摘 要:“信息壁壘”是智慧城市建設(shè)與治理過(guò)程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數(shù)據(jù)難共用、信息交換難共通、信息運(yùn)用難共享、信息處理難協(xié)同的信息屏障和隔閡現(xiàn)象。要以打破各部門間的信息壁壘為重點(diǎn)，推進(jìn)信息平臺(tái)的整合，加強(qiáng)各類系統(tǒng)的對(duì)接融合，促進(jìn)信息資源的共享，強(qiáng)化具體業(yè)務(wù)協(xié)同。完善信息的采集、分類、整合、分析、發(fā)布、共用與共享的制度和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，促進(jìn)部門合作與協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞:信息壁壘 智慧城市 城市治理

【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“信息壁壘”（Information Barrier）是智慧城市建設(shè)與治理過(guò)程中的頑疾和羈絆，其一般是指信息數(shù)據(jù)難共用、信息交換難共通、信息運(yùn)用難共享、信息處理難協(xié)同的信息屏障和隔閡現(xiàn)象。信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，信息管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制欠缺，信息的采集、發(fā)布、公開(kāi)和共享制度不健全等，是產(chǎn)生信息壁壘的現(xiàn)實(shí)因素。

產(chǎn)生信息壁壘的原因

在目前的智慧城市建設(shè)實(shí)踐中，由于城市整體性信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)不完善或未實(shí)現(xiàn)有效互聯(lián)互通，各職能部門缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致部門之間難以實(shí)現(xiàn)智慧化共治。政府部門各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)客觀存在信息孤島現(xiàn)象，信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題比較突出，諸多信息往往不能共享。

數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政

由于職能部門太過(guò)分散的橫向條塊式設(shè)置，縱向采取“市—區(qū)—街道辦—社區(qū)”的層級(jí)式任務(wù)分派方式，導(dǎo)致信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)交叉的問(wèn)題比較突出。各個(gè)職能部門常常都有各自的職能設(shè)置、任務(wù)要求和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，有的職能部門出于對(duì)利益的考量，還會(huì)開(kāi)發(fā)建設(shè)不同的信息系統(tǒng)，造成數(shù)據(jù)壁壘、信息屏障和資源浪費(fèi)的問(wèn)題。由于在信息平臺(tái)建設(shè)時(shí)就缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范的制度規(guī)定，一些信息系統(tǒng)平臺(tái)之間難以實(shí)現(xiàn)有效的銜接，從而導(dǎo)致諸多部門數(shù)據(jù)庫(kù)、微信公眾號(hào)、網(wǎng)站和微博的利用率不高，數(shù)據(jù)信息的更新速度慢，形成“僵尸版面”和“僵尸信息”。

城市治理信息數(shù)據(jù)難以共通共融

由于一些業(yè)務(wù)部門之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暫時(shí)沒(méi)建立起統(tǒng)一的信息交換和共享平臺(tái)，各個(gè)部門的信息系統(tǒng)存在壁壘，難以確保共享信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。出于對(duì)信息安全、公民隱私和規(guī)避責(zé)任的考慮，一些職能部門選擇把豐富的數(shù)據(jù)信息封存起來(lái)，不愿或不敢與其他部門共享數(shù)據(jù)。即使開(kāi)放共享了一些數(shù)據(jù)信息，也往往不能做到及時(shí)更新和實(shí)時(shí)共用，甚至出現(xiàn)一些滯后數(shù)據(jù)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)、無(wú)用數(shù)據(jù)等，無(wú)法直接用于為公眾服務(wù)。

信息系統(tǒng)的管理方式不統(tǒng)一、兼容性差

各個(gè)信息系統(tǒng)分屬于不同職能部門主管，導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)庫(kù)缺乏清晰、明確和統(tǒng)一的建設(shè)、管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)協(xié)議，系統(tǒng)之間的兼容性差，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)信息的即時(shí)和共享優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐中，一些基層政務(wù)服務(wù)大廳及街道社區(qū)的電腦上甚至安裝了幾十個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)程序和登錄界面，缺乏統(tǒng)一的信息共享查詢平臺(tái)和業(yè)務(wù)辦理入口，而且各個(gè)信息系統(tǒng)的管理要求和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)也不一致，辦事員在辦理不同業(yè)務(wù)時(shí)需要在不同的系統(tǒng)之間反復(fù)切換，增加了基層負(fù)擔(dān)，降低了辦事效率。

信息的采集、分類、歸檔、處理等標(biāo)準(zhǔn)欠缺

各垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)和部門采集的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，缺乏明確的收集、分類、歸檔和處理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致目前共享的數(shù)據(jù)可利用率低，數(shù)據(jù)重復(fù)采集、重復(fù)報(bào)送的問(wèn)題仍未能有效解決，重收集輕分類、重報(bào)送輕使用的頑疾仍然存在。

信息整合與共享處理機(jī)制不完善

由于信息整合與共享處理的相關(guān)制度和程序不夠完善，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息的共享查詢和協(xié)同處理難以實(shí)現(xiàn)，大量城市治理的數(shù)據(jù)信息不能被有效利用。雖然共享了一些數(shù)據(jù)，但因?yàn)槠錅?zhǔn)確度和時(shí)效性不夠，從而無(wú)法直接很好地用于城市治理實(shí)踐。加之缺少對(duì)信息共享以及數(shù)據(jù)公開(kāi)的權(quán)限、要求和標(biāo)準(zhǔn)的合理規(guī)定，實(shí)踐中往往對(duì)哪些數(shù)據(jù)應(yīng)該公開(kāi)、可以共享，哪些數(shù)據(jù)不應(yīng)公開(kāi)、不可共享并未在制度層面做出清晰的規(guī)定，使相關(guān)部門在如何共享數(shù)據(jù)信息時(shí)無(wú)所適從，只能消極被動(dòng)地選擇不公開(kāi)、不共享。

信息壁壘的矯治路徑

強(qiáng)化部門協(xié)同，促進(jìn)城市治理的信息整合與數(shù)據(jù)共享

一方面，要以打破各部門間的信息壁壘為重點(diǎn)，完善信息的采集、分類、整合、分析、發(fā)布、共用與共享的制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序。加強(qiáng)各職能部門的對(duì)接，建立事件信息統(tǒng)一分撥平臺(tái)，加強(qiáng)城市公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。完善數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設(shè)和管理制度，以解決信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)交叉等問(wèn)題為突破口，整合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)一登錄入口、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)范內(nèi)部管理。如深圳市福田區(qū)從大數(shù)據(jù)中心入手，以破除信息孤島為關(guān)鍵，在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用三方面開(kāi)展研究和實(shí)踐創(chuàng)新，建立了全員人口、法人（機(jī)構(gòu)）和房屋（城市部件）公共基礎(chǔ)信息三大資源庫(kù)，通過(guò)社會(huì)自主申報(bào)和綜管員對(duì)比核查相結(jié)合的方式采集居住人和法人信息。以業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性、數(shù)據(jù)同類型為重點(diǎn)，全面梳理各業(yè)務(wù)部門之間的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息的融合共享，打通不同部門因地址標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而形成的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)推送和結(jié)果互認(rèn)。

另一方面，要加強(qiáng)城市治理數(shù)據(jù)信息的融合使用，打破部門界限、政務(wù)藩籬和信息孤島。在城市網(wǎng)格綜合管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合利用出租屋管理、人口管理、計(jì)生管理和安全管理等信息相關(guān)性高、變動(dòng)頻度高的信息資源。通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)同、流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享等形成工作合力，促進(jìn)各部門、各層級(jí)、各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)市—區(qū)—街道的三級(jí)聯(lián)動(dòng)。依據(jù)社區(qū)的窗口業(yè)務(wù)、信息采集、事件上報(bào)和服務(wù)群眾等職能，建立統(tǒng)一的城市治理信息平臺(tái)，集中提供政務(wù)服務(wù)、企業(yè)服務(wù)、公益服務(wù)和生產(chǎn)生活服務(wù)等功能。根據(jù)市、區(qū)、街道各部門的需求，在各取所需的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)信息共享，避免不同部門的工作人員重復(fù)上門登記，減少重復(fù)采集、重復(fù)錄入和交叉比對(duì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)信息進(jìn)行深入分析和深度挖掘，提高數(shù)據(jù)信息的利用率。

再之，要通過(guò)打造“城市大腦”，助推城市治理的協(xié)同化、精細(xì)化和智慧化。在整合城市中各類信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和AI技術(shù)全面深入分析城市治理各類場(chǎng)景，深入挖掘和聚合人、事、地、物等海量數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息高度融合、深度交互的城市大腦中樞系統(tǒng)，提高城市治理精準(zhǔn)感知、精準(zhǔn)管控、精細(xì)服務(wù)的能力，切實(shí)消除部門推諉、條塊分割、互不統(tǒng)屬的治理困境，實(shí)現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)互通、治理協(xié)同、服務(wù)優(yōu)化。如杭州“城市大腦”建設(shè)提出了“531”的邏輯體系架構(gòu)。“5”即“五個(gè)一”：打通“一張網(wǎng)”，一張確保數(shù)據(jù)無(wú)障礙流動(dòng)的網(wǎng)，通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，支撐“城市大腦”的數(shù)據(jù)資源需求；做大“一朵云”，一朵將各類云資源連接在一起的“邏輯云”；匯聚“一個(gè)庫(kù)”，形成城市級(jí)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，同時(shí)做好數(shù)據(jù)治理，確保數(shù)據(jù)鮮活、在線；建設(shè)“一個(gè)中樞”，作為數(shù)據(jù)、各系統(tǒng)互通互聯(lián)的核心層，實(shí)施系統(tǒng)接入、數(shù)據(jù)融合、反饋執(zhí)行；建強(qiáng)“一個(gè)大腦”，在全市實(shí)施統(tǒng)一架構(gòu)、一體化實(shí)施，徹底打破各自為政的傳統(tǒng)建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，防止重復(fù)建設(shè)。“3”即“三個(gè)通”：第一個(gè)“通”是市、區(qū)、部門間互聯(lián)互通。第二個(gè)“通”是中樞、系統(tǒng)、平臺(tái)、場(chǎng)景互聯(lián)互通。第三個(gè)“通”是政府與市場(chǎng)的互聯(lián)互通。“1”即“一個(gè)新的城市基礎(chǔ)設(shè)施”。“城市大腦”通過(guò)全面打通各類數(shù)據(jù)，接入各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)施融合計(jì)算，將為城市建設(shè)一個(gè)會(huì)思考、能迭代進(jìn)化的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施。

完善標(biāo)準(zhǔn)體系，提升智慧城市建設(shè)的規(guī)范化程度

第一，建立健全信息數(shù)據(jù)庫(kù)的技術(shù)路徑、協(xié)議模板、標(biāo)準(zhǔn)體系、制度規(guī)范等，完善信息數(shù)據(jù)的錄入、編碼、分類、處理、交換、共享、共用等標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一文字、表格、視頻、圖片的格式，從技術(shù)層面確保數(shù)據(jù)聯(lián)通無(wú)障礙、信息共享無(wú)壁壘。制定和完善信息的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)信息化支撐的安全保障。

第二，完善電子證照庫(kù)建設(shè)體系，健全電子證照關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和跨地區(qū)互認(rèn)共享標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一電子證照數(shù)據(jù)格式、跨區(qū)域互通技術(shù)規(guī)范，推動(dòng)跨部門證件、證照、證明的互認(rèn)共享。完善網(wǎng)上辦事、咨詢服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化群眾辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化服務(wù)流程、提升辦事效率，普遍實(shí)現(xiàn)基于公民身份證的“一證辦、一號(hào)辦”服務(wù)。

第三，合理規(guī)定信息共享和數(shù)據(jù)公開(kāi)的權(quán)限、要求和標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)公開(kāi)的權(quán)限和等級(jí)，明細(xì)各行業(yè)部門數(shù)據(jù)可否公開(kāi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在制度層面規(guī)范哪些數(shù)據(jù)應(yīng)該公開(kāi)、可以共享，哪些數(shù)據(jù)不應(yīng)公開(kāi)、不可共享。

第四，完善政務(wù)居務(wù)信息的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信息發(fā)布的主體責(zé)任、程序標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限要求和更新頻率等，確保政務(wù)居務(wù)信息及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范地發(fā)布和更新。健全居民網(wǎng)上參與和評(píng)價(jià)制度，在不違反法律法規(guī)的情況下，逐步完善網(wǎng)上服務(wù)評(píng)論功能，通過(guò)線上線下的互動(dòng)參與提高辦事效率、改善服務(wù)質(zhì)量。如“美麗深圳”城管公眾互動(dòng)服務(wù)平臺(tái)較具特色的功能之一就是可以一鍵爆料城市管理問(wèn)題，問(wèn)題類型包括市容環(huán)境、街面秩序、園林綠化、市政設(shè)施四大類，基本覆蓋了市民最為關(guān)心的城市管理問(wèn)題。通過(guò)“美麗深圳”微信公眾號(hào)、APP 爆料，市民可以實(shí)時(shí)查看案件處理進(jìn)度、當(dāng)前責(zé)任部門、處理過(guò)程是否超時(shí)等。案件處理完成后，市民還會(huì)實(shí)時(shí)收到案件的處理結(jié)果回復(fù)，通過(guò)查看案件現(xiàn)場(chǎng)處理照片，直觀掌握案件處理結(jié)果。

推進(jìn)數(shù)據(jù)整合，提高現(xiàn)代城市的“智治”能力

一是建設(shè)跨部門協(xié)同平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。按照“統(tǒng)一平臺(tái)、系統(tǒng)整合、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同”的要求，打造跨部門協(xié)同的信息共享平臺(tái)，統(tǒng)籌整合智慧城市建設(shè)的各項(xiàng)具體工作，完善信息共融、共用、共享的制度和機(jī)制，促進(jìn)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)辦、工作協(xié)同。如深圳市推出了統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)的“i深圳”，以“市民用一個(gè)APP暢享全市政務(wù)服務(wù)”為目標(biāo)，匯聚政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)和便民服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)端指尖辦事，全市95%以上個(gè)人事項(xiàng)和70%以上法人事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)掌上辦理。深圳市城管局基于“服務(wù)至上 精益求精”的理念，整合建立了“美麗深圳”微信公眾號(hào)、“美麗深圳”APP、城市管理官網(wǎng)、12319熱線電話五位一體的“美麗深圳”公眾互動(dòng)服務(wù)平臺(tái)，成為城市管理“共建、共治、共享”的重要抓手。

二是推進(jìn)城市治理數(shù)據(jù)的模型化和模塊化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)，打通部門之間的數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，加強(qiáng)城市治理機(jī)制、方式、流程的模型化和模塊化建設(shè)，建立健全數(shù)據(jù)豐富、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的城市治理模型。建立統(tǒng)一、完整的電子證照庫(kù)，促進(jìn)跨部門證件、證照、證明的互認(rèn)共享，全面取消各類紙質(zhì)證明材料，切實(shí)提高零材料、零距離、零時(shí)限的智慧化服務(wù)水平。

三是推進(jìn)城市社會(huì)治理云平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)統(tǒng)一的城市社會(huì)治理云平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化與基層現(xiàn)行相關(guān)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接及兼容，全面接入“塊數(shù)據(jù)”智能底板、“雪亮工程”、數(shù)字化城管、信訪云安訪、12345政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)等各項(xiàng)涉及社會(huì)治理的信息系統(tǒng)。在政務(wù)信息之間建立橋梁，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，加強(qiáng)信息采集、整合綜合治理的信息。依據(jù)建設(shè)要求相近、保密程度相似、數(shù)據(jù)內(nèi)容相通等標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范多種平臺(tái)信息互通管理，保障信息準(zhǔn)確性和時(shí)效性，智能化分撥事項(xiàng)，智能化分析研判，提高社會(huì)治理智能化水平。

四是加強(qiáng)城市治理信息系統(tǒng)整合。推進(jìn)綜治信息系統(tǒng)與“織網(wǎng)工程”社區(qū)綜合信息采集系統(tǒng)的數(shù)據(jù)連接，解決基層網(wǎng)格員在信息收集時(shí)的重復(fù)錄入、程序繁雜等問(wèn)題，提高系統(tǒng)的運(yùn)行效率；以綜治信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，探索編織統(tǒng)一的城市社會(huì)治理信息網(wǎng)。規(guī)范剛性應(yīng)用模塊，推動(dòng)社會(huì)治理數(shù)據(jù)資源互通共享，確保綜治信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確、更新及時(shí)。推進(jìn)基層政務(wù)信息的互聯(lián)互通和資源共享，破除信息系統(tǒng)“條塊管理，條強(qiáng)塊弱”的格局，減輕基層負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)效率，推進(jìn)智慧治理。

五是重視各類數(shù)據(jù)信息的挖掘與使用。改變重建設(shè)輕使用、重采集輕處理的現(xiàn)象，以智能化應(yīng)用為導(dǎo)向，充分利用綜治信息系統(tǒng)以及“雪亮工程”、數(shù)字化城管、信訪云安訪、12345政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)等掌握的信息資源，深入開(kāi)展數(shù)據(jù)挖掘和優(yōu)化利用，對(duì)各部門的智慧化治理效能進(jìn)行評(píng)估，并將其作為考核獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，全面促進(jìn)城市治理效能的提升。

【本文作者為深圳大學(xué)城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授；本文系教育部人文社科規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“城市社會(huì)治理‘碎片化現(xiàn)象’的生成機(jī)理與消解路徑研究”（19YJA810002）；廣東省教育廳重點(diǎn)平臺(tái)及創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)科研項(xiàng)目“大都市治理困境與創(chuàng)新路徑研究”（2017WZDXM03）；深圳市哲學(xué)社科規(guī)劃重點(diǎn)課題“社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化深圳實(shí)踐研究”（SZ2020A004）階段性成果】

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責(zé)編：蔡圣楠

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