摘 要:大城市在推動經濟社會發展的過程中發揮著舉足輕重的作用，不過由于大城市人口和經濟活動聚集程度的提高，其發生安全風險的概率也在增加。大城市安全風險大多具有系統性、復合型、影響廣、危害大等特征。防控風險，不僅是統籌發展和安全的重要命題，也是提高城市治理水平的重要體現。因此，需要優化城市規劃思路，加快智慧城市建設，加快推進流動人口市民化進程，做到未雨綢繆，減少大城市安全風險造成的損害。
關鍵詞:大城市 風險治理 智慧城市
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
城市作為人口和經濟活動的聚集地，不僅擁有可以共享的基礎設施，而且還匯聚了各類人才，成為吸引產業集聚的“磁場”、知識創新和擴散的場所，在各國經濟和社會發展中具有十分重要的地位。可以說，現代經濟就是城市經濟，國家的繁榮直接與城市的繁榮密切相關，有活力的城市已經成為經濟增長的發動機。
在信息化和經濟全球化時代，大城市在促進社會交往和知識流動方面的優勢不但沒有減弱，反而在持續增強。超級大城市不僅數量在增加，而且輻射的地域范圍也在不斷擴大。世界銀行在2009年發布的發展報告顯示，當時世界排名前100名的大城市的平均人口規模已經是1900年時人口規模的10倍。許多大城市已成為國際人流、物流、信息流和資金流的關鍵節點，協調著全球生產網絡，發展成為全球城市（Global City）。
我國正處在城市化水平快速提高的階段，以大城市為核心的城市群是推進我國城市化進程的主要空間載體。隨著人口和經濟活動聚集程度的提高、分工水平的演進，大城市在規模擴大、效率提高的同時，城市社會經濟系統的復雜性、不穩定性與不確定性也逐漸增大，發生系統性風險的概率不斷增加。大城市日益成為社會風險產生或集中爆發的首選地，當代社會也呈現出“城市風險化”和“風險城市化”的趨勢。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。大城市精準識別和科學防范化解重大風險挑戰，統籌發展和安全，已經成為“十四五”期間推動城市治理體系和治理能力現代化的一項重要課題。
大城市安全風險的性質與特征
風險是一種不以人的意志為轉移的客觀存在。在大城市里，人們每時每刻都面臨自然災害、環境污染、病毒傳染、安全事故等風險，也可能遇到失業、犯罪、社會騷亂等帶來的威脅。雖然風險發生的時間具有高度不確定性，但人們可以通過強化風險意識，認識風險的性質，把握風險發生的規律，完善風險防控機制，做到未雨綢繆，防范化解重大風險，減少風險造成的損害。
大城市安全風險的性質
大城市以“人口、生產工具、資本、享受和需求的集中”為基本特征，集聚是大城市的本質屬性。城市正是由于人口和經濟活動的高度聚集，形成了一種有別于鄉村的特性，這種特性被學者稱為“城市性”（Urbanism）。美國社會學家路易·沃思較早對“城市性”的含義進行了界定和描述，沃思認為城市由于人口規模大、人口密度高、人口異質性強，帶來了空間的競爭，形成城市獨特的生產和生活方式。
按照社會學家騰尼斯（Tönnies）、埃米爾·涂爾干（Emile Durkheim）等人的觀點，傳統鄉村社會是一個“機械團結”社會，而城市社會則是一個“有機團結”社會。在一個“機械團結”的傳統鄉村社會里，社會成員具有較強的同質性，他們有共同的語言、風俗和傳統，從事大體相似的職業和社會生產活動，具有共同的利益和目標，而且他們所生活的家庭、部族或村鎮是一個相對自給自足的社會，社會成員的絕大部分生活需要不依靠其他群體就能得到滿足；而“有機團結”的城市社會建立在異質性社會成員高度分工的基礎上，每個人都按照社會的分工執行某種特定的或專門化的職能，人們從事各種不同的職業，每個人都在一定程度上必須依賴其他人，社會從而成為一個有機統一體。
城市性是理解大城市安全風險性質和特征的根本。傳統鄉村社會由于缺乏專業分工，生產效率低下，人們在自然災害面前無能為力，往往會面臨食品短缺、瘟疫流行等風險。而現代城市由于空間上的高度聚集和高度的社會分工，形成了復雜的巨型系統，在提高效率、創造財富的同時，也帶來了不穩定性與不確定性，容易產生更多的系統性風險。例如，在一個鄉村或小鎮生活的居民可以直接從井中或附近的河流中取水，他們也可以毫不費力地將水排回土壤。而大城市則由于人口聚集，水資源需求量遠遠超出當地供應量，因此不得不修建供水管道和自來水廠等供水系統，還需要建立復雜的排水系統。同樣，在食品供應上也是如此。在小鎮上，附近的農民可以直接將他們生產的農產品送到集市上出售，然后換回自身需要的產品。而現代大城市的食品供應則必須依賴汽車、火車、輪船、飛機等現代交通工具，其供應鏈延伸到地球的每個角落。
城市規模越大，勞動分工水平越高，城市經濟效率也越高，同時城市社會經濟系統的復雜性和多樣性程度也就越高，城市發生系統性風險的概率也會增加，防控風險的任務也就越艱巨。
大城市安全風險的特征
大城市的性質決定了其風險的類型和特征，概括起來，大城市安全風險具有以下幾方面的顯著特征。
大城市的安全風險大多是系統性風險。大城市是一個包含自然、社會、經濟等子系統的復雜巨系統。城市系統構成要素復雜、多樣且易變，而且在高度分工的城市社會里，各個子系統之間相互依賴，社會生產系統中的任何一個子系統出現問題，都可能迅速波及整個系統，甚至導致整個系統癱瘓，出現城市危機。用一個比喻來形容，傳統鄉村社會就像一個并聯電路系統，而現代城市社會則是一個串聯電路系統。在一個串聯電路系統里，只要一個開關斷開，整個電路就會停電。例如，1929—1933年資本主義的經濟危機、2008年全球金融危機，就是金融系統出現的問題迅速波及到整個經濟系統、從一個國家波及全球的體現。這樣的風險和危機在傳統鄉村社會是難以想象的。再如，美國東部時間2003年8月14日下午4時許，美國紐約市曼哈頓首先發生大面積停電，底特律、克利夫蘭等美國東部大城市也受到影響。停電事故發生后，城市地鐵、電梯、火車、電車都停止了運行，交通系統完全癱瘓，大約5000萬人的生活受到影響，造成了嚴重的經濟損失。由此可見，一個系統出現的風險，會導致整個城市的系統受到影響，這正是城市系統性風險的典型特征。
大城市的安全風險大多是復合型風險。大城市是人類改造自然最顯著的地方，是一個自然和社會復合的系統。大城市既會面臨海嘯、地震、暴雨等自然災害，也會面臨危險化學品爆炸、火災等突發安全事故，還會面臨新冠病毒傳染等公共衛生事件。由于大城市一般是各國、各地區的政治中心和經濟中心，金融危機、恐怖襲擊、游行示威、社會騷亂也更容易在大城市爆發。而且，大城市一旦發生風險，往往會產生連鎖反應。例如，新冠肺炎疫情發生后，許多國家出現經濟衰退，進而導致失業率提升、犯罪活動增加，甚至引發社會騷亂。大城市的風險往往是自然因素、社會經濟因素等多種因素長期累積、相互疊加、綜合作用的結果，風險發生后可能造成的影響也是多方面的，大多屬于綜合性的復合型風險。
大城市的安全風險大多是影響廣、危害大的風險。大城市由于人口和產業密集，一旦發生自然災害、安全生產事故或公共衛生突發事件，大多會造成嚴重的人員、財產損失以及很大的社會影響。例如，2012年北京“7·21”特大暴雨災害造成數十人遇難；2015年深圳“12·20”山體滑坡事故造成33棟建筑物被掩埋或不同程度受損，多人遇難。尤其在當今時代，城市與城市之間交往密切，人員流動活躍，一旦發生公共衛生事件等風險，就會迅速而廣泛地傳播。同時，由于處于自媒體時代，各種捕風捉影、空穴來風的信息更容易傳播，易引發次生災害和衍生災害，危害程度加大。因此，在大城市發生的災害或風險，往往容易成為全國性事件。
大城市的安全風險大多是非均衡分配的風險。大城市是充滿活力與發展機會、令人興奮和向往的地方，但大城市也是社會分化程度較高的所在。大城市里有聳立的高樓、豪華的飯店，也有繁華的街道、豐富多彩的文化。但在大城市里，也會看到擁擠的住所、惡劣的環境、焦慮的群體。在當今世界各國的城市里，空間結構主要是由資本力量所決定的，不僅就業、教育、住房、醫療等公共產品與公共服務在空間配置上存在不均衡問題，城市居民在財富方面也存在不均等現象。城市風險往往會逆向分配，與權力和財富成反比，即財富分配向上層社會聚集和傾斜，風險則向下流動或被轉嫁至社會底層，城市里的受益群體與風險承擔群體呈現不匹配的情形。抵御風險能力低的群體，更容易遭受風險的損害。
大城市安全風險治理的主要思路
大城市的安全風險是普遍存在的，每時每刻都有發生的可能性。防控風險，是統籌發展和安全的重要命題，是提高城市治理水平的重要體現。長期以來，幾乎所有城市都存在“重救輕防”的傾向，城市風險管理注重風險發生后的“處理”。實際上，風險的形成、發生、發展都有一個持續和漸進的演化過程，即便是看似“突發”的事件，也并非真正“突然”而至，往往是有征兆可尋、有規律可循的。隨著大數據、人工智能等新的信息技術的出現，人類具有了更先進的風險識別和預防的技術手段。在新技術的支持下，世界范圍內城市風險的治理模式已經從傳統注重事中事后抵御風險沖擊轉變到注重事前識別和預防風險。我國大城市要實現對風險的全周期治理，除了繼續加強傳統的風險管理之外，還應根據當前我國大城市風險的特征以及風險防控的短板，重點從以下幾方面，進一步加強大城市風險治理，打造安全城市。
按照“韌性城市”建設的新理念，優化大城市規劃思路
城市規劃是城市風險防控的第一關，可以扮演城市風險防控“守門人”的角色。發達國家的一些大城市如日本東京，比較注重將風險防控的目標納入城市發展總體規劃和各項專門規劃之中。我國大城市正處在迅速擴張的階段，需要堅持統籌發展和安全，更有必要按照“韌性城市”（Resilient City）建設的新理念，優化大城市規劃的思路。
這里所謂的“韌性”，根據聯合國減災署的定義，指的是人類社會或自然系統在受到各種不利影響時，其基本結構和功能能夠以及時有效的方式得以復原的能力。建設“韌性城市”，就是要使城市具有預防、回應并從特定風險中迅速復原的能力，同時將風險或災害損失降到最低，創造一個“適應風險或災害”和“不怕風險或災害”的城市。這就要求我國大城市無論是用地和基礎設施規劃，還是人口規劃，都要對海嘯、地震等自然災害以及經濟社會領域的風險進行充分評估，對各類基礎設施和社會管理體系應對各種不同災害和突發事件時的承受能力、恢復速度和程度等進行測試。無論是城市供水與排水系統、交通運輸系統，還是醫療衛生服務體系，規劃都要留有余地，以增強城市的韌性和靈活性。
以我國對大城市人口的規劃為例，過去我國許多大城市規劃部門總是傾向嚴格控制人口，來實現人口與城市基礎設施和公共服務的匹配，對人口的預測和規劃往往過于保守，結果城市實際人口規模大大超過城市預測和規劃的人口規模，就如同“準備了兩桌飯菜，卻來了三桌客人”，從而導致城市基礎設施和公共服務不堪重荷，城市韌性下降。實際上，對大城市人口的規劃，應該轉變思路，不能一味地控制人口，而應把城市人口預測和規劃的規模適當擴大一些，預留給未來人口增長的空間適當增加一些，這樣才能使城市更有余地和靈活性來應對未來具有不確定性的挑戰和機遇，更有利于為人們創造一個舒適的人居環境。“新加坡規劃之父”劉太格先生認為，在進行城市的長期規劃時，膽子要更大一些，人口預測要盡量多一些。他形象地把規劃的范圍和規模比喻為一個飯碗，把人口比喻為飯。飯過多，再填壓就會導致過小的碗破損，如同城市基礎設施因承受不了人口的大幅增長而崩潰。相反，如果事先準備一只較大的碗，即使飯沒有盛滿也不會帶來太大影響，甚至還可以加湯加菜。也就是說，寬松的城市規劃在滿足人口規模擴張的同時還能增加額外的配套設施，提高人民居住的舒適度。
加快智慧城市建設，利用信息技術提高城市風險防控能力
提高城市風險防控能力，最難之處在于風險防控部門能夠獲得及時有效的有關風險的信息。如何利用大數據和人工智能等新一代信息技術，提高城市風險防控部門準確預測和識別風險的能力，優化風險治理的決策，已經成為重要而迫切的現實需求。我國政府于2012年開始啟動較大規模的智慧城市試點建設，在2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中，又進一步將智慧城市建設作為推進新型城鎮化的重要舉措。近年來，我國的智慧城市建設取得了顯著進展。我國大城市要抓住智慧城市建設的契機，大力發揮智慧城市在風險和安全管理中的作用，結合大數據、物聯網、云計算等技術，在城市交通管理、治安管理、危險品運輸管理、疫情防控管理等諸多領域，實現智能技術與安全管理決策的結合，推動風險防控決策由“經驗管理”向“科學治理”轉變。
當然，利用信息技術提高風險防控能力，也不限于風險的識別和預防方面，還應在城市風險溝通、風險信息公開和傳播等方面發揮作用。在城市風險發生后，及時準確地發布風險信息來減輕和化解社會心理壓力，并引導公眾正確地認知風險，對于防止風險擴散、控制風險影響十分重要。從以往處理突發事件的經驗來看，在事故發生之后，如果城市風險防控部門或者政府媒體只是按部就班、被動地和延遲式地回應公眾，很容易造成謠言散布，恐慌情緒蔓延，擴大事故的不利影響。在新媒體時代，政府要利用智慧城市建設的成果，在明晰政府保密權與公眾知情權邊界的基礎上，掌握輿情傳播渠道，做到風險信息快速發布、即時共享，加強風險溝通，防止風險危害擴大化。
加快推進流動人口市民化進程，消除風險產生的社會隱患
城市風險既有自然的災害或災難，也有人為產生的經濟社會危機。應對城市風險，有些主要靠技術進步，有些則主要靠社會治理創新。目前，由于人類技術的進步，世界各地的大城市對自然災害的防控能力越來越強，但在資本的驅動下，大城市經濟系統和社會秩序不穩定的問題日益突出，城市風險越來越多地來源于社會經濟因素。即便是城市面臨的環境風險，表面上看是人與自然關系的不和諧，但背后的實質還是人與人關系的不和諧造成的。
改革開放以來，我國城市化進程加快，許多農業勞動力從農村進入城市務工經商，實現了職業的轉變，但由于受戶籍制度等一系列城鄉分割體制的限制，他們并沒有實現身份的轉換，未能真正融入城鎮社會，實現市民化，而是長期處在“流而未遷”的狀態。這些流動人口被排斥在城市正規組織和社會保障體系之外，許多人成為既“融不進城市”又“不愿意回農村”的弱勢群體。他們是城市風險的主要承擔者，也很可能成為社會不穩定因素，成為產生風險的主要社會隱患。我國在城市風險治理中，要充分發揮社會主義制度優勢，堅持以人民為中心的發展思想，將推動人的全面發展、保障人民的福利和幸福作為城市發展的核心，貫徹落實“共享發展”的新發展理念，通過戶籍制度改革，加快推進流動人口市民化進程，讓廣大流動人口最大限度地分享經濟增長和社會發展的成果，努力消除城市中的社會排斥、社會區隔，促進社會融合，創建一個機會公平、結果公正的城市生存發展共同體，使城市變成“為人民而不是為利潤的城市”，這是防控城市各類社會風險的治本之策。
【本文作者為武漢大學經濟與管理學院教授、武漢大學兩型社會研究院院長】
參考文獻
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責編：臧雪文
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