性評定和完全的年功晉升，設置業績評定權重。同時，設置5%—10%固定降級比例。人力資源管理中的“1—2—7”活力曲線指的就是10%不合格，20%優秀，70%合格與良好。只有這樣，才能將“差不多”現象釜底抽薪，使其沒有“得意”的空間。

再次，干部入口管理應先看德再看才。干部管理的原則中有“以德為先”的明確要求，但在實際操作中缺乏行之有效的考察工具。建議增加公共服務動機測評，通過技術手段分析個體的公共服務意愿。此外，還需考察入職人員大學期間參加志愿服務的時數。參加志愿活動積極性高，非功利因素也較高。入口關嚴格了，“差不多先生”混進公務人員隊伍的幾率就小了。

最后，加大干部業務能力培訓。針對因能力不足而無法達成理想工作結果的情況，需要不斷更新干部的知識結構，滿足數據政府的技術需求，與時代同步，避免因為能力不足而出現新的“差不多”現象。

第二，設置專門機構，負責同級政府數據信息的集成、分析、共享，實現數據賦能。針對行政系統中的信息孤島現象，有學者提出建立平臺型政府，構建部門間數據信息交互平臺。這一設想需要對政府治理體系進行大規模重構，短期實現有較大難度。因此，每級政府可以設立一個事業單位，專門負責本級政府所有職能部門的數據信息系統管理，包括數據信息基礎建設的投資、數據信息集成、數據信息分析、數據信息共享等職能。此機構專門為各職能部門的數據信息需求提供服務，賦能領導干部的管理與服務。如此，既可以避免基礎設施的重復建設，大幅度節約行政成本，也可以徹底消除行政部門之間的信息孤島現象，減少因數據信息障礙而形成的“差不多”現象。

針對層級間的信息不對稱，決策制度的變革必不可少。從參與式管理的理念來看，沒有參與就沒有信任，沒有參與就沒有責任。因此，決策過程中必須有執行者的參與，特別是一線執行者的參與，以此來解決政策與執行的脫節問題。實際上，此問題在理論和實踐層面都有探討，但問題的關鍵是沒有落實到決策制度的變革上，因此，有認知，無行動。參與式決策制度落實了，執行中的“差不多”現象也自然就減少了。

第三，更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創新性。管理注重控制，治理提倡放權和參與。管理強調一致性，適合工業化社會流水線式的生產模式。當然，管理也有X理論和Y理論的人性假設區分。X理論假設人性是懶惰的，盡可能會逃避工作；人性是缺乏進取心，不愿承擔責任的，樂意服從指揮的；人性是以自我為中心，不關心組織需要的。X理論關于人性惡的假設是組織控制的理論基礎。Y理論則不同，認為人是愿意工作的，愿意主動承擔責任的；個體追求自我利益與組織利益可以并存；人可以自我指揮和自我控制。Y理論是人性化管理的理論基石。我國有“學而優則仕”的文化傳統，每年報考公務員的人數屢創新高，能夠最后進入公共部門工作的大多是同齡人中的佼佼者。此群體中，符合Y理論的人是絕大多數，應該給公務人員更多的信任，更大的自主空間。公務人員群體中少數人性惡者需要制度控制來守住底線，但不應成為管理模式選擇的依據。管理模式選擇錯了，優秀的人被X理論的管制模式所束縛，個體的挫敗感會逐漸積累，“差不多”會成為優秀者內心平衡的安慰劑。

因此，治理理論中分權給基層、鼓勵多元參與等理念和工具應當成為根治“差不多”現象的優先選項。

第四，增加工作認同，減少工作倦怠，塑造充滿生機、活力的機關文化。熱愛自己工作的人肯定不會是“差不多先生”。熱愛工作的程度受到主客觀因素的共同影響。主觀因素與個體的品格特質密切相關，客觀因素主要指工作本身的成就感、興趣度以及工作的文化氛圍。

首先，需加強公務人員的職業認同感教育。中國共產黨是與人民同呼吸共命運的政黨，中國政府是服務于人民的政府，公共部門的工作是推動社會改革開放、增進人民福祉的工作。因此，公共部門的工作自帶成就感和自豪感。職業教育過程中，應當引導公務人員超越自我的個體利益，更多地關注工作的社會價值，提升工作本身的成就感。

其次，需采取具體措施為基層和公務人員減壓。中央反復強調要為基層減負。各級政府需要真正落實中央精神，可考慮將基層減負項納入督察督辦事項，擺脫常規事項緊急辦理的不良工作習慣，確?；鶎迂摀鸩降玫綔p輕。同時，我們還必須關注公務人員的身心健康，限制無休止的“996”工作模式，保障領導干部的合法休息時間。將健身房作為機關標配，組織多樣化的健身活動，鼓勵干部健身、減壓，以飽滿的精神狀態迎接工作中的各類挑戰。

最后，將團建活動引入機關文化建設，通過工作之外的非正式溝通增進同事之間的感情，淡化等級，平等關愛，為干部的點滴進步點贊，為機關文化注入生機和活力。

習近平總書記指出：“歷史只會眷顧堅定者、奮進者、搏擊者，而不會等待猶豫者、懈怠者、畏難者。全黨一定要保持艱苦奮斗、戒驕戒躁的作風，以時不我待、只爭朝夕的精神，奮力走好新時代的長征路。”“差不多”現象正是猶豫者、懈怠者、畏難者的集中體現，需要從制度建設、管理模式、個體修養、文化建設等多層面系統發力，以決心和毅力清除基層治理現代道路上的隱形障礙。

（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院國家治理研究中心主任，公共管理學院教授，長江經濟帶研究院研究員）

【注釋】

①Elinor Ostrom.Background on the Institutional Analysis and Development Framework.Policy Rudy Journal,2011(39).

責編/賈娜 美編/楊玲玲

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