摘 要:杭州“城市大腦”以問題為導向，通過政企合作，打造集約化平臺，提升了城市競爭力，是智慧城市建設的實踐性工程。杭州“城市大腦”具有一定理論意義和實踐意義，既是一種新興產業政策，也是對“企業家型政府”和“無縫隙政府”的實踐。另外，在“城市大腦”的實施過程中，也要加強立法，保障個人隱私安全，提升民眾參與感，打造開放、參與式的電子政務系統。
關鍵詞:城市大腦 電子政務 智慧城市
【中圖分類號】 D63 【文獻標識碼】A
在人們的日常生活中，從購物到出行，每天都會產生大量的數據。城市治理應該如何利用好這些海量數據，建設一個真正的智慧城市？2016年，杭州在全國率先提出建設“城市大腦”的構想。在此之前，各地早有智慧城市建設的各種嘗試，如智慧交通、智慧醫療、智慧社區等。然而，由于各部門之間的橫向聯系較弱，信息共享的程度不足，難以實現跨部門、跨層級的協同運作。在這種情況下，各種民生類應用往往停留在初級水平，重復建設所造成的浪費也在所難免。
與之相比，杭州“城市大腦”的特點在于系統集成，這是一個橫向跨部門、縱向跨層級的集約化數字工程，坐落于云棲小鎮，由杭州城市大腦運營指揮中心負責全局調度。這樣，城市有望在物理空間上、在大數據使用方面，集約化地打造一個系統工程——“城市大腦”（城市CPU）。在大數據、人工智能、物聯網等多重技術的賦能下，“城市大腦”能夠自主收集信息，并進行處理反饋。“城市大腦”的應用場景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生態環境保護、社區治理、政務便民服務等。
2020年3月底，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心考察時指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”運用大數據推動城市治理體系和治理能力現代化的“杭州經驗”引起了各方的強烈興趣。目前已有不少城市提出要打造自己的“城市大腦”。2020年12月，中國科學院虛擬經濟與數據科學研究中心等多個研究團隊聯合發布了《城市大腦全球標準研究報告》，其中列舉了杭州“城市大腦”、上海“城市大腦”、北京海淀區“城市大腦”、加拿大多倫多谷歌超級智慧城市、福州“城市大腦”、銅陵“城市超腦”等多個典型案例。
杭州首創的“城市大腦”是智慧城市建設的實踐性工程，也是以往分散化的電子政務工程的系統集成。本文以杭州為例，從“城市大腦”的基本特征，“城市大腦”的理論意義和實踐意義，以及“城市大腦”建設過程中面臨的挑戰這幾方面展開論述。
“城市大腦”是智慧城市建設的實踐性工程
問題導向，版本不斷升級。杭州“城市大腦”概念最早于2016年提出，1.0版本的“城市大腦”與治理城市交通擁堵直接掛鉤。“治堵”顯示成效后，杭州進而推出了與城市管理和服務全面對接的“城市大腦”升級版本，也就是杭州“城市大腦”綜合版。截至2021年1月，“城市大腦”已形成11個重點領域的48個應用場景、390個數字駕駛艙。新冠肺炎疫情暴發后，杭州迅速建成新冠肺炎疫情防控數字駕駛艙，首創了追蹤人員行動軌跡的健康碼、助力企業復工復產的數字平臺“親清在線”，實現防疫和復工復產兩手抓，為公共衛生危機下的城市治理提供了破解方案。
政企合作，打造集約化平臺。“城市大腦”是一項數字基礎設施建設，是對至今為止各種零散的應用平臺的集成和升級。為此，杭州成立了國有控股的杭州城市大腦有限公司，負責“城市大腦”項目運營，并以云棲小鎮作為城市大腦產業協同創新基地，打造智慧城市必需的“城市CPU”。政府各部門在云棲小鎮派駐政府專班，協調大數據的統籌運用，充分展現了政企合作的特色。
雙輪驅動，提升城市競爭力。“城市大腦”是杭州因地制宜、將數字經濟的優勢應用于城市治理的實踐性工程。公共服務的拓展升級和數字經濟的快速發展相輔相成、雙輪驅動，形成“乘數效應”，有效提升了城市治理現代化水平。
杭州“城市大腦”的理論和實踐意義
杭州“城市大腦”實踐初見成效，但無論是其技術支持系統還是具體內涵，都還在摸索之中，尚未定型。如今，各地一大批學習者正在積極跟進。需要思考的是，其他城市對杭州“城市大腦”的借鑒與模仿，是一種正面、積極的學習效應，還是“跟風作秀”？
杭州“城市大腦”主要具有以下幾方面的理論意義和實踐意義：第一，它是一種新型產業政策，豐富了傳統產業政策的內涵。第二，它是對“企業家型政府”的實踐。第三，它是對“無縫隙政府”的實踐。
“城市大腦”是一種新型產業政策
以二戰后日本和“亞洲四小龍”為代表的東亞模式的傳統產業政策，以實現趕超為目的，以工業化建設為重點，聚焦于培育產業集群。而杭州“城市大腦”豐富了傳統產業政策的內涵，將城市公共服務的提升和數字產業的培育結合起來，力圖實現雙贏。對社會大眾來說，政府是公共服務供應者；對數字產業來說，政府是需求方和購買者，能有效促進數字產業市場的擴張。
產業政策是發展型國家在財政政策、貨幣政策之外的又一個政策工具。發展型國家的財政政策和貨幣政策往往會融入到產業政策中，形成“三位一體”的復合型政策工具。學界對中國的產業政策具有一定程度的意見分歧，“中國需不需要產業政策”成為爭論的焦點。事實上，以東亞模式為代表，產業政策在后發國家和地區實現趕超的過程中發揮了巨大作用，這是毋庸置疑的事實。另一方面，發展中國家的產業政策并不總是成功的，磕磕絆絆的情況很多，失敗的例子也有很多。我們真正應該關注的問題是，為什么有的國家和地區的產業政策是成功的，而有的卻走向失敗？概言之，成功的產業政策依賴于理性政府和有效市場。杭州“城市大腦”這一新型產業政策通過政府和市場的合作發揮作用，取得成功的背后，是兩者在理念上的默契。
在工業化和城市化進程中，人口和產業的高度集中容易招致“大城市病”的產生，交通擁堵是其中的典型事例。“大城市病”的惡化倒逼城市政府提出解決辦法。幸運的是，浙江有發達的民營經濟，而杭州很早就享有“電子商務之都”的美譽。面對自己的長處和短處，杭州政府選擇用己所長，克己所短。在杭州，市場力量和政府職能進行有機“嫁接”，政企合作推動了數字經濟和城市治理“雙目標”的實現。
有什么樣的市場就有什么樣的政府，反之亦然。一個地方的市場和政府之間的關系需要經歷時間的考驗。市場和政府相互塑造，逐步形成默契。在體制轉型和經濟發展過程中，各地的政府和市場關系或悲或喜，原因大多與當地市場化改革意愿的強弱有關。20世紀80年代，浙江經濟開始騰飛。根據英國歷史學家湯因比的“挑戰—應戰”理論，浙江是在各種環境壓力下積極展開“挑戰—應戰”的“優等生”，善于把壓力轉化為動力。比如，浙江土地面積較小，素有“七山二水一分田”之說，人多地少的矛盾較為突出。因此，從事農業外的其他工作是浙江人的生存必需，這種情況推動了浙商群體的發展壯大。再比如，計劃經濟時期，由于浙江礦產資源相對匱乏，缺少來自國家的工業投資，這反過來為民營經濟的發展提供了空間。浙江是積極自救的典型，浙江各級政府一直以來也以務實著稱，他們了解市場蘊藏的巨大力量。如今，杭州市政府在城市治理中充分發揮市場作用，是再自然不過的事。用自身的比較優勢來解決發展中的瓶頸問題，體現了浙江政府善用巧力、借力打力的智慧。
打造智慧城市，從建設智慧政府開始。對有心打造“城市大腦”的國內其他城市來說，關鍵技術和企業可以引進，但是政企合作背后的默契事關觀念體系的培育與完善，并非可以簡單嫁接或者植入的。這是“杭州經驗”推廣中最需要注意的關鍵點。另外，由于不同城市處于不同發展階段，經濟發展水平和信息化水平各不相同，城市治理需要考慮“性價比”（投入產出比），不應該盲目攀比。
“城市大腦”是一種“企業家型政府”實踐
“企業家型政府”指政府應該像企業家那樣，不斷優化“投入產出比”。因此，由于市場具有更高的效率，很多政府服務都可以采用外包形式。通過“企業家型政府”的實踐，政府變“苗條”了，納稅人的負擔減輕了，市場變得更有活力了，這是一個多贏格局。
20世紀80年代末，美國管理學家彼得·德魯克在其著作《管理新現實》中指出，今后二十五年間，相較于企業，政府需要更大的改革。20世紀80年代，美國和英國掀起了“供給側改革”，政府和市場進行了“第二次握手”，通過市場“反哺”政府，以“企業家精神”推動政府改革，“企業家型政府”悄然崛起。20世紀80年代恰好也是新公共管理理論興起的時期，理論和實踐不謀而合。
其實早在20世紀70年代，歐美國家普遍出現了“滯漲”現象，福利國家的財政負擔和政府的“肥大化”壓迫市場的發展，為此，政府不但要從市場回撤，而且要進行組織革新，形成新型的政府市場關系。所以，80年代歐美國家的“供給側改革”事實上包含內外兩大圈層。外圈是政府這只“看得見的手”從市場回撤，比如出售低效率的國有企業，重新審視稅收和福利政策等；內圈是政府機構本身的改革，也就是德魯克說的向企業學習，優化“投入產出比”。通過把公共服務外包給市場，政府實現“瘦身”，市場獲得投資和創新的機會。
杭州“城市大腦”體現了新公共管理的理念。2019年，杭州明確提出打造“全國數字治理第一城”。從“治堵”起步的杭州“城市大腦”走向了“治城”。“城市大腦”是數字經濟和公共服務的結合，有望提升城市公共服務水平，打通治理瓶頸，同時為市場賦能，激活市場的投資和創新意愿。
“城市大腦”激活流程再造和無縫隙政府
政府改革既包括上文所說的服務外包，也包括內部流程再造，目的都是為了優化“投入產出比”。內部流程再造涉及部門利益，需要頂層設計和激勵機制共同配合，“城市大腦”則提供了這樣的契機。
打造“城市大腦”，必須打破條塊分割，進行流程再造，實現信息共享，即打造一個“無縫隙政府”。21世紀是一個工業社會向知識社會、信息社會全面轉型的世紀，構建電子政府成為世界性潮流。其中的難點是，如何破除信息孤島，協調部門關系和部門利益？
過去，政府內部各個職能部門“單兵作戰”，在尋求其他部門協作時，往往會碰釘子；現在，作為“一號工程”， “城市大腦”致力于打造統一的城市大腦運營指揮中心，客觀上倒逼各部門提供數據和信息、形成共享機制。從“治堵”向“治城”邁進，杭州推出的所有公共服務項目都需要多部門、多層級政府的合作，實現信息共享。
杭州城市大腦運營指揮中心在承擔中樞運維、指揮應用、成果展示等職能的同時，也搭建了“城市大腦”研發開放平臺，構建了由志愿者、政府專班人員、創業團隊組成的研發生態。與此同時，杭州“城市大腦”還縱向連接了市、區縣、街道等多層級的治理主體。
“城市大腦”將分散的數據匯聚共享，逐步實現數字治理。隨著“城市大腦”智能化水平的提升，一體化的數字平臺能夠進行自動感知并處置各類信息，從而隔離各種人為干擾，平臺統一進行數據存儲、智能計算、數據共享、應用集成，減少部門間利益博弈，逐漸破解信息壁壘。
電子政務平臺建設經常遭遇“條塊分割”的傳統科層制結構障礙，這是全世界共同面臨的難題。借鑒各國經驗，以下兩點十分重要。首先，必須要由高階領導坐鎮統籌，規劃電子政務藍圖，指揮和協調部門行動，并承擔相關責任。一個事關全局的重大項目，應該由行政“一把手”親自擔任負責人。其次，還必須引進一批既懂得技術、也了解政府運行機制的復合型人才。一般來說，這樣的復合型人才在行政內部的儲備并不豐富。解決方案有兩種：一是以“政府雇員”的形式從市場上招聘。二是開展政企合作，杭州“城市大腦”項目就屬于此類。
有效應對數字治理中的挑戰
杭州“城市大腦”項目把公共服務和數字經濟的交互融合作為推動城市治理現代化的兩個輪子。在雙輪驅動下，實現政府與市場、技術與治理的對接，在發展數字經濟的同時，也提升了城市綜合競爭力。“城市大腦”受到關注和青睞，這是信息化時代的必然趨勢。與此同時，我們也要充分評估“城市大腦”在推行中面臨的挑戰。
保障個人信息安全
個人信息安全不僅事關個人合法權益，也事關個人名譽和尊嚴。需要注意的有兩點：一是個人信息的收集必須遵循兩個基本原則，必要性原則和最小化原則。手機終端普及以后，各類手機應用（APP）的使用日益日常化，但這個領域一直存在對個人信息過度收集的問題。近年來，政府職能部門對商業APP頻頻出手整治，說明這一問題已引起重視。從源頭上關注個人信息安全，不必要的信息不得收集，這屬于前端治理。二是除民法、侵權責任法等相關條款外，還應出臺專門的個人信息保護法。該法應和國際接軌，重點在于，給那些工作中需要收集公民信息的機構或組織懸上一把達摩克利斯之劍。這些機構或組織有進行個人信息保護的法律責任，否則將被追究民事或刑事責任，這是后端治理。目前國內的情況是，只對涉事人員進行處罰，機構不承擔責任。這樣的話，相關機構就沒有足夠的動力投入資源，強化制度建設，整個社會也在源頭上缺乏對個人信息安全的保護。在數字治理的大背景下，這項立法應該作為重點，盡快推出。
實現參與式治理
世界范圍內，1995年被稱為“電子政府元年”。 有人仿照BC（公元前）、AD（公元后）的說法，以1995年為界，稱此前為BI（Before Internet），此后為AI（After Internet）。各國紛紛投資建設了一系列電子政務基礎設施，比如，日本有“霞關WAN”（中央政府門戶網絡）、綜合行政服務網絡（LGWAM，地方政府門戶網絡）、居民戶籍管理網絡等三大基礎性電子政務系統。杭州“城市大腦”也是一項服務于電子政務的數字基礎設施。但所有這些基礎設施最終是“生”還是“死”，取決于如何來使用它們。電子政務“為何而建”“為誰而建”，這些理念觸及現代城市治理的根本，總而言之，電子政務建設需要重視使用者，堅持使用者本位。
電子政務不應該是政府的“獨角戲”。我們正逐漸步入知識社會，知識創新的主力是市場和企業。通過推動知識和信息在政府、市場和民眾之間的有效傳播，打造一個開放的、參與式的電子政務系統，才能提升使用者的滿足感。
如上所述，杭州的“城市大腦”研發開放平臺形成了由志愿者、政府專班人員、創業團隊組成的研發生態，這種做法值得鼓勵。無論是項目投資還是大數據應用，參與式的“城市大腦”建設都大有可為。例如，在數據脫敏化處理之后，政府應該公開各類大數據，動員社會力量參與開發利用，如舉辦擂臺賽、評選優秀的開發應用等。這樣做不但可以增加公眾的參與度，還可以大大節約政府成本，可謂一舉兩得。除此之外，還應定期公布《數字治理白皮書》，擴大宣傳，增加信息對稱性和政策知曉度。
在治理領域，繼新公共管理理論之后又誕生了新公共服務理論。前者強調政府是掌舵人、管理者，政府應該向企業學習，考慮“投入產出比”，成為“企業家型政府”，重心在于政府—市場關系的再造；后者強調“去中心化”的多元治理，強調政府是服務者而不是掌舵者，強調社會在治理中的積極作用，重心在于“國家社會關系”的再造。新公共服務理論的代表人物登哈特夫婦指出，公共管理者的重要作用不是對社會的控制或駕馭，而是幫助公眾表達和實現他們的共同利益。這一主張和美國管理學家克里斯·阿吉里斯的“不成熟—成熟”理論有異曲同工之妙。該理論認為，有效的領導者應該幫助下屬從不成熟或依賴狀態轉變到成熟狀態。在發展中國家，培養公眾參與治理非常重要，參與是改變的必要條件。
【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授】
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責編：臧雪文
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