摘 要:“全域數治”是借助數字技術，創新治理機制、再造治理流程，并推動治理主體、治理要素、治理領域之間的有效協調，從而實現整體性、系統性和智慧化的治理。杭州市三墩鎮較早開始“全域數治”的探索，已經走出了一條創新基層社會治理、建構數字政府的新路子，應充分總結其做法經驗，進一步推動基層數字化改革實踐以實戰、實用為導向，打破壁壘，整合資源，不斷拓展應用場景，以數字化撬動政府服務模式創新和服務流程再造。
關鍵詞:全域數治 基層治理 數字化改革 數字政府
【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】A
基層政府是數字化建設的基礎和關鍵單元，也是向全社會展現數字政府建設成果的窗口。為破解治理主體彼此獨立、治理機制難以聯動、治理過程銜接不暢等問題，杭州市三墩鎮以數字政府建設為切入點，在重構基層社會治理的基本單元和內在結構的基礎上，建構了整體性、系統性和智慧化的治理體系，為街鎮層面數字政府改革貢獻了新方案。
相關理論與實踐評述
數字治理理論（Digital Governance Theory）濫觴于新公共管理運動式微和數字時代治理興起之際（韓兆柱、馬文娟，2016）。Patrick（2006）將數字時代的治理內容概括為：重新整合、以需要為基礎的整體主義、數字化過程這三個重要部分。 “數字政府”（Digital Government）這一概念與數字治理理論大致發軔于同一時期，作為一種新型國家治理形式，數字政府建設意味著政府需要通過運用數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化工具和數字化規則，提供更好更具回應性的服務（戴長征、鮑靜，2017）。數字治理因其具有公開性、透明性、權力問責制、公眾參與和社會融合等特征，有助于提升社區整合能力，幫助治理者在理論指導、民主活動、決策過程和公民參與等方面作出更好的決策，被認為是通向善治的最佳途徑（Shampa，2007；Krassimira，2009；Roberto & Sebastian，2016）。顯然，相較于傳統的治理模式，數字政府與數字治理具有明顯的優勢，政府治理由部分走向整體，從破碎走向整合（竺乾威，2008）。
“全域治理”是一個新概念，張丙宣（2019）作了一個全面解析，認為“全域治理”就是在更高層級的推動和統籌下，全面深化多領域協同治理的體制機制改革，打破壁壘，強化跨邊界的合作治理，從而提升綜合治理能力。更多的學者用“整體性治理”（Holistic Governance）這一概念來解釋社會治理中這種全方位綜合性的治理體系。由此可見，學界對全域治理的認知尚未趨同，綜合現存文獻，本文認為全域治理至少包含三個方面的內容：一是跨部門跨層級跨地區的全要素治理，強調建立跨層級部門的綜合協同體系和常規性合作治理機制，破除協同治理的障礙；二是全領域治理，強調統籌謀劃綜合性治理體系，縱深協同推進基層政治、經濟、社會、文化和生態文明等各方面能力建設；三是全過程治理，借助平等開放包容的合作平臺和載體，實現所有治理要素在整個治理過程中的及時有效流轉。
全域治理在實踐方面的探索非常豐富。深圳市福田區以“1+N”的方式全面推進全域治理，其整體思路可概括為全領域治理、全周期管理、全要素參與；浙江省德清縣率先提出建設“全域數字化治理試驗區”，以數字賦能實現治理全域覆蓋，全面提升縣域治理現代化水平；杭州市余杭區于2019年開始全面深化“三個全域”建設，致力于打造全域創新策源地、建設全域美麗大花園、實現全域治理現代化。
綜上，“全域數治”“數字治理”“整體性治理”之間有著一定的理論淵源。正如“整體智治”不是“整體性治理”與“智慧治理”的簡單疊加，而是兩者的有機結合（郁建興、黃飚，2020），“全域數治”也是“全域治理”與“數字治理”的有機結合。本文把“全域數治”理解為，通過數字化為“全域治理”提供技術手段支持，助力不同主體在治理過程中實現有效協調。換言之，“全域數治”就是借助數字技術，創新治理機制、再造治理流程，并推動治理主體、治理要素、治理領域之間的有效協調，從而實現整體性、系統性和智慧化的治理。杭州市三墩鎮較早開始“全域數治”的探索，已經走出了一條創新基層社會治理、建構數字政府的新路子。
杭州市三墩鎮的全域數治實踐
為了進一步提升基層治理能力，探索基層社會治理現代化之路，杭州市西湖區三墩鎮以基層治理四平臺和全科網格為基礎，依托城市大腦功能應用，不斷探索基層治理整體性、系統性和智慧化之路，努力實現“全領域、全過程、全要素”的數字賦能，積極構建“全域數治”的三墩模式。
數字賦能全領域治理，提升多主體精準服務能力
三墩鎮的全領域治理堅持以黨建為引領，以“一中心四平臺一網格”為基礎，重點推進地址庫建設和數據歸集，人、房、企等數據入格上圖，推動多層級、多部門、多效能的數據落地，夯實了基層治理基礎。三墩鎮借助數字化手段創設六大模塊的綜合應用系統，不斷健全綜合治理體系，提升全領域服務能力。這六個應用模塊和功能如下：“智慧黨建”模塊，包括組織直達等5個應用場景，以黨建引領治理全局；“智慧平安”模塊，包括“平安碼”等3個應用場景，全面推進數字政府綜合應用，其中最具特色的就是平安碼應用場景，通過“一企一所一碼”的方式對全鎮1.1萬家企業、100多處工地進行賦碼檢查，再經由GIS地理信息系統生成區域平安風險“五色圖”，動態調整網格執法力量，對重點區域實施精準管控；“智慧防控”模塊，包括非接觸性執法等3個應用場景，豐富了數字政府的綜合應用；“智慧經濟”模塊，包括樓宇經濟等3個應用場景，實現了數字經濟的綜合應用；“智慧民生”模塊，包括民生直達等2個應用場景，拓展了數字社會的綜合應用；“智慧執法”模塊，包括執法事件快速處置6個場景，有效推進了數字法治的綜合應用。
數字賦能全要素治理，提升多部門協同聯動能力
一是打破部門數據壁壘，提升信息整合能力。夯實“網格+平臺”的數字化治理模式，整合執法力量。由公安、交警、城管、市場監管、鎮應急管理等部門聯合組建綜合治理大隊，實現部門間指揮資源的互聯互通、信息共享、實時監控和綜合監測，并保證“一支隊伍管巡查、一個系統管指揮、一個終端管數據、一個流程管處置”，重構了基層網格治理的力量部署，完善了行政事件和執法事件的處置機制。此外，三墩鎮還建立每日會商制度，中心作戰指揮室由各執法部門業務骨干長期派駐，區域指揮長則由各部門正職或副職領導輪流擔任，每日早晨在分析室召開數據會商，形成當日“平安六指數”，區域指揮長可跨部門發布命令，形成了線上線下一體化、多層級多部門協同化、全域化的基層治理體系。
二是建立群防群治體系，數字賦能協同治理。三墩鎮設置了“1個核心指揮圈、6個風險防控圈、12個應急管理圈、30個聯合執法圈、125個基層網格圈”的“寶塔形”防控處突架構，每一個區域設置區域長，區域長由不同部門正職或副職領導擔任，指揮對應區域的應急管理站，聯動對應區域的聯合執法小組，互動對應區域的網格長和網格員，做到中心采集分析數據、區域指揮直達網格，200名網格員和300名執法隊員有效聯動、協同作戰。同時對標杭州城市大腦，開發建設智慧執法、智慧安監、智慧報警、視頻分析、無人機巡航、高空抓拍、視頻通話、同圈呼叫等20多項應用場景，初步實現了數字防控全覆蓋。
數字賦能全過程治理，提升多數據整合應用能力
一是實現服務流程再造，匯集整合數據資源。為進一步實現資源整合、信息聯合、流程聚合，三墩鎮嚴格按照“四統一”要求，建成集“事件協同、視頻監控、分析研判、指揮調度”于一體的基層治理綜合信息指揮中心，專線專網接入交警、公安專網，區級值班平臺，110聯動平臺，119報警信息平臺，數字城管等，最大程度整合基層治理資源。同時對接市區兩級城市大腦數據中樞，基本實現全域視頻、物聯感知、人房企事信息等一網共享。構建信息收集快速分析、部門線下聯合處置、公共服務協同審核、數據線上建模會商的新流程，踐行“數據多跑，人員少跑”的數字治理理念。
二是加強數字閉環管理，完善全過程響應機制。三墩鎮積極構建系統化、扁平化、實戰化、閉環化的指揮機制，建立健全指揮中心組織領導架構，設定坐席員和指揮長制度，指揮室成員由各部門業務骨干組成，線上協同四平臺和多渠道信息來源，線下整合執法隊員和網格員近500人，分區域構建聯合執法組和網格員小組，8名指揮長由各部門主要負責人定期在中心輪值，實現了對三墩鎮各類事件的系統化分析，對急難險重事件的扁平化指揮，對各部門力量的實戰化聯動，對所有反饋事件的閉環化驗收，構建了“事件采集、快速響應、聯合處置、科學分析”的全周期、全流程響應機制。
啟示與思考
三墩鎮將大數據與全域治理深度融合，打破部門壁壘、區域壁壘和行業壁壘，通過數據共享實現治理區域、治理領域、治理機制的互聯互通，最大程度實現了全要素、全過程、全領域的動態精準治理，讓數字化、智慧化、精細化貫穿基層社會治理的全過程，為基層社會治理提供了新的思路，為數字政府建設貢獻了新的方案。其啟示在于：
打破壁壘，探索跨層級、跨部門、跨事權的“三跨”運行模式，有效實現全域治理。通過數字化改革打破各種壁壘，讓數字化、精細化、智慧化貫穿基層社會治理全過程。具體而言：通過跨層級執法聯動，打破科層概念，實現對復雜事件的多部門聯動處理；通過跨部門信息協同，在扎實推進“警源、訴源、訪源”工作機制的基礎上進一步擴展事件線索來源；通過跨事權矛盾聯調，建立矛盾糾紛分流交辦機制，強調簡單糾紛當場解決、復雜糾紛跟進處置，形成跨部門、跨事權、多方參與、多元融合的治理協同機制。
整合信息資源，提高研判能力，提升“智治”水平。對數據進行綜合分析研判，做到“預警+預判”是政府數字化改革的重要內容。在大量匯集全域數據的基礎上，建立風險預測模型，將大數據分析、追蹤、預測的結果轉化為基層治理決策的重要依據，實現對基層社會的超前治理。例如利用數字化技術手段，對區域內企業實行全生命周期管理和實時監控，并突破信息傳遞的空間限制，促使治理主體在不進入實際治理場域的情況下了解治理活動，及時發現和解決治理問題，滿足治理需求。
以數字化撬動政府服務模式創新和服務流程再造，實現數字政府轉型。基層政府應不斷拓展大數據的分析和應用功能，實現從“數字”到“數智”再到“數治”的轉變，尤其是優化民生服務場景的開發，實現政府主導和社會多元主體共同參與有機結合，真正“讓數據活起來”。進一步地，基層政府要通過傳遞模式、執行模式、服務模式、協同模式的轉變實現政府服務流程再造。具體而言：首先，摒棄傳統科層制中信息逐級傳遞的方式，形成信息分析、扁平指揮、數據閉環的傳遞模式；其次，針對傳統單一部門線下履職難以處置性質復雜、定性模糊、權責不清的綜合類事件以及缺乏橫向信息共享機制的弊端，形成多部門信息共享聯合處置的執行模式；第三，破解公共部門各自為政、條線分割、效率低下的困境，形成以數字公共服務為中心的服務模式，減少尋租空間；第四，改變以線下會議協同會商為主的傳統模式，形成以線上數據會商、數字建模為主的協同模式。
未來，實踐層面一方面要更強調以實戰、實用為導向，整合資源，不斷拓展應用場景，同時加快建設各類分析模型，把握社會基本運行態勢，提高預警預判能力，提升基層政府整體運行效能；另一方面要不斷加強“智治”安全防護體系建設，保障數據信息安全可控，提高各類風險防范能力。這意味著不僅要有完善的監管流程、高素質的操作人員，還要有分級加密、輸出限制、數據追蹤、保密協議等措施，才可讓數據用得放心、用得安心。在理論層面，重點在于理論體系建構和制度體系建設，實現技術理性向制度理性、理論自覺的跨越，推動公共管理理論的發展與創新。
【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、浙江大學公共政策研究院首席專家】
參考文獻
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責編：羅 婷
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