摘 要:改革開放以來，我國城鎮化取得巨大成就，人口等各類要素越來越向市域聚集，同時市域社會治理面臨體量偏大、風險集聚、職責交叉不清、包辦主義、社會失靈等難題。應不斷優化市域社會治理的空間尺度，構建明晰的市域社會治理權責體系，打造匯聚多元力量的市域社會治理共同體，積極穩妥推進智慧化市域社會治理，以此不斷推進市域治理現代化。

關鍵詞:市域治理 城市 兩級四維 治理現代化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”的要求，這具有重大現實意義。2019年12月，全國市域社會治理現代化工作會議在北京召開，部署啟動市域社會治理現代化試點。2020年，黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”等要求，這為下一步推進城市治理體系和治理能力現代化指明了方向。

中國市域社會治理進入全新的時空節點

改革開放以來，中國城鎮化快速推進，2011年中國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口規模在歷史上第一次超過鄉村人口規模；到2020年，城鎮化率超過60%，城鎮化率平均每年增加一個百分點。四十多年來，中國經歷了世界上規模最大的城市化進程，城市發展成就舉世矚目。據住建部于2020年底公布的《2019年城市建設統計年鑒》顯示，上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津等城市的城區常住人口達到1000萬以上，“超大城市”已達6個；城區常住人口在500萬以上到1000萬以下的“特大城市”則有10個，分別為東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島；城區常住人口300萬到500萬的“I型大城市”則達到14個。截至2020年10月，地級市數量達到293個，縣級市數量達388個。可見，中國已經進入到新的時空節點，直面以城市生活為主的時代；另外，進入新的發展階段，人們追求更高品質的生活、更高質量的發展。推進市域社會治理現代化，正是中國在城鄉空間變化下治理重心調整的新選擇。

城市是人類社會的偉大創造，承載著人類追求美好生活的理想，同時也蘊藏著破壞這種理想的力量，即城市是兼具“正面性與負面性”的綜合體。在空間方面，城市既是大規模、高密度、多樣化人口聚集的容器，又存在空間破碎、空間分裂等問題；在經濟方面，城市既有資本集聚與規模效應的特征，又具有極化與壟斷的特性；在社會方面，城市既具有異質性、流動性、契約性等特點，又具有失范性、失調性，易于發展成為“風險社會”；在組織方面，城市既具有民主性、多元性特征，又有控制性、高壓性的危險。城市的復雜特性（見圖1）凸顯了市域社會治理現代化的重要性和緊迫性。

當前市域社會治理存在的問題和短板

黨的十九屆四中全會以來，各地在推進市域社會治理現代化方面進行了一些探索，形成了一些新經驗。但是，市域社會治理仍然存在一些不足之處和短板。

市域社會治理面臨體量偏大和風險集聚的難題

進入新世紀以來，我國每年新增城鎮人口接近2000萬人，平均每個街道辦管理服務人口達10萬人，最大的街道辦服務人口（含流動人口）達到105萬人；平均每個社區居委會服務8千人，有的社區人口達到數萬人、最大的社區人口超過50萬人。我國城市基層管理幅度普遍偏大，而且面臨的社會群體利益多樣、訴求多元。有的城市的社區平均管轄近20個不同類型的小區，各個小區面臨的問題又各不相同，很難用一套治理模式有效解決所有問題。

城市容納了不同階層、民族、種族的人群，表現出較強的包容性和差異性，但也造就了一個“陌生人社會”——人與人之間疏遠和陌生，難以形成情感認同。快速城市化將原來分散于社會的各種矛盾風險集中于城市。在屬地化管理框架中，“上面千條線、下面一根針”的問題依然沒有得到根本性解決，“上面千把錘、下面一根釘”的問責機制更讓基層不堪重負。面對龐雜的社會事務，政府不能簡單地通過發號施令對各類事件采取統一的行動，尋找新的社會治理方法成為必要選擇。

市域社會治理存在職責交叉、不清的問題

隨著城市規模的擴大，交通問題、資源短缺、風險應對能力不足、環境惡化等，成了橫亙在城市高質量發展上的“難點”。不少地方還未總體評估市域社會治理的形勢，尚未形成以“市域”為主體的政策文件，相關政策分散在“城市規劃”“綜合管理”“基層黨建”等具體領域，缺乏戰略性、系統性的市域社會治理政策。

市域社會治理的責任散落在不同的職能部門，難以發揮整體性勢能。在市域社會治理方面，至少存在九類主要的治理實踐：一是由政法委牽頭主抓的平安城市建設；二是由黨委組織部牽頭的黨建引領社會治理行動；三是由黨委宣傳部門（文明辦）牽頭的文明城市創建活動；四是由愛國衛生運動委員會（衛健委）牽頭的衛生城市建設；五是由民政部門牽頭的社區治理；六是由住建部門牽頭的智慧城市建設和小區治理；七是由住建部門推動的園林城市（節水城市）建設；八是由城市管理綜合執法部門牽頭的城市綜合管理；九是由食品安全辦牽頭的食品安全示范城市創建。另外，還有種類繁多的城市治理專項行動。僅在社區治理領域，治理內容就涉及40個職能部門，但各部門之間缺乏有效的工作協調，難以形成治理合力。此外，由于各部門權責交叉并且習慣于“向下交責”，使得基層屬地責任壓力較大。例如，有的地方在推進智慧治理過程中，多個平臺應用功能重復疊加、部門各自考核，大大增加了基層負擔。

市域社會治理存在包辦主義、社會失靈的現象

部分黨員干部對治理理念理解不深刻，傳統管理思維根深蒂固。部分黨政部門開展工作時“以我為中心”“以我為主”的現象較多，或多或少存在“包辦”“扛包”等問題；部分市民仍存“依賴心理”，參與度總體不強，“干部干、群眾看”現象仍然比較明顯，一些具體領域更是存在較為突出的包辦主義和代理主義現象。

截至2021年1月，我國社會組織登記總數達到90.1萬個，數量再創新高。但是，部分城市的社會組織數量仍然偏少、能力不高、參與治理機會少。一些社會組織缺乏必要的引導和制約，再加上自身能力不足，政府轉移出來的職能接不住也接不好，基層治理出現“社會失靈”的現象。

推進市域社會治理現代化的重點任務

優化市域社會治理的空間尺度

空間是承載人口的載體，是經濟社會活動展開的基礎，它不但受到環境承載力、環境人口容量等客觀因素制約，也受到人類活動、規劃決策的影響。在宏觀上，要統籌市域人口分布、經濟布局、土地利用和可持續發展等，確定市域空間利用的功能定位，促進生產、生活、生態的統合，避免單一的資本導向；在微觀上，要推進空間功能的有機組合，完成基于人本需求的場景營造，構造符合人本需求和美學的公共空間、營造以家庭為中心的十五分鐘生活服務圈、形成服務于人的發展需求的交通空間，等等。

構建高質量的市域社會治理權責體系

市域社會治理現代化涉及區域內多個層級的權責，需要完成宏觀、中觀和微觀三個層面的體系構建。宏觀層面要堅持以人民中心的發展理念，統合政治、市場、社會和個體生活的不同邏輯，確立市域社會治理的戰略、路線；中觀層面要構建機構和制度的整合體系，出臺“1+N”市域社會治理治理政策體系，形成城市治理的領導體制機制，總體統籌城市治理政策；在微觀層面，要根據中央作出的深化黨和國家機構改革的決定，明確市域社會治理的“條線權責”，以居民生活需求為中心構建差異化、分類化的微觀治理體系。

打造匯聚多元力量的市域社會治理共同體

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。要以共同體理念貫穿空間規劃、經濟發展、社會發展和政治發展的全周期；要推動好“社會治理社會化”，擯棄“社會不行，政府萬能”“把所有責任都自己扛”的思維，抓好政府的“放管服”改革、向社會力量購買服務等工作，發揮好基層群眾組織的作用，充實各類社會組織，提升社會組織參與社會治理的能力，切實將社會組織視為公共服務的合作生產者、社會治理的合作伙伴。

積極穩妥推進智慧化市域社會治理

黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，把“科技支撐”作為完善社會治理體系的重要內容。在數字時代，要充分重視現代科技在社會治理中作用，特別是注重物聯網、大數據、人工智能等技術的運用，以技術優化治理過程，既規避技術安全風險、信息安全風險、信息壁壘風險，又以智慧化、精細化的手段為城市居民提供精準、高效的服務；要發揮好科技對社會治理的支撐作用，通過大數據等技術時刻把握社會運行的“脈搏”與“心跳”，做好市域社會治理的決策服務，提高常態治理和危機應對能力。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授，南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員；本文系國家社科基金重大課題“大數據驅動的特大城市治理中的風險防控研究”（項目編號：21ZDA069）、國家社科基金重點課題“基于供需平衡的復合式城鄉基層治理體系研究”（項目編號：20AZD087）階段性成果】

參考文獻

[1]吳曉林:《城市性與市域社會治理現代化》，《天津社會科學》，2020年第3期。

責編：賀勝蘭

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