摘 要:在我國城鎮化升級和數字化轉型交織的背景下，城市大腦應運而生，成為提高城市治理現代化水平的新手段。作為新型城市基礎設施，城市大腦的建設應遵循規模效應、網絡效應、協同效應和匹配效應，保障其建設有序推進。同時，也需要通過加強政策規劃、鼓勵多城聯合及慎用“試點—擴散”等方式，避免我國城市大腦建設陷入無序困境。
關鍵詞:城市大腦 網絡效應 有序建設
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
有序推進城市大腦的意義
國家統計局發布的《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2020年末中國常住人口城鎮化率超過60%。城市作為滿足人民美好生活向往的主要空間，能夠直接而有效地提升人民群眾的幸福感和獲得感。然而，城市人口的大量集聚使得城市的公共服務、公共設施等均面臨著較大承載壓力，與此同時，隨著“城市病”日趨嚴重，保障城市健康運行的任務日益繁重，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市治理轉型的需求日益緊迫。另一方面，隨著我國信息化水平的提高和“互聯網+”、新基建等行動的推進，城市的數字化程度迅猛提升。工信部發布的《2020年通信業統計公報》顯示，2020年，我國5G網絡建設穩步推進，已開通5G基站超過71.8萬個，5G網絡已覆蓋全國地級以上城市及重點縣市。另外，截至2020年末，我國手機上網人數達9.86億人，網民使用手機上網的比例達99.7%，城鎮網民規模達6.8億，占網民整體的68.7%。移動互聯網和智能終端的應用場景不斷豐富，尤其是新冠肺炎疫情發生以來，健康碼、在線溝通協作平臺等工具的應用和創新，為保障社會正常運行發揮了巨大作用，使得數字化在經濟社會生活中的必要性大大加強。可以看到，城鎮化戰略推進和數字化水平提升相互交織，成為當前我國城市治理的重大現實背景。
近年來，地方政府的智慧城市、數字城市戰略實施和項目落地彰顯了數字化進程對城市治理轉型升級的巨大作用，正是在這樣的背景下，城市大腦被提上了城市治理的發展日程之中，成為提高城市治理現代化水平的新工具。城市大腦是互聯網大腦架構與智慧城市建設相結合的產物，是城市級的“類腦復雜智能巨系統”。2021年3月開始施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》對城市大腦作出了面向實踐的界定，城市大腦是“由中樞、系統與平臺、數字駕駛艙和應用場景等要素組成，以數據、算力、算法等為基礎和支撐，運用大數據、云計算、區塊鏈等新技術，推動全面、全程、全域實現城市治理體系和治理能力現代化的數字系統和現代城市基礎設施”。
可以看到，地方政府的治理創新線與技術發展線和數據驅動線并行。城市大腦作為新型基礎設施和公共產品，在從理論到實踐、從概念到落地的整個進程中，地方政府都是推動其建設和運營的關鍵角色。城市大腦一經提出，各地紛紛將其列入發展計劃，這體現出地方政府對提高本地治理水平的迫切期待，但同時也可能會帶來無序建設的隱患。習近平總書記指出，要“有序推動數字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題”。這里的“有序推動”便體現了宏觀布局的集體理性，但是一些地方政府在城市大腦的建設過程中依然會從個體理性出發，考慮的是微觀利益。城市大腦作為城市數字化轉型的一種高級形態和理想模式成為地方政府追求的目標，然而其建設則是集體理性和個體理性內在協調統一的過程。
因此，要實現城市大腦的有序推動和合理布局，就需要有效識別并充分理解在我國地方治理體系下，城市大腦的建設邏輯與其功能發揮的科學邏輯之間的內在關系。
城市大腦的功能定位與功能效應
城市大腦的功能定位
當前城市治理面臨巨大挑戰，尤其是特大城市人口高密度、職住分離等現象導致交通、醫療、教育、文化等方面公共服務供給效率不足，同時還可能面對著一系列外部風險的沖擊。傳統依靠經驗驅動的治理手段和行政管理體系，在應對以上挑戰時面臨著兩方面困境：有限理性約束和碎片化結構。
第一，地方政府決策的有限理性。一方面體現為城市治理者對城市問題本身的認知能力以及對最有效處理方案的選擇能力。另一方面體現為對社會現實問題的數據信息掌握程度，傳統行政管理體系中，數據往往來源于統計部門得來的年度數據和有限的月度數據，而城市治理中的決策往往要求高效可靠，信息和數據的不足與延遲會對決策產生嚴重影響。
第二，城市治理結構的碎片化。嵌入在行政體系中的治理往往面臨著數據、權限和資源分散在不同部門、不同層級以及不同區域的碎片化問題，比如城市大氣污染治理就涉及到職能部門、企業、公民等多元主體，這種碎片化問題容易帶來整合性決策的巨大交易成本，還可能面臨背棄、協調、分配等風險挑戰。
因此，城市大腦的出現就是要解決城市治理中這兩個核心障礙，通過人工智能技術對治理手段和決策依據進行不斷優化，強化不同主體間的資源共享和協同合作，打破碎片化這一現象，克服政府的有限理性，實現正確、充分和及時治理。
城市大腦的功能效應
城市大腦作為城市治理現代化的標志性成果之一，其功能的發揮依賴于智能技術、數據驅動和公共物品供給規律，這可以被總結為四個方面的效應，這些效應也是城市大腦建設有序推進的依據。
第一，規模效應。城市大腦作為一項基礎設施，輻射范圍和受益人數具有規模性，即數據、人口、資源等達到某一個臨界值之后，其投入和使用的單位成本才會下降。對于一個城市大腦項目而言，其項目投入也是驚人的，這些固定成本的投入如果僅用于一個規模較小的轄區是不經濟的。也就是說，在考慮城市大腦的規劃與建設時，就需要考慮其服務的最優規模問題，這就意味著城市大腦的建設是否應該以某一個城市轄區作為服務單位。比如，前期的城市大腦建設，表現為幾個發達城市先行，最近許多地級市甚至縣級市或區也提出要進行城市大腦建設。由于特大城市和中小城市在城市大腦建設和運營的單位成本上會出現巨大差異，一些地方“一市一腦”的整體設計可以根據規模進行整合，比如若干小城市共享“一腦”，從而實現由共同城市大腦形成的新型數字城市治理單元。
第二，網絡效應。網絡效應主要是指在不同網絡節點之間通過連接和交換實現個體的價值提升，網絡節點之間的依賴程度越大，則節點價值越大。城市大腦作為一種人工智能決策體系，其智能化水平取決于開放共享基礎上的數據交換、深度學習和創新迭代。對于單個城市而言，其面臨的治理問題、運用的治理方案和治理工具，都是在實踐中通過數據輸入、智能決策，進而產生治理成效。城市與城市之間需要相互學習，在傳統治理時期，是通過政策學習、政策擴散實現治理創新，而在城市大腦時期，不同城市的城市大腦之間需要相互學習，以提升決策和治理能力。除此之外，人作為城市治理最核心的服務對象，在空間上具有高度流動性，如果城市大腦僅對轄區內的居民進行管理則難以體現城市以人民為中心、服務于人民的根本思想。于是，城市大腦需要在互聯互通中形成網絡效應，進而實現治理成效和治理能力的提升，因此，城市大腦應是“腦腦互聯”的。
第三，協同效應。協同效應是指不同邊界、不同類型的異質性主體通過有效整合，實現功能目標。城市大腦需要面對城市行政管理體系帶來的碎片化結構。不同職能部門、不同類型的主體通過分工形成專業化的效率優勢，但也因此形成了以專業知識、技術、經驗、權力等為界限的不同行動主體，這些行動主體通過不斷強化專用性投入，形成了資產專用性，在信息分享、資源共享、聯合行動等方面產生了巨大合作交易成本和風險，在某些問題上也難以達成共識。因此，城市治理面臨的最大問題就是如何實現快速高效的跨部門跨領域協同，比如杭州市對城市大腦定義中提到的“全域”。那么，城市大腦的功能發揮可以通過降低跨域專用性的方式，以提升數據和決策技術的通用性而得以實現。例如，可視化和數字駕駛艙等數據驅動機制在本質上就是實現對跨域專用知識與技術的通用化，呈現出“腦域融合”，形成各主體對大腦的反向依賴，進而推動各主體間數據共享和協同配合。
第四，匹配效應。匹配效應是指某種治理結構或技術的應用需要因地制宜，實現高度匹配，才能發揮其功效。每一個城市大腦的建設都面臨著具體的城市條件和需求，主要體現在人口規模、資源稟賦、社會結構等條件的高度異質性，進而帶來異質性的治理需求。由于不同城市在人口密度和人口空間流動性上存在差異，在財政支付能力方面也存在不同，因此并非所有城市都適合建設城市大腦。城市如同人的身體，大腦和身體之間只有達到匹配才可能形成良好的運行生態，否則可能會導致更大的內在治理沖突。于是可以推論，一是不可能所有城市均有充足的條件和充分的需求建設城市大腦，二是不同城市建設的城市大腦并不完全照搬一套技術或管理方式。所以從宏觀而言，城市大腦應是“千城千腦”。
因此，城市大腦的建設應真正發揮其提升治理決策理性程度、降低治理體系碎片化的作用，實現多城共腦的規模效應、腦腦互聯的網絡效應、腦域融合的協同效應和腦城匹配的匹配效應。
有序推進城市大腦建設的路徑
認清城市建設中的無序現象
要通過城市大腦實現中國城市治理模式轉型，需要基于對城市大腦功能發揮機理的認識，科學有序地安排城市大腦建設。在我國城市建設中，通常會出現“一擁而上”和同質化兩個無序建設的通病。例如在城市景觀設計上出現了大量同質化設計，呈現出嚴重的“千城一面”現象。
之所以出現這種無序狀況，是作為理性主體的地方政府，基于績效、競賽排位等目標作出的選擇。由此可見，各城市進行城市建設的動機中除了考量內在需求和自身條件外，跟風和效仿也成為城市建設的動機之一，這就容易產生大量的資源浪費，導致城市低效運行，并引發個體理性與集體理性的沖突。對于城市大腦的建設而言，依然面臨著地方政府“一擁而上”和“千城一面”的個體沖動，如果聽之任之，很可能帶來整體無序，出現大量重復建設、資源浪費、“腦間孤立”“腦城分離”等情況，進而使得城市數字化轉型升級走向失敗。
推進城市大腦建設中的創新路徑
加強政策規劃。城市建設在綜合考慮其功能效應的前提下，也要考慮功能實現和成本分擔等因素，這就需要宏觀政策進行調控，設定標準和范圍。比如針對城市軌道交通建設“一擁而上”的現象，國務院在2018年發布《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，進一步嚴格規范建設申報條件和項目審批標準。國家層面也應更早介入城市大腦的建設，出臺類似的指導性政策，設定城市大腦建設的門檻值，分類分步驟推進，從而實現其規模效應。
鼓勵多城合作。城市大腦的網絡效應和規模效應顯示，城市大腦不應只覆蓋某個行政轄區，而需要充分考慮人口規模、數據規模、資源規模，一方面為打破現有城市大腦按照行政邊界建設的思路提供了可能，另一方面也使得城市大腦的建設成為重塑城市治理邊界的契機。針對中小城市，可以鼓勵相鄰區域共享大腦資源和算力；針對大城市則需要根據人口流動的范圍形成城市大腦網絡。在這種大腦共享和大腦互聯的背景下，會出現“以腦定城”的治理邊界重塑，要建設適應這種邊界融合的治理機制，包括城市治理的績效考核機制、成本分擔機制、一體化發展機制、網絡結構優化機制等。
慎用“試點—擴散”。政策試點是我國推行政策過程中的一項重要工具，在多個政策領域起到了先行先試的作用，有利于實現低成本擴散。然而，城市大腦是面向精細化治理、以異質性主體為治理對象的治理工具，不同城市之間的差異性巨大，這種差異性不僅體現在靜態規模與結構上，更體現在個人社會經濟活動的活躍度、連接性等大數據方面，這使得一個城市的治理問題和治理經驗，難以具有簡單可復制性。所以城市大腦的建設要面對“一腦一規、一腦一策”的差異性治理過程，試點擴散極有可能產生一套方案被照搬到若干個差異化城市之中而難以實現“腦城匹配”的局面。因此，在城市大腦的建設中，要從城市自身客觀情況出發，慎用“試點—擴散”的路徑，而且對城市大腦的評價，也不應使用一把尺子，而應通過創新差異化評價機制規避“復制性”建設，從而自下而上地體現人民群眾的獲得感和幸福感。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授 、中國政府發展聯合研究中心研究員；本文受國家自然科學基金面上項目“基于‘網絡關聯’的城市治理功能協同：機理、結構與迭代”（項目號：72074129）資助】
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責編：臧雪文
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