【摘要】近年來，基層干部流動大、干部隊伍不穩定已經成為一個普遍存在的問題。尤其是在農村地區的青年干部中，普遍存在借調、臨時抽調等非正常流動現象，影響了基層治理能力的提升。穩定基層干部隊伍，讓農村青年干部有序合理流動，既是穩定基層秩序、穩步推進鄉村振興戰略的需要；也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內在要求。暢通正常流動機制，規范和約束非正常流動，是保證農村青年干部合理流動的關鍵。

【關鍵詞】基層干部 非正常流動 基層治理 【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

近年來，基層干部流動大，干部隊伍不穩定已經成為一個普遍存在的問題。尤其是在農村地區，“留不住人”是基層各單位的普遍現實。一些基層單位因缺人，嚴重影響基層治理能力的提升。農村青年干部的不穩定問題，一部分是因為晉升、調職等正常流動導致的，但也有相當一部分是因為借調、臨時抽調等非正常的流動所致。穩定基層干部隊伍，讓農村青年干部有序流動，既是穩定基層秩序、穩步推進鄉村振興戰略的需要，也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內在要求。

基層干部流動的制度渠道

基層干部流動，歷來是吏治的一個重要話題。中國歷史上存在“官吏分途”現象，即縣和縣以上的官員，是“流官”，具有較強的流動性；但縣以下地方政府的工作人員，幾乎都是固守于地方的胥吏，他們長期在本地工作，甚至有世襲特征，保持了極大的穩定性。新中國成立以后的干部流動特征，呈現出鮮明的“層級流動”現象。在每一個行政層級中，大部分干部只在該行政區域內部流動，只有職位最高的極少數官員有機會向外地或上一層級流動。因此，長期以來，基層吏治的一個重要問題是，基層干部流動不暢。尤其是農村青年干部，他們不僅難以跨行政區域流動，也很難獲得提拔的機會。以至于基層干部長期在一個地方工作，長期得不到交流提拔，呈現出超穩定結構。基層干部流動較少，不僅影響干部的工作積極性，還容易導致地方權力網絡的固化，影響治理績效。

近年來，隨著《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）以及組織選調等干部選拔任用制度的完善，基層干部流動性大大加強。由此形成了相互矛盾的干部流動現象。一方面，大多數通過考試、招干、大中專生分配等傳統方式進入基層政府工作的中老年干部，長期在一個基層單位工作，缺乏流動性。另一方面，通過組織選調、人才引進和公務員考試等方式進入基層單位工作的年輕干部，則具有極大的流動性，影響了基層干部隊伍穩定。尤其是對于農村青年干部而言，其流動方式多元，流動頻率較高，基層“留不住人”已經是一個普遍現象。筆者在中部某大城市市郊農村調研時發現，該鎮最近十年來，前后有8位年輕干部來到鎮政府工作，他們在鄉鎮的平均工作時間僅約1年。其中，最長的一位是兩年半，最短的一位一天都沒待——來鎮政府報到了一下，第二天就被縣委組織部借調了。至今為止，在廣大中西部地區，年輕干部還是各個基層單位的香餑餑。原因無他，就是太少了。

可以看出，近年來干部流動渠道的暢通，成為農村青年干部“跳出”基層的制度基礎。正常情況下，農村青年干部縱向流動主要表現為向上流動。盡管基層是淬煉干部極好的陣地，但對于個人發展而言，越是在上級，發展前途就越多。并且，上級部門往往是在城市，工作和生活的條件也相對較好，符合農村青年干部家庭再生產的需要。

過去一些年，各地的組織部門傾向于通過公開考選的方式選拔干部。這極大激勵了農村青年干部向上流動的熱情。前些年，筆者在基層調研發現，幾乎每一個農村青年干部都在備考，無論大學生村官還是事業編制人員，都想考上級的公務員；基層公務員，也想通過公開選拔考試進入晉升的快車道。只有在極少數情況下，如為了照顧家庭，或自己想有一番作為，年輕干部才會主動選擇下基層。近年來，公開考試選拔的力度雖逐漸有所下降，但基層干部向上流動的熱情并未減少。各地的組織部門都加大了年輕干部基層淬煉的力度，有計劃地將上級部門的年輕干部下放到基層一線鍛煉，同時也在基層選拔一批基層干部到上級部門鍛煉。總體上看，那些被組織部門選中鍛煉的年輕干部，基本上都是表現優秀、被有意培養的后備干部。這些年輕干部已經在各自的工作崗位上表現突出，其數量不會太多。但這客觀上還是刺激了基層干部向上流動的熱情。此外，中央和省市等各級機關也加大了向基層遴選干部的力度。上級部門向基層遴選公務員，有利于優化干部隊伍結構，拓寬選人視野和用人渠道。但在實踐中，遴選政策的最大影響或許是增大了農村青年干部的流動性。很多在基層工作的農村青年干部，為了跳出基層，有極大的積極性參加遴選。

干部選拔任用中規定的調離、晉升、掛職等屬于正常的流動。從層級選拔和空間流動的規律上看，農村青年干部如果沒有一定的級別，幾乎不可能跨縣流動，也很難實現城鄉之間的流動。因此，盡管農村青年干部的流動意愿較強，也有合理的制度渠道，但從結果上看，農村青年干部的正常流動量不可能過大，也不至于影響基層干部隊伍的穩定。關鍵的問題在于，除了正常流動，還存在相當部分非正常流動現象值得注意。

基層干部的非正常流動現象及成因

實踐中，農村青年干部的非正常流動現象極為普遍，且數量龐大。廣為人知的一種流動方式是借調。借調一般是指編制在原單位、被上級或主管單位借用，開展短期工作的行為。借調作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，存在時間久遠。某種意義上，它作為一種干部使用制度，有一定合理性，比如，它有利于上下級之間的人員交流和政策溝通，更是人才培養的一種有效方式。但隨著編制管理的加強以及《公務員法》的執行，借調的現實考量逐漸壓過了人才培養的需要。簡而言之，上級單位和主管部門借調人員，主要不是為了更好地培養人才，加強政策制定的合理性，而僅是為了完成某項臨時性工作，一些上級部門和主管單位甚至會長期依賴借調人員來完成一般性工作。

借調之所以會成為農村青年干部非正常流動的主要方式，在于圍繞著借調，各方主體形成了緊密的權力—利益之網。對上級部門和主管單位來說，從下級單位借調人員，無疑是獲得了“免費勞動力”。近些年，不僅基層負擔重，上級部門的負擔其實也不輕。而上級單位受到更加嚴格的編制管理，并不是每個單位都有足夠的工作人員。比如，經過新一輪的黨和政府機構改革，有些機構的編制得到了擴張，基本上適應了新的職能要求；但不少機構編制壓縮，而職能和工作并未減少。這就意味著，這些機構必須從編制之外補充工作人員。一些行政部門有二級事業單位，雖然公務員編制有限，但事業編比較充足。并且，事業單位還可以通過勞動派遣制度雇傭編外人員。這就形成了一個慣例，行政單位向事業單位借調事業編制人員，事業單位則通過勞務派遣等方式補充臨時工作人員。而對于那些沒有事業單位的行政部門而言，普遍的做法是向基層黨委政府借調人員。比如，縣委的組織、宣傳等常委部門，普遍需要從鄉鎮借調人員；省市的發改委等實權單位，也會從基層借調人員；甚至中央各部委的各個司局，也會從基層單位借調人員。在某些上級部門和主管單位，臨時借調人員甚至比正式工作人員還多。

對于被借調的基層單位而言，派人去上級部門和主管單位工作，也有或明或暗的好處。上級部門和主管部門掌握著政策、項目和資金，而這些資源的分配并不平均。作為交換，在同等條件下，上級部門和主管單位通常便會照顧這些派出了借調人員的基層單位。事實上，幾乎每一個基層單位在派出借調人員時，都有明確或不明確的考量。比如，派出借調人員到上級部門和主管單位工作期間，除了要求其熟悉上級工作、處理好和上級的關系、做好基層單位和上級的溝通橋梁外，往往還隱含為本單位爭取榮譽和資源的任務。而對于被借調的農村青年干部而言，在上級單位和主管部門工作，不僅有利于拓寬視野、提升工作能力，也有利于和單位領導建立緊密聯系。如果在借調期間為本單位爭取了榮譽和資源，也是工作成績。在最低限度上，一旦借調結束，多數農村青年干部回到原單位會得到一定程度的提拔或重用。而如果時機合適，獲得了上級的認可，也許還可以借此離開原單位，到上級部門和主管部門工作。

借調制度在上下級之間編織了如此嚴密的權力—利益之網，從而具有強大的生命力。相關部門在不斷地清理借調人員，借調現象卻仍然普遍存在。對于基層單位而言，借調也許是一個非正常的流動機制，但它是制度性的，有一定的規范性。只不過各個上級部門和主管單位從自己的利益出發，往往會人為擴大借調的范圍，而基層單位主動或被動地配合了上級要求，一些被借調人員哪怕是工作不舒心，也得服從組織安排。以至于，借調具有了非正式流動的特征。

相較于借調而言，臨時抽調這一非正常的流動形式，更具普遍性。一般而言，一級黨委政府或某一個系統，在一段時間內總會有重點工作，這些工作往往很難依靠常規的工作力量來完成。比如，近幾年，全國各地都在開展防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰以及掃黑除惡專項斗爭，每一項工作開展都要耗費大量的人力物力。脫貧攻堅是以縣為主，而過去的扶貧辦僅僅是一個小部門，業務并不多。因此，在脫貧攻堅任務比較重的貧困縣，一般都是舉全縣之力開展這項工作。除了絕大多數干部都要聯系貧困戶參與扶貧工作、扶貧辦聘用了大量的信息員外，縣脫貧攻堅指揮部還要抽調各單位工作人員組成駐村扶貧工作隊。按照工作隊的要求，駐村隊員需要全脫產，吃住都在村莊。這就意味著，相當部分農村青年干部都得離開本職工作去從事扶貧工作。

筆者在公安機關調研時發現，這幾年的掃黑除惡工作，客觀上也造成了基層警力不足。由于掃黑除惡的時間緊、任務重，且工作的專業性比較強，上級公安機關一般都要成立掃黑除惡的專班來開展工作。進入專班工作的民警，一般都是基層的辦案骨干，他們年輕、有經驗且有干勁。專班工作雖然辛苦，但較基層派出所工作而言，專業性比較強。因此，大多數年輕民警還是比較愿意被抽調到專班工作的，這可以極大提高專業素養。筆者在某市公安局調研，該市全市警力是1500人左右，但市局的掃黑除惡專班就有130多人。并且每個縣局也有數量不等的專班。這就意味著，全市大概有一半警力要從事掃黑除惡專項工作。

事實上，臨時從各單位抽調工作人員從事某一個專項工作，是各級黨委政府推進工作的常規化做法。不僅三大攻堅戰及掃黑除惡專項斗爭是如此，其他地方性的重點工作，如征地拆遷、突發事件處置、重大項目落地、招商引資、專項督查檢查、教育活動等，無不如此。甚至一些地方的組織部門，還專門出臺了相關規定，讓新錄用的公務員先在維穩、征地拆遷、招商引資等一線工作鍛煉一年，再根據工作的表現入職相關單位。客觀上，重點工作往往都具有時間緊、任務重的特點。農村青年干部參加這些工作，可以在短期內鍛煉自己的綜合素養。但是，由于重點工作時時有，這就使得基層單位長期會有年輕干部被抽調去參加這些工作。并且，相較于借調而言，臨時性的、運動式的抽調行為，并沒有規范的制度約束，有極大的隨意性。很多情況下，基層單位和農村青年干部自身不一定有很強的意愿，參與其中有被“抓差”的感覺，工作績效也不見得好。

除了借調和臨時抽調，也存在相當部分農村年輕干部為了逃離基層而辭職跳槽的現象。一部分農村青年干部在基層鍛煉一些時日之后，認識到基層公務員生涯并非自己的理想所在，進而決定辭職。這其中，一部分青年干部認識到，公務員這個職業并不適合其職業理想，轉而辭職從事別的行業；還有一部分農村青年干部則覺得，處于基層尤其是在農村工作，并不適合自己的生活追求，轉而辭職到城市尋找新的工作機會。總體而言，當前部分農村青年干部對體制內的工作并無太大的依賴，辭掉公務員這個“鐵飯碗”，也逐漸為越來越多的人所理解。這一方面是因為基層公務員工作相較于別的工作并不輕松，職業前景和待遇也未必能夠達到每一個人的理想。因此，對于那些受過高等教育，尤其是教育背景還比較好的農村青年干部而言，基層公務員的吸引力并沒有想象中那么大。另一方面則是因為，在社會流動越來越暢通、社會越來越多元的情況下，農村青年干部的職業選擇也越來越開放，辭職換工作也變得越來越普遍。

當然，還有一部分農村青年干部，則因為違法違紀而被辭退。從筆者的調查來看，農村青年干部是隨著黨的十八大以來從嚴治黨的政治氛圍中成長起來的，他們普遍具有較高的紀律意識。但是，極少數年輕干部還是因為放松了對自己的要求而鋌而走險，最終被紀律處分，甚至被法律懲處。筆者調查過一個案例，某年輕干部家庭條件很好，并不缺錢，但因為基層工作經驗不足，因抹不開面子而造成了國有資產流失，進而受到黨紀政紀處分，被開除出了公務員隊伍。

建立干部合理流動、能進能出、能上能下的常態化機制

農村青年干部的合理流動，既關系到干部的培養成才，也關系到基層的穩定。最近一些年來，中央和地方都在積極探索建立干部合理流動、能進能出、能上能下的常態化機制。這其中，暢通正常流動機制，規范和約束非正常流動，是保證農村青年干部合理流動的關鍵。

一是要完善晉升機制。公平合理的干部晉升機制，是干部流動的制度基礎。對農村青年干部而言，核心是要打破層級提拔限制。越是在基層，干部面臨的“天花板”現象就越是明顯。以鄉鎮為例，絕大多數基層干部的晉升“天花板”是副科級。鄉鎮的副科級職位雖然比較多，但也無法充分激勵年輕干部的工作熱情。作為一個補充機制，基層普遍運用隱形臺階“制造流動”，讓農村青年干部能在更多的崗位上鍛煉，最大程度上實現人崗相適。在職級并行制度推行后，部分解決了基層的“天花板”問題，也切實解決了基層干部的待遇問題。但在實踐中，職級并行制度更像是解決有一定資歷的基層干部的福利保障，并未充分發揮其激勵年輕干部有所作為的作用。因此，基層干部的晉升機制，一方面要倡導面向基層、重實績的導向，另一方面也要增強基層選人用人的靈活性和規范性，讓職級并行等制度發揮積極作用。

二是要打破空間流動的結構限制。受“下管兩級”的干部管理制度影響，基層干部流動基本上被限制在縣域范圍之內。并且，越是普通干部，越難跨區域流動。這一干部管理制度，已經不適應當前的干部流動現實。和過去的原籍分配制度不同，當前的年輕干部，無論是在基層還是在上級部門工作，基本上都是通過公務員考試錄用的。如果以縣作為一個基本的空間尺度，則相當比例的基層干部是異地任職的。一旦農村青年干部結婚生子，就會面臨兩地分居、子女教育、住房保障等各類現實問題。甚至于，很多農村青年干部，尤其是女性青年干部，由于長期在基層工作，找對象也成了問題。筆者在調查中發現，絕大多數想盡辦法參加各種遴選考試、哪怕是辭職也要流動的農村青年干部，最核心的動力就是解決婚姻家庭問題。因此，各地應該探索基層干部跨區域流動的機制，要為農村青年干部的異地交流提供方便。

三是要規范和約束非正常流動。上級部門和主管單位不能任意向基層借調人員，而應該有一定的數量限制。需要建立一個原則：非必要，不借調。上下級之間的人員交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要嚴格限制干部臨時抽調行為。基層工作有綜合性、臨時性特征，一些重點工作需要集中力量辦大事，這本身沒有錯。但確定什么是大事、什么事情需要抽調人員，則需要慎重。其基本底線是，臨時抽調人員不能影響原單位的常規工作。當然，對于那些確有個人想法需要辭職的干部，組織上應予以支持和理解，這本身也是干部能出能進的表現。

（作者為武漢大學社會學院研究員）

【參考文獻】

①周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》，2016年第1期。

②楊華：《“制造流動”：鄉鎮干部人事激勵的一個新解釋框架》，《探索》，2020年第4期。

③呂德文：《基層干部更替及其隱性激勵》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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