【摘要】“軟權力”是與“硬權力”相對的權力形態。作為權力存在的一種形態，軟權力普遍存在于公私權力中，并對公私權力結構、行使、監督等產生直接影響。濫用軟權力將損害公權力的公信力、侵害當事人合法權益、導致公權力系統乃至整個社會盛行潛規則和特權。相對于硬權力，人們對軟權力的認識和監督還比較薄弱。要高度重視軟權力濫用現象和軟權力監督等問題，將軟權力和硬權力都關進制度的籠子。

【關鍵詞】軟權力 濫用 監督 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

軟與硬是一對相反相成的概念，廣泛存在于自然界和人類社會，例如軟實力與硬實力、軟科學與硬科學、軟法與硬法等。作為權力存在的一種形態，軟權力普遍存在于公私權力中，并對公私權力結構、行使、監督等產生直接影響。但是，相對于硬權力，人們對軟權力的認識還比較薄弱，相應地，對軟權力的監督也比較薄弱。對此，要深化對軟權力的認識和監督，使軟權力的運用規范、有序、有效。

軟權力的概念與特征

理解和界定軟權力，其邏輯是從權力到軟權力。權力是社會的普遍現象。權力的主要特性有強制性、不對等性、影響力、利益性、相對性等。權力可以依據一定的標準進行分類。

例如，以權力行使的領域為標準，權力可以分為私權力和公權力。私權力是指在私人領域行使的權力，如企業管理者對員工的權力、甲乙二人的命令服從關系等。公權力是指在公共領域行使的權力，公權力凌駕于社會之上，是公認的、法定的權力，它以權力機關為載體，并以其特有的普遍性、強制性、權威性對全社會實施治理、管理。“凌駕于社會之上”是指公權力與社會的關系，公權力“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離”；“公認”是指公權力與社會認知的關系，社會成員普遍認為公權力應當是公共利益的維護者和分配者；“法定”是指公權力和法律的關系，公權力的產生、運用、監督等都要嚴格遵守法律的實體規定和程序規定；“普遍性”是指公權力和私權力的關系，每個社會成員都承認某種范圍的權力，但是，沒有哪一種權力具備公權力的普遍性；“強制性”是指公權力行使方式的獨特之處，為維護公共利益，公權力必要時可以依法強制性推行政令，當公權力強制性推行政令時，相對人應當服從。

再如，以權力行使是否與相對人形成命令—服從關系為標準，權力可以分為硬權力和軟權力。硬權力是指對相對人形成硬約束的權力，相對人應當遵守或者服從硬權力，否則可能受到強制；軟權力是一種與硬權力相對的、對相對人不形成硬約束的、以相對人自主選擇和知情同意為前提的權力形態，例如公共信息發布、行政指導、行政協議、行政調解、協商民主等。硬權力、軟權力可以在公共和私人兩大領域行使；其行使者可以是社會組織、公權力機關，也可以是社會組織、公權力機關的官員或者國家公職人員。

公權力中軟權力的作用機理與行使有何特點？這要通過與硬權力的比較和關聯加以認識。這些特點主要有三：

第一，軟權力依托硬權力和公權力信賴發生作用。軟權力雖然不對相對人形成硬約束，但不能就此否認軟權力的作用。軟權力的作用機理有二，一是硬權力的“勢”，二是公權力信賴。“勢”是中國先秦時期就存在的一個政治概念，用以形容統治者大權在握形成的威力威勢，“勢”足以對其掌管的人和事形成控制；公權力信賴是指人們認為公權力應當是公共利益的維護者和分配者而對其信任依賴的心理，這種信賴使社會成員習慣于接受來自公權力的指導，或者樂意與公權力機關合作。

第二，軟硬權力的行使關聯密切。軟硬權力是權力的兩面，缺一不可。這種關聯不僅體現在公共治理中軟硬權力的綜合使用，也體現在具體事務處理中軟硬權力的銜接使用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監督措施。為使約談工作規范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對于超期不落實處理意見和整改要求的，使用硬權力予以處理，包括通報、向紀檢監察部門提出處理建議、在有關目標責任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

第三，軟權力行使比硬權力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權力的載體一般有三種，一是以公權力機關的名義發布的公共信息或者指導性文件；二是公權力機關與相對人經協商同意簽訂的協議；三是公權力機關的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖、提出請求等。在實踐中，第三種載體的軟權力最普遍，很多情況下是“一對一”使用，不以“要式行為”出現，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能發生影響力，迫使下屬或者相對人妥協服從，這就導致此種載體的軟權力更容易發生隨機性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。由于頻繁使用，“一對一”使用，不是“要式行為”等，濫用此種軟權力的行為難以發現、難以取證、難以監督。

濫用軟權力的具體情形與危害

硬權力、軟權力都有被濫用的可能與事實。濫用軟權力是指胡亂地、過度地使用軟權力，“度”是指各種法律限度。與公權力行使的其他違法情形相比，濫用軟硬權力都帶有主觀故意性，即用權的人明知如此用權是違法的但仍然如此用權。從公權力行使實際情況看，濫用軟權力的情形是普遍的。“普遍”有兩層含義，一是主體多樣，濫用軟權力包含各級各類公權力機關；二是領域寬泛，濫用軟權力存在于軟權力行使的各個領域。

濫用軟權力的具體情形。一是軟權力行使中的異化。軟權力在行使中會發生異化，最終走到了軟權力的反面，異化為強制性硬權力，例如行政指導的異化。行政指導是典型的軟權力行為，行政主體通過倡導、建議、指點、勸告等方式，引導或者調節相對人的社會行為，實現公共行政目標。理論上，是否接受行政指導由相對人自主選擇，但實踐中，由于高權行政、管制行政的慣性，行政指導違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實上強制執行的案例時常出現。

二是軟權力行使中的偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優益權等。軟權力行使應當遵循合法合理、公平公正、誠實守信、信賴利益保護等原則，但實踐中，上述問題在軟權力行使中常常存在，例如行政協議編制、訂立、履行、變更、終止等環節的違法侵權。軟權力濫用會出現在訂立協議時隱瞞真相、違背相對方意愿脅迫其簽訂協議、違反有關承諾義務、濫用行政優益權違法變更或者解除協議等問題。

三是軟權力行使中的違法說服、建議、請求、誘惑、交換、威脅等。公權力機關的官員和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執行明顯違法的命令；在司法審判、執法處理、人員任用、項目審批、招標投標、資源分配等事情上打招呼；向相對人索要金錢物品、吃拿卡要等。

濫用軟權力的危害。由于軟權力的特點，濫用軟權力的危害性后果并不小于濫用硬權力。理解濫用軟權力的危害，邏輯上應該以認識軟權力的正面作用為起點，即軟權力有怎樣的正面作用，濫用軟權力就有怎樣的對其正面作用的瓦解和損害。軟權力的正面作用主要有三：

一是對公權力方法（工具）和相關制度的改進作用。公權力主體的公共治理或者公共事務處理活動需要憑借一定的方法。依據適用時形成的法律關系，這些方法可以分為單方性方法和雙方合意性方法。單方性方法的特點是剛性、拘束力和強制性，由治理主體根據個案單方決定，一般與硬權力關聯，相對人有遵守與服從的義務，例如行政許可、處罰、強制、征收等；雙方合意性方法的特點是柔性和非強制，由治理主體與相對人合意決定，一般與軟權力關聯，相對人有知情同意或者不同意的權利，例如行政協議、協商民主等。在治理民主化、建設服務型政府、打造共建共治共享的社會治理格局的歷史背景下，公權力主體要善于或者更多地使用軟權力方法，使軟權力方法愈來愈豐富多樣，這既可以促進權力結構的優化，形成軟硬權力相結合的、合理的權力結構，也可以促使軟權力行使更加規范有序。

二是對相對人自主意識、選擇權利的關照，對公私關系和社會氛圍的調節作用。首先，軟權力關照了相對人的自主選擇權，這與硬權力的剛性約束和強迫命令形成鮮明對照。硬權力的這種剛性拘束使社會處于高度可控狀態，但也容易造成公權力與社會關系的緊張對立，甚至直接沖突。軟權力在很大程度上調和了公權力行使者和相對人的關系，增加了相對人對公權力的好感，更有利于建立良好的政企關系和政社關系。其次，軟權力謀求公共政策執行和公共事務處理的合作共治和相互作用，使越來越多的社會組織獲得了參與公共服務供給的機會，實現了治理主體和相對人的合作雙贏。治理主體通過與相對人的合作，推進國家治理體系和治理能力現代化，提高公共政策、公共服務和公共設施供給能力；相對人通過與治理主體的合作，提高參與公共治理的自主性、積極性和創造力，并在參與中實現自我治理，社會整體氛圍由此變得寬松與自由。

三是對下屬或者相對人行為的影響、引領作用。理論上，軟權力不具有硬約束力。例如，公權力機關的官員建議下屬做或者不做某事，這種建議不具有硬約束力，做或者不做某事，由下屬自主決定。但是，領導合法、合理、合情的建議，加之領導的影響力，都會對下屬的行為選擇產生積極影響，使其更樂于做領導建議的事情，并在做事中提高能力，積累經驗。

濫用軟權力的危害是與軟權力的正面作用相對的，明確了軟權力的作用，也就理解了濫用軟權力的危害，其危害主要有三：第一，導致軟權力名不副實，失去軟權力的存在基礎和應有價值，破壞軟硬權力的合理結構，損害公權力的公信力。第二，導致軟權力行為明顯不公平、不妥當，破壞軟權力行使者和當事人之間法律關系的合意基礎，侵害當事人合法權益。第三，導致公權力系統乃至整個社會盛行潛規則和特權。領導對下屬濫用軟權力，會極大地扭曲下屬的價值觀念、法治信仰、職務行為等，使其喪失獨立人格，把公權力變成效忠領導的“私器”；國家公職人員對公民、法人和其他組織濫用軟權力，會破壞社會公平，使相對人合法權益遭受侵害，甚至激起民怨民憤。

對軟權力監督的必要性和特殊性

無論對硬權力還是軟權力，防止其濫用的最有效方法就是加強監督。監督的一般原則包括依法監督、公開監督、公正監督、全程監督、全面監督等。從我國監督實際看，對硬權力的監督比較重視，相關制度也比較健全，對軟權力的監督則相對比較薄弱。因此，加強對軟權力的監督極為必要。同時，軟硬兩種權力形態有共性也有差異，因此，對軟硬權力的監督有共同的方法，也有不同的方法。軟權力有其自身特點，尤其是以公權力機關官員和國家公職人員透露信息、暗示意圖、提出請求等為載體的軟權力，監督起來難度極大，除要求監督主體高度重視和責任擔當之外，還應當有不同于監督硬權力的特殊方法和制度，這些方法和制度的特點有二，一是注重基礎教育與訓練，二是軟硬約束相結合、內外約束相結合。

首先要做好文化和行政倫理基礎教育。《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公務員法》《中國共產黨黨內監督條例》等法律和黨內法規都對國家公職人員或者黨政干部教育作出了規定。然而在現實中，對國家公職人員的教育比較注重政治理論、時事政策等，具體細致的文化和行政倫理基礎教育則相對薄弱。在這里，文化不僅是指書本知識，更主要的是指深藏于內心的理性、格局、修養等。少數國家公職人員外在態度、語言、舉止、審美上表現出的傲慢、粗魯、庸俗和低級趣味，本質上是內在缺乏文化的表現。執政倫理不僅是指清廉端正，還包括憐憫心、羞惡心、知恥心等。少數國家公職人員濫用權力、以權謀私、吃拿卡要等是內在缺乏憐憫心、不知羞恥的表現。因此，解決軟權力濫用的各種問題需要對國家公職人員進行持續的、具體細致的文化和行政倫理基礎教育，使其真正成為有文化的、知恥的、推己及人的、慎獨自省的人，使公權力的運用會更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

二是加強法治思維、法治能力、邏輯思維等基礎訓練。法治思維的特點是信仰、敬畏、尊重法律，排斥蔑視法律、超越規則、個人獨斷專行的觀念和行為。有法治思維的黨政干部和國家公職人員善于從法律的角度思考和分析問題，將法律作為判斷是非的準繩，遇到問題首先思考的是如何按法律規則做事。法治能力是一種以法治思維為基礎，通過法治方式實現目標、完成任務的心理素質，其特點是善于運用法律手段解決問題和推進工作。有法治能力的黨政干部和國家公職人員遇到問題時首先看有無現行的法律制度可以解決，有則嚴格執行，依法辦事；無則制定規范性文件，使做事有法可依。邏輯思維是依據形式邏輯規則，借助分析、判斷、推理等方法思考問題并得出結論的思維方式。有邏輯思維能力的黨政干部和國家公職人員善于冷靜獨立思考，能夠在紛繁復雜的情勢中保持清醒。這種對職權行為的自我約束，可以有效地避免軟權力濫用。法治思維、法治能力、邏輯思維需要進行規范的、系統的基礎訓練。

三是完善軟硬結合的軟權力監督制度與執行。對軟權力的監督還要有具體制度，形成制度化監督態勢。經過多年探索，對軟權力的監督已經形成多項制度，并被法律和黨內法規所確認，這些制度包括下級報告和上級聽取報告制度、談話和誡勉制度、領導干部個人有關事項報告制度、批評和自我批評制度、巡視巡察制度、干部考察考核制度、述責述廉制度、輿論監督制度等。上述制度的特點是有軟有硬，軟硬結合，這既針對了軟權力的特點，也符合法律規定。同時，僅有制度是不夠的，更重要的是嚴格執行制度。在這方面，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》對黨內法規的執行提出了明確要求，要求把提高黨內法規的執行力擺在更加突出的位置。提高制度的執行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執行，另一方面要改進制度執行的整體環境，使促進制度執行的各種因素形成合力，共同作用于制度執行。

四是鼓勵下屬和相對人對濫用軟權力的行為進行抵制。在法理上，對公權力機關、公權力機關官員、國家公職人員濫用軟權力的行為，當事人可以拒絕。但是由于軟硬權力不可分割，硬權力的強制性、影響力、不對等性、利益性等會潛藏在軟權力中，同時出于官本位意識、人情世故、利益交換、“恩惠儲備”等多種考量，當事人有時選擇了接受。在公權力機關，由于科層制組織結構和領導對下屬晉升以及其他利益的決定作用，下屬習慣按照領導的意圖做事。推而廣之，領導的心理、觀念、習慣等軟的東西都會直接或者間接影響和控制下屬的行為。對于軟權力相對人來說，接受軟權力濫用行為在不少情況下是迫于權勢的影響力，即使當事人內心抗拒，行動上也可能選擇接受，以求自己眼前、長遠或者更大范圍的利益不受影響。上述情形表明，軟權力濫用有著廣泛而深刻的社會基礎。因此，遏制濫用軟權力的各種行為，當事人的抵制也是不可缺少的。這種抵制可以是下屬對上級領導濫用軟權力的行為提出意見；也可以是公民、法人和其他組織對公權力機關或者國家公職人員濫用軟權力行為的申訴、控告、檢舉等。

總的來說，從公權力監督的歷史和現實看，相較于對硬權力的監督，對軟權力的監督未能引起足夠重視，而軟權力的濫用同樣會對相對人合法權益、公權力公信力和公共私人兩大領域風氣造成損害。因此，有權機關、紀檢監察機關和全社會應當高度重視軟權力濫用現象和軟權力監督等問題，將軟權力和硬權力都關進制度的籠子。

（作者為中國政法大學法學院教授）

【參考文獻】

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③《馬克思恩格斯選集》第四卷，北京：人民出版社，1972年。

責編/于洪清 美編/王夢雅

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