【摘要】北方航道可使俄羅斯開辟北方沿海更多出海口，便利北極開發，為俄羅斯經濟和海上力量的機動及空間整合提供新的通道。俄羅斯因此而發揮連通東亞經濟區和歐洲經濟區之間的走廊的作用。俄羅斯調整法律，限制外國船旗國，同時改革機構提升國家原子能集團公司在管理和建設北方航道中的地位，增強破冰船建設。但俄羅斯北方航道建設面臨著自然環境、疫情打擊、歐美公司紛紛棄用北方航道以及自身航道管理制度等挑戰。

【關鍵詞】俄羅斯 北極 北方航道 【中圖分類號】D822 【文獻標識碼】A

北極航道中穿越俄羅斯近海的航道，國際上普遍稱之為“東北航道”，但關于東北航道的起止點和范圍十分模糊。蘇聯（俄羅斯）更喜歡稱之為“北方航道”，這一稱謂有著濃厚的俄羅斯本位意識。相較于“東北航道”概念，“北方航道”則界限和范圍清晰。根據1991年俄羅斯《北方海航道海路航行規則》以及2013年修正案，北方航道東起俄美白令海峽海上劃界線和杰日尼奧夫角的緯線，西至新地島東海岸線和馬托什金海峽、喀拉海峽和尤戈爾海峽西部邊線，簡單說就是東起白令海峽西至喀拉海峽，寬度范圍涵蓋此間的內水、領海、毗連區和專屬經濟區。2008年以來，俄羅斯在政府文件中多次提到將北方航道打造成可以匹敵馬六甲海峽-蘇伊士運河航線的“國際交通干線”。2020年全年北方航道貨運量預期目標是2900萬噸，但實際貨運量達3297萬噸（過境運輸占128萬噸），與2019年相比增長4.7%，其中1800萬噸為液化天然氣。2020年10月26日，普京總統批準的《2035年前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》中，將此前提出的北方航道到2024年的貨運量提至8000萬噸，改為“到2035年北方航道貨運量達到1.3億噸”的目標。

俄羅斯北方航道的戰略價值

首先，北方航道開通可為俄羅斯增加大量新的出海口。對出海口的追求植根于俄羅斯人的內心深處，甚至演變為一種戰略本能。幅員遼闊、資源豐富的西伯利亞和北極地區的開發如果沒有北方航道的開通幾乎無法實現，烏拉爾山以東陳舊的基礎設施無法承擔將資源輸出世界市場的重任，在重振制造業沒有看到任何前途的現實面前，開發利用北極和西伯利亞已經成為俄羅斯經濟的指望。北方航道的開通無疑提供了這種便利，可以說，俄羅斯北極地區（含西伯利亞）的開發與北方航道的開通利用互為表里，彼此支撐，無法獨存。通過南北流向的鄂畢河、葉尼塞河、勒拿河等河流以及蘇聯時期的鐵路公路設施，北方航道將為北極和遠東地區的交通網絡的建設發揮重要作用。

其次，北方航道為俄羅斯實現國防力量的機動和空間整合提供新的通道。日俄戰爭期間，俄國波羅的海艦隊為了馳援遠東，歷時六個月跋涉18000海里到達遠東，最終在對馬海戰中全軍覆沒，原因之一就是其東西海軍力量無法彼此呼應，實現某個時段在某個地區進行力量集中，從而創造數量上的優勢。融化的北冰洋為俄羅斯在廣闊國土范圍內戰略力量的機動提供了新的通道，海上通道的便利性可以使俄羅斯做到東西兼顧。俄羅斯西伯利亞大鐵路現在每年的運量達到1.2億噸，已經達到了飽和，再增加運量十分困難，除非大規模重新改造。在此背景下北方航道的開通和利用對于俄羅斯北極地區和遠東經濟的發展大有裨益，故而俄羅斯2019年正式成立遠東與北極發展部，將北極開發和遠東開發統合考慮，北方航道角色上升。

最后，北方航道開通對于提高俄羅斯國際地位至關重要。眾所周知，全世界三大經濟引擎中的東亞經濟區和歐洲經濟區分別位于北半球的亞歐大陸兩端，兩大經濟引擎昔日主要通過南部的海上通道（馬六甲海峽-蘇伊士運河）進行貿易往來，但陸上絲綢之路經濟帶（中歐貨運班列）和北極航道的開通意味著東西兩個經濟引擎增加了兩條通道。固然，目前北方航道貨運量依然無法與南部海上通道相比，但隨著大國競爭深入和北極暖化，北方航道的更大意義在于它為東亞和西歐之間的貿易往來提供戰略通道備份，今年3月23日“長賜號”貨輪堵塞蘇伊士運河事件，證明了戰略通道“備份”的價值。居于其間的俄羅斯在保障兩大經濟區互聯互通的安全方面發揮著獨一無二的作用。中歐之間的經濟往來越頻密，亞歐經濟一體化推進的程度越高，擔當走廊角色的俄羅斯就越是受益。因此，加強北方航道的建設，保證北方航道國際航運的通暢，就等于保障俄羅斯自身利益。進入2020年10月后，北極冰蓋恢復遲緩，連續幾個月呈現歷史同期最低值，有科學研究稱北極海水的熱循環發生異常，導致冬季海冰遲遲不能“復原”，這種現象是第一次出現在北極。而北極海冰融化“利好”俄羅斯北極開發和北極航運。

俄羅斯加強對北方航道的控制

法律調整。1991年，俄羅斯頒布《北方航道航行規則》（以下簡稱《91規則》），制定船舶航行北方航道的申請制度和強制破冰領航制度，從此北方航道進入了開放時代。2013年1月28日，俄羅斯在《91規則》基礎上更加明晰了船舶航行制度，頒布《關于北方航道水域商業航運的俄羅斯聯邦特別法修正案》（以下簡稱《13修正案》），在規則層面上，從破冰船強制領航制度改變為許可證制度，尤其是給出了具體的、可操作的以及可預期的獨立航行許可和不許可條件，使得外國船只在北方航道水域的獨立航行成為可能，表現出進一步向國際開放的政策傾向。然而，烏克蘭危機引發俄與西方關系惡化，歐美制裁導致俄羅斯大規模開發北極能源和進一步帶動航道發展的目標在2014年后被迫減緩節奏，也使得俄羅斯對于北方航道的發展方向有了新的調整。一方面，強化了對外國船舶航行活動的限制；另一方面，又調整管理機構希望推動對航道的商業利用，管理模式出現矛盾。

俄對外國船舶航行活動的限制，表現在以法律形式保護本國船舶制造地位，在北極實施了極為嚴苛的航運限制政策。2017年12月末，俄羅斯以“促進北極航運，拉動本國造船業發展”為由，推出《商船航運法》修訂案，完全限制了外國船舶在俄羅斯北極地區的能源運輸活動。法案在內容上首先擴展了對俄羅斯北極大陸架的管控范圍，擴大了對“近海航行”概念的界定，指出包括在俄羅斯境內和俄羅斯管轄范圍內的、在俄羅斯大陸架上的人工島嶼、設施和建筑間的運輸和拖航都屬于“近海航行”；同時，賦予懸掛俄羅斯國旗的船舶儲存和運輸在俄羅斯境內開采的，包括在俄羅斯大陸架和專屬經濟區開采的，并在北方航道水域裝船的石油、天然氣和煤炭的運輸專屬權，確保其不僅是往來俄羅斯各港口間，還包括往來于俄羅斯海港和俄羅斯其他貨物裝卸地之間，比如人工島嶼、沿海大陸架工事等地，擁有運輸和拖航的優先權。2017年12月29日，關于這項決議的法律修正案《關于商船航運法的修訂和終止俄羅斯聯邦若干法律條款的效力》（擴大近海航行概念）正式通過。鑒于法案修訂對已經簽訂的運輸合同的影響，法案有一年過渡期，于2019年1月1日正式生效。根據修訂案，國外制造的船舶在北極地區進行石油、天然氣和煤炭運輸以及近海運輸的活動應被禁止，但事實證明，這一政策在執行中大打折扣，實施過程中被迫不斷調整。

機構改革。較長時期以來，有數個不同的組織部門負責俄羅斯北極水域的航行保障工作，其中包括國家原子能集團公司下屬“核動力破冰船公司”（國有企業），聯邦運輸部下屬海運河運署的水文和救援部門等（政府部門），以及海運河運司下設的北方航道管理局（政府部門）負責航道的監管職能。然而，管理機構的冗雜和不同部門權力的交織導致針對北方航道的管控漸漸無法適應當前國家對于航道發展的新目標。2018年12月28日，俄羅斯聯邦第505745-7號法案：修改“關于國家原子能集團公司”的聯邦法和俄羅斯聯邦若干立法（關于國家原子能集團公司參與北方航道的運營）正式通過，賦予俄羅斯國家原子能集團公司全權參與俄羅斯北方航道運營的權利。該法的主要目的是提升俄羅斯北方航道的發展、可持續運作以及在海港基礎設施領域的行政效率，確保北方航道的全年化航行。法案確立了“兩個關鍵原則”，規定聯邦運輸部與國家原子能集團公司相協調，制定北方航道運行領域的相關法規。航行許可證由聯邦運輸部與國家原子能集團公司協調發放，許可證頒發的程序由內閣批準。國家原子能集團公司將履行組織北方航道水域航行的職能，包括制定船舶航行路線和考慮到指定水域的水文氣象條件、冰情和航行條件而建議是否使用破冰船；在船舶航行期間組織提供信息服務，確保船舶航行安全，保證破冰船引航；協助組織北方航道水域的搜救行動。調整后北方航道的運營權由國家原子能集團公司下屬的“核動力破冰船公司”以及新成立的北方航道理事會負責。俄羅斯由國有企業來負責北方航道商業運營的決策既保證了北方航道的管理權仍屬于國家，又提升了北方航道商業航行的效率，國家的主導性權力得到了更大范圍的擴展。

基礎設施建設。北極航行最重要的是破冰護航，俄羅斯本已擁有世界上最大的破冰船隊，近年來又大力推進破冰船建設，特別是核動力破冰船建造。“北極”號破冰船是俄羅斯首艘22220型核動力破冰船，也是目前世界上體積最大、動力最強的破冰船，其功率初期為50兆瓦，可以破開三米厚的冰層。該艘破冰船由俄羅斯國家原子能公司旗下的國營公司運營，2020年10月21日離開摩爾曼斯克進行首次航行，可以為從亞馬爾半島、格丹半島以及喀拉海大陸架向亞洲運送碳氫化合物的船只提供保障。俄羅斯計劃在2035年之前建造5艘類似破冰船。同時，打造北極航運樞紐也是俄羅斯北極航運基礎設施建設的重點。在北極沿海港口中，《2035前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》宣布將摩爾曼斯克建設成一個綜合的多維交通樞紐和北方航道沿線的重要節點，將亞洲（主要是中國）的貨物運往歐盟市場。因迪加海港將被建成容納至少10萬噸級貨輪的深水港，該港口通過鐵路、管道和水運網絡與當地資源豐富地區連接，將成為俄羅斯向美國、加拿大、歐洲、中國和亞太國家出口貨物的樞紐。

俄羅斯航道雄心面臨的挑戰

自然環境脆弱，環保成本高。雖然北極海冰融化，航道已經開通，但自然環境帶來的挑戰是發展北極航運最大的挑戰，因為沿途港口稀少，補給和搜救設施落后，一旦發生海上事故，對于生態環境的破壞難以修復，對海上航行和搜救人員安全都是嚴重威脅。氣候環境因素將一直是北極航運的重要約束因素。

俄羅斯當下內外交困。一方面，美國主導擠壓俄羅斯北極勢力范圍。美國總統換屆民主黨上臺，國際局勢發生巨大變化，加之新冠肺炎疫情全球蔓延，帶動北極地緣政治同樣受到影響。民主黨政權也會尋求聯合歐洲盟友，強化對俄羅斯金融和技術等方面的制裁，如俄羅斯牽頭鋪設的“北溪2號”項目將面臨更大的挑戰和不確定性；另一方面，民主黨執政的美國將努力修復與歐盟的關系。為了團結歐洲，美國著力將俄羅斯塑造成為“敵人”，以恐嚇和綁架歐洲，德國國防部長近期表態“沒有美國，歐洲無法保護自己”。美國和英國等北約國家頻頻在巴倫支海開展軍事演習，一度闖入俄羅斯專屬經濟區，直接威脅俄羅斯北方艦隊所在地，北極面臨著日益軍事化的威脅。在此壓力之下，俄羅斯不得不加大在軍事上的投入，導致國內經濟發展嚴重缺乏資金支持，后繼乏力。特別是，美國海軍發布的《藍色北極：北極戰略藍圖》文件透露，美國將在北方航道開展維護“航行自由行動”，增強在北極水面的存在以挑戰俄羅斯“過度的海洋主張，”給美俄北極關系帶來更多變數，航道商業發展的外部環境趨于惡化。

歐美公司紛紛宣布棄用北方航道。2019年秋天起，法國達飛（CMA-CGM，全球第四大集裝箱運輸公司）宣布因環境問題放棄通過北極航線進行航運活動。此后的幾周里地中海航運公司（MSC，全球第二大航運公司）、赫伯羅特（Hapag-Lloyd，全球第五大集裝箱運輸公司）和德迅（Kuehne & Nagel，全球最大的貨運代理之一）也宣布了類似的決定。同一時間，美國運動服飾鞋子制造商耐克同美國華盛頓州的非營利性環保組織“海洋保護協會”聯合宣布一項新倡議（北極航運企業承諾Arctic Shipping Corporate Pledge / ASCP），呼吁航運公司、托運人和其他各方加入并承諾為避免對環境造成破壞性影響，自愿放棄沿北極航運路線運輸貨物。目前支持這一“環境倡議”的公司已有數十家，歐美刮起了一股環保風潮。探尋風潮背后的目的顯然不純粹是出于對北極環境的保護，不乏有限制俄羅斯北方航道發展成為全球海上通道替代路線，維護蘇伊士運河-馬六甲海峽傳統航線圈經濟利益的政治經濟意圖。但是，這無疑是將俄羅斯發展北方航道的活動釘上了“不環保”的標簽，北方航道的發展形象被污名化，加之北方航道目前航行潛力還未被完全激發，大規模的退出浪潮必會損害其他企業嘗試航行北方航道的信心，從而制約了俄羅斯希望常態化運營北方航道的計劃。為了破解歐美反北極航運運動對俄羅斯北方航道開發利用構成的威脅，俄羅斯以發展“可持續北極航運”來應對，但效果如何有待觀察，因為這一活動需要得到歐美企業的配合。北極可持續航運項目由遠東與北極發展部于2020年年初啟動，該項目將與所有八個北極國家合作，主要方向是航行安全、船舶制造、經濟和生態。

存在矛盾的航道管理制度。針對國外制造船舶的運輸禁令一經推出就引起了軒然大波，因為在北極進行能源開采企業的船舶大多在國外制造，如俄羅斯最大的獨立天然氣生產商諾瓦泰克，其在2017年底投產的“亞馬爾液化天然氣”項目有15艘液化天然氣運輸船都是在韓國大宇造船廠建造，嚴苛的禁令給諾瓦泰克造成了極大的運輸阻礙，但是聯邦政府堅決的“進口替代”政策并沒有因此改變。2019年5月，聯邦工業和貿易部代表在有關“2035年北方航道發展計劃”會議上呼吁開發商特別關注俄羅斯造船業，包括確定在俄羅斯聯邦境內懸掛俄羅斯國旗的船只在指定區域內進行作業。同年7月18日，工業和貿易部再次重申在北極地區工作時確保使用俄羅斯造船廠建造的船只的優先權。要確保俄羅斯聯邦建造的船舶在俄羅斯北極地區運輸煤炭、石油、天然氣凝析油和其他貨物（包括領航）的優先權。俄羅斯不惜給能源生產商的運輸帶來阻礙也要強力推行“進口替代”政策，旨在推動本國造船業的發展，無非是希望將關鍵設備和技術的研發制造權掌握在自己手中，但在政策推行的過程中給企業帶來困難，導致越來越多的企業向聯邦政府尋求政策例外。

在內外局勢都對俄羅斯不利的背景下，俄羅斯的北極開發和航道利用迫切需要尋求更加可靠廣闊的市場和資金技術支持，亞洲國家無疑是重要合作對象。2021年1月20日，第一輪俄印日三方合作對話會上，三方探討了可以進行合作的潛在領域，尤其是開發北極資源和北方航道方面的潛力，決定將這一對話制度化。韓國同俄羅斯的北極合作發展一直十分順利，合作領域主要是在北極造船和能源開發領域，兩國正在籌備和實施在俄羅斯遠東及北極地區進行投資合作的大規模項目，并就建立金額達10億美元的俄韓投資基金進行談判。在北極合作方面，中俄已取得諸多如“亞馬爾液化天然氣”“西伯利亞力量”等矚目成績，這些合作為兩國的北極航運合作培植良好氛圍。2019年6月7日，中遠海運集團與俄羅斯諾瓦泰克股份公司、俄羅斯現代商船公共股份公司以及絲路基金有限責任公司四方在俄羅斯圣彼得堡簽署了《關于北極海運有限責任公司的協議》，為中俄兩國北極航運合作創造了良好開端。可以預見，未來北方航道將成為供應亞洲能源市場的重要走廊。此外需要注意的是，今年5月20日俄羅斯將接任北極理事會輪值主席國，開發北極將成為俄羅斯任期內的主要議題之一。

（作者為中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、中國海洋大學海洋發展研究院研究員）

【參考文獻】

①張俠、屠景芳、錢宗旗、王澤林、楊惠根：《從破冰船強制領航到許可證制度——俄羅斯北方海航道法律新變化分析》，《極地研究》，2014年第2期。

②岳鵬：《共建“冰上絲綢之路”中的俄方訴求及內在挑戰分析》，《東北亞論壇》，2020年第2期。

③郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，北京：海洋出版社，2009年版。

責編/趙博藝 美編/宋揚

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